劉卓穎,姚玉琴

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,北京 100120)

1 研究背景

2004年10月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》[1],提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià),征地補(bǔ)償做到同地同價(jià),國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用足額列入概算。”所謂同地同價(jià),即指在同一區(qū)片內(nèi),不同宗地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同,且不因征地目的及土地用途不同而有差異[2-3]。截至2010年年底,全國(guó)絕大部分省(自治區(qū)、直轄市)人民政府都按照國(guó)務(wù)院同地同價(jià)的原則要求,結(jié)合各地的實(shí)際情況發(fā)布了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià),土地的補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用大多為統(tǒng)一年產(chǎn)值的20～30倍,土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了較大的提高。目前,交通、鐵路等工程建設(shè)的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用已經(jīng)按照同地同價(jià)的原則執(zhí)行。

與高速公路、鐵路等線性工程相比,水利工程具有明顯不同的建設(shè)性質(zhì)和征地范圍。水利工程是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施,具有顯著的公益性特點(diǎn),水利建設(shè)投資主要來(lái)源于中央和地方各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)資金和其他財(cái)政性資金,基本不具備市場(chǎng)化運(yùn)作、多元化投資建設(shè)的條件。因此,國(guó)家對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予了大力鼓勵(lì)和扶持。當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi),水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)仍然十分繁重,需要繼續(xù)得到國(guó)家扶持。水利工程建設(shè)期長(zhǎng)、淹沒(méi)損失大、占地范圍廣,往往同一個(gè)工程涉及不同縣、鄉(xiāng)甚至不同省(區(qū))大面積的土地淹沒(méi)、大規(guī)模的人口遷移和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的重建。長(zhǎng)期以來(lái),水利工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置依據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》[4]和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》[5],耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用為該耕地被征收前3年平均產(chǎn)值的16倍(以下簡(jiǎn)稱16倍法),實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民方針,采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助和后期扶持相結(jié)合的辦法。若水利工程建設(shè)征地采用同地同價(jià)原則進(jìn)行,會(huì)引發(fā)一系列矛盾和問(wèn)題。首先,對(duì)于同一個(gè)工程,在不同行政區(qū)域的區(qū)位相鄰、條件相似的土地,特別是跨省級(jí)行政區(qū)的土地,由于其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各省(區(qū))確定,往往差別較大,會(huì)造成由征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同引發(fā)的矛盾,同地同價(jià)政策難以執(zhí)行。其次,與現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》、國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文中規(guī)定的“大中型水利、水電工程建設(shè)征地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法,由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”以及《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》都存在政策上的不協(xié)調(diào)和不連續(xù)。第三,土地補(bǔ)償同地同價(jià)政策對(duì)應(yīng)的移民安置方式基本上為一次性貨幣補(bǔ)償和由5個(gè)子系統(tǒng)組成的社會(huì)保障系統(tǒng)安置[6],與現(xiàn)行的水利工程建設(shè)移民采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主、其他安置為輔的安置方式和移民方針有較大沖突[7]。第四,隨著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高,同地同價(jià)政策下水利工程的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用也會(huì)有較大提高,這會(huì)對(duì)公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生較大影響。

筆者選取具有代表性的水利工程研究樣本,計(jì)算比較同地同價(jià)法和16倍法2種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用,分析研究同地同價(jià)政策對(duì)水利工程土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用及標(biāo)準(zhǔn)的影響。

2 研究樣本

選取了24個(gè)已經(jīng)過(guò)初步審批的擬建大中型水利工程。所選水利工程具有以下特點(diǎn):①總建設(shè)征地面積為69740 hm2(占“十二五”期間水利工程初估土地需求量50萬(wàn)hm2的14%),其中耕(園)地面積為22372 hm2,占總建設(shè)征地面積的32%。②涵蓋了大部分國(guó)家重點(diǎn)水利工程,如峽江水利樞紐、大藤峽水利樞紐、古賢水利樞紐、引漢濟(jì)渭工程、黔中調(diào)水工程等。③涉及東部、中部、西部和東北的11個(gè)省(區(qū)),如浙江 、江蘇 、山西 、江西 、湖北 、河南 、廣西 、陜西、貴州、云南、黑龍江等。④在24個(gè)水利工程中,水庫(kù)工程有14個(gè),占總數(shù)的58%,如河口村水庫(kù)、林海水庫(kù)、欽寸水庫(kù)、德厚水庫(kù)、落久水庫(kù)等;線性工程有10個(gè),占總數(shù)的42%,如浙江省太嘉河整治工程、平湖塘拓浚延伸工程、洞庭湖荊南四河堤防加固工程等。⑤涉及城市建設(shè)用地的水利工程有3個(gè),即擴(kuò)大杭嘉湖南排工程、走馬塘拓浚延伸工程以及大東湖水網(wǎng)連通工程。總之,選取的樣本在多個(gè)方面具有較強(qiáng)的代表性。

3 研究方法和內(nèi)容

基本依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》[8]中的土地一級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn),將土地分為耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地共12類開(kāi)展研究。由于水利工程移民安置的特殊性,對(duì)商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地等地類并未按征(占)用的實(shí)物進(jìn)行補(bǔ)償,而是結(jié)合移民安置方式和安置規(guī)劃納入規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行征收,不具對(duì)比性。此外,對(duì)收益較大的魚塘、葦塘、藕塘等地類在水利工程土地補(bǔ)償中以塘地予以單列。因此,本文僅針對(duì)具有較強(qiáng)對(duì)比性、列入水利工程土地補(bǔ)償項(xiàng)目的耕地、園地、塘地、林地、草地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地等7類土地進(jìn)行對(duì)比分析和研究。

4 研究結(jié)果

各類土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化及對(duì)比見(jiàn)表1。由表1可知,24個(gè)工程中列入補(bǔ)償項(xiàng)目的耕地、園地、草地等7類土地的征地面積共計(jì)66100 hm2,其中耕(園)地面積占34%,水域及水利設(shè)施用地和其他土地面積占45%。采用現(xiàn)行的16倍法計(jì)算土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用為885269萬(wàn)元,補(bǔ)償補(bǔ)助平均單價(jià)為13.4萬(wàn)元/hm2;采用同地同價(jià)法計(jì)算則補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用提高至 1530800萬(wàn)元,補(bǔ)償補(bǔ)助平均單價(jià)為23.1萬(wàn)元/hm2。采用同地同價(jià)法相比現(xiàn)行的16倍法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體增長(zhǎng)73%,各類土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均有所增長(zhǎng),其中其他土地、水域及水利設(shè)施用地和草地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅分別約為原有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的8倍、2倍和3倍;耕地、園地及林地增幅不大,僅為28%,33%和46%;塘地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)略增15%,增幅遠(yuǎn)低于總體水平。采用同地同價(jià)法相比現(xiàn)行的16倍法耕(園)地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用占總費(fèi)用的比重由73%降至55%,降幅為18%。下面詳細(xì)分析采用同地同價(jià)法后,不同區(qū)域、不同省(區(qū))、不同工程類型、不同土地用途補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化。

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4.1 不同區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅

將24個(gè)工程劃分為東部、中部、西部、東北等4個(gè)區(qū)域,分析不同區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化。結(jié)果表明:中部區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅最大,達(dá)105%;西部區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅基本達(dá)到總體增幅水平,為80%;東部區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高不大,不及全國(guó)平均增幅,僅為12%;而東北區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下降了5%。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高最大的地類仍為其他土地、水域及水利設(shè)施用地和草地,增幅達(dá)4～10倍。

4.2 不同省(區(qū))補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅

24個(gè)水利工程涉及 11個(gè)省(區(qū)),按不同省(區(qū))對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅進(jìn)行整理分析并與總體增幅對(duì)比可知,陜西、山西、湖北三省的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較73%的總體增幅提高較大,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅分別為238%,171%和142%,其余大部分省(區(qū))的增幅低于總體水平,其中浙江、江西、廣西三省的增幅均在10%以內(nèi),而黑龍江和云南補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則略有下降。河南、云南、黑龍江的耕地、園地、塘地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至低于原有水平。

4.3 不同工程類型補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅

按水庫(kù)工程和線性工程2類整理分析24個(gè)水利工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化,見(jiàn)表2。由于占地范圍和占地類型存在較大差別,較之原有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),水庫(kù)工程土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增幅(78%)明顯高于線性工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增幅(42%)。2類工程中耕(園)地、塘地、林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增幅較為接近,而水庫(kù)工程中草地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增幅遠(yuǎn)高于線性工程中同類土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增幅。

表2 不同工程類型補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅對(duì)比 %

4.4 不同土地用途補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅

同地同價(jià)政策針對(duì)集體農(nóng)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的征收標(biāo)準(zhǔn)采用統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法或區(qū)片綜合地價(jià)法。水利工程涉及大面積城市建設(shè)用地的項(xiàng)目不多,文中涉及城市建設(shè)用地的水利工程有3個(gè),即無(wú)錫市的走馬塘拓浚延伸工程、杭州市的擴(kuò)大杭嘉湖南排工程、武漢市的大東湖水網(wǎng)連通工程。對(duì)不同用途的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化進(jìn)行整理分析。結(jié)果為:城鎮(zhèn)建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅達(dá)101%,其中尤以水域及水利設(shè)施用地和耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅較大,分別為440%和77%;集體農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅基本上與總體增幅相當(dāng)。

5 結(jié)論與展望

5.1 結(jié)論

a.由于補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù)普遍有所提高,同地同價(jià)政策下水利工程各類土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較現(xiàn)行的16倍補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均有所提高,總體增幅為73%,其中耕(園)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅為30%左右(未考慮價(jià)格水平的不同)。由于現(xiàn)行補(bǔ)償政策下草地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低等緣故,導(dǎo)致同地同價(jià)政策下這些土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有極大幅度的提高。

b.同地同價(jià)政策下耕地、園地、塘地、草地、其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均在30～37.5萬(wàn)元/hm2范圍內(nèi),基本上體現(xiàn)了同地同價(jià)的原則。

c.由于區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及同地同價(jià)政策制定的導(dǎo)向和目的等方面存在差異,經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、現(xiàn)有土地產(chǎn)出較大、土地資源較為緊缺的江蘇、浙江等東部省(區(qū))補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅不大,中西部的山西、陜西、湖北等省(區(qū))則有較大提高,而江西、廣西、云南、黑龍江等省(區(qū))的增幅很小甚至部分地類的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)略有下降。

d.由于占地范圍及占地類型有較大差別,水庫(kù)工程淹沒(méi)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增幅遠(yuǎn)大于線性工程土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增幅,且草地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地等地類增幅較大。

5.2 展望

a.由于各地發(fā)布及文中采用的大多為各地最低年產(chǎn)值征地標(biāo)準(zhǔn)及征地區(qū)片綜合地價(jià),且水利工程大多分布在較為偏遠(yuǎn)的地區(qū),采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身相對(duì)較低,且各地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別較大,因此,水利工程土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)73%的總體增幅應(yīng)為最低增幅。更為翔實(shí)的測(cè)算需結(jié)合樣本工程的選擇進(jìn)一步開(kāi)展工作。

b.同地同價(jià)政策對(duì)應(yīng)的移民安置方式大多為一次性貨幣補(bǔ)償方式,相對(duì)于水利水電工程移民安置規(guī)劃中的種植業(yè)安置、社會(huì)保障安置、長(zhǎng)效補(bǔ)償安置等多元化安置方式較為單一[9],且水利水電工程移民新址建設(shè)、工業(yè)企業(yè)遷(改)建、庫(kù)周交通(電力等)復(fù)建等規(guī)劃項(xiàng)目依據(jù)規(guī)劃指標(biāo)也會(huì)產(chǎn)生較大規(guī)劃投資。文中住宅用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、交通運(yùn)輸用地等地類的建設(shè)投資未參與對(duì)比分析及研究,全口徑的土地補(bǔ)償對(duì)比分析工作、土地補(bǔ)償費(fèi)用對(duì)征地移民安置投資和工程總投資的影響需結(jié)合水利工程移民安置規(guī)劃、安置方式、價(jià)格水平等的變化開(kāi)展進(jìn)一步的研究。

c.相對(duì)于線性工程,水庫(kù)工程大多具有淹沒(méi)成片土地的特點(diǎn),且大多草地、其他土地等所占比重較大,即使處于同一(鄰近)地區(qū),水庫(kù)工程土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增幅將遠(yuǎn)大于線性工程土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增幅,這對(duì)水利工程的建設(shè)成本和公益性效益將產(chǎn)生較大影響,應(yīng)選擇部分地類開(kāi)展敏感性分析。

d.隨著今后城市防洪等建設(shè)項(xiàng)目的增多,水利工程將更多地占用城鎮(zhèn)建設(shè)用地。因此,應(yīng)加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面的研究工作。

[1]國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定:國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)[EB/OL].[2006-06-30].http://www.gov.cn/ztzl/2006-06/30/content-323794.htm.

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