王全寶

可以想見，假如珠海市人大和政法委不是這般積極作為，珠海的律師不會獲得令其他地方同行艷羨的“會見（不）難”待遇

令陳汝華預(yù)料不到的是，珠海市人大一次普通的破除律師“會見難”的立法實(shí)踐，會引來全國范圍關(guān)注。

“我們的立法都是在現(xiàn)行法律范圍內(nèi)，沒有突破上位法！”1月23日，身為珠海市人大常委會內(nèi)司工委主任的陳汝華向《中國新聞周刊》大發(fā)感慨。

此前一天，在珠海召開的“司法改革背景下《律師法》實(shí)施問題”研討會上，來自全國各地的司法界專家、學(xué)者共同分享珠海經(jīng)驗(yàn)。

“一個(gè)地方法制環(huán)境的改善，靠的是制定法和法的落實(shí)，而不是靠人治?！标惾耆A在總結(jié)珠海經(jīng)驗(yàn)時(shí)如是說。

一波三折的地方立法

1980年8月珠海市設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)之初，在社會建設(shè)方面，特別是在法律建設(shè)方面均落后于全國的其他一些城市。1996年3月17日，全國人大八屆四次會議授予珠海以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，這是有別于一般地方立法的特別立法。

陳汝華認(rèn)為，其“特殊”之處在于，只需“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，特區(qū)立法不受省級地方性法規(guī)的束縛，可以對法律和行政法規(guī)的具體規(guī)定進(jìn)行變通。

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，珠海市執(zhí)業(yè)律師人數(shù)將近400名，由于受國家立法、司法整體水平的制約，與全國其他地方一樣，珠海的律師也面臨著“調(diào)查取證難、會見難、閱卷難”等諸多執(zhí)業(yè)困境。

針對這些困難，2002年6月，珠海市公、檢、法、司曾召開座談會，形成了3份《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題座談會會議紀(jì)要》，規(guī)定了一些保障律師會見、辯護(hù)和辯論等權(quán)利的具體措施。

“由于受內(nèi)部文件性質(zhì)及效力的制約，紀(jì)要的執(zhí)行情況不是很理想?！标惾耆A坦言，出現(xiàn)律師“三難”的癥結(jié)在于沒有立法上的保障，但是在這方面，國家立法也是空白。

因此，針對旨在解決“三難”的立法開始醞釀。但與此同時(shí)，當(dāng)?shù)厮痉ú块T認(rèn)為，通過協(xié)調(diào)可以解決，沒必要立法。

“開始司法部門不是很配合，公安系統(tǒng)認(rèn)為上面有公安部內(nèi)部規(guī)定，有部門規(guī)章。”珠海市人大常委會一名官員透露。

隨后，珠海市人大內(nèi)司工委把公檢法司四家負(fù)責(zé)人召集到一起，統(tǒng)一思想認(rèn)識。

據(jù)曾參與該會的官員表示，“在會上，內(nèi)司工委負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，地方立法的效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于部門規(guī)章和規(guī)定，如果將來不去執(zhí)行，將向有關(guān)部門匯報(bào)問責(zé)?！?/p>

到2002年11月初，珠海市人大常委會組織部分市人大代表對全市律師執(zhí)業(yè)狀況進(jìn)行視察。

在視察中，律師們反映在執(zhí)業(yè)中存在“會見難”等諸多困境，希望珠海市人大常委會通過地方立法的方式保障律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利。

律師界的呼聲引起了人大代表的關(guān)注。隨后，代表們正式提出了“要行使地方立法權(quán)，以法規(guī)的形式解決律師執(zhí)業(yè)中遇到的困難”的建議。

2002年11月底，珠海較有影響的6名律師組成的起草小組拿出了第一稿——《珠海市律師服務(wù)保障條例》（簡稱《條例（草案）》）。

2003年5月中旬，珠海市人大常委會提前介入進(jìn)行《條例（草案）》審查。經(jīng)過論證，大家認(rèn)為，立法的主要矛盾不在于規(guī)范而在于保障律師執(zhí)業(yè)。

“在立法的基本價(jià)值取向上，條例是保障性的權(quán)利本位立法而非管理性的義務(wù)本位立法，應(yīng)該把條例名稱確定為《珠海市律師執(zhí)業(yè)保障條例》（以下簡稱《條例》）。”陳汝華回憶說。

兩個(gè)月后，珠海市人大常委會對法規(guī)草案進(jìn)行第一次審議。初審中呈現(xiàn)出大大小小的爭論，諸多難題漸次浮出水面。

其中，《條例》名稱中到底要不要使用“保障”二字，成了激辯的話題。一些意見認(rèn)為，保障性法規(guī)的制定主要針對老年人、未成年人或者殘疾人等弱勢群體，而律師無論在知識、經(jīng)濟(jì)和社會地位方面都不能視為弱勢群體，采用保障立法不符合保障性立法的精神。

更多的意見則認(rèn)為，律師是公民、法人的代理人，是私權(quán)的代表和行使者，面對的是強(qiáng)大的行政權(quán)、偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)等國家公權(quán)，調(diào)查取證難、會見難、閱卷難等諸多困難是現(xiàn)實(shí)存在的。

經(jīng)過爭論，最終統(tǒng)一思想，陳汝華表示，地方立法貴在創(chuàng)新，重在解決實(shí)際問題，“保障”兩字是《條例》的精髓，是立法的意義所在，必不可少。

然而一審中，律師“會見難”的焦點(diǎn)之處，例如，對是否明確規(guī)定律師會見的次數(shù)和時(shí)間不受限制，能否為辦案機(jī)關(guān)設(shè)定通知、告知義務(wù)，以及法律文書的送達(dá)、簽收等一系列細(xì)節(jié)問題未達(dá)成共識。

后經(jīng)珠海市人大常委會多方調(diào)研，《條例》草案修改稿從權(quán)利保障角度對法律進(jìn)行了細(xì)化，提出了解決律師“調(diào)查取證難、會見難、閱卷難”等種種困難的對策。

2003年9月26日，珠海市人大常委會表決通過了《條例》。11月27日，《條例》通過了廣東省人大常委會的批準(zhǔn)。這是我國第一部保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的地方性法規(guī)。

政法委再協(xié)調(diào)

一年半后，珠海市人大常委會對《條例》的實(shí)施情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)一些對律師執(zhí)業(yè)影響較大的問題仍然沒有得到有效的解決。

據(jù)珠海市不愿具名的律師表示，《條例》在執(zhí)行中受到阻礙， “會見難”并沒有得到實(shí)質(zhì)上的解決。

陳汝華坦承，有些部門認(rèn)為《條例》是地方性立法，而本部門有部門規(guī)章，應(yīng)執(zhí)行部門規(guī)章，從而拒絕律師的正當(dāng)調(diào)查要求或調(diào)查取證后不予蓋公章確認(rèn)；有些部門通過內(nèi)部管理規(guī)范增加限制條件，要求律師在調(diào)查取證時(shí)應(yīng)提供立案通知、領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)、司法局蓋章確認(rèn)等要求。

2008年6月1日新《律師法》開始實(shí)施，珠海市律師“會見難”問題仍未得到實(shí)質(zhì)性解決。

2008年7月，珠海市律師協(xié)會向珠海市人大常委會反映，按照新修訂的律師法第33條規(guī)定，“犯罪嫌疑人被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起，受委托的律師憑律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務(wù)所證明和委托書或法律援助公函，有權(quán)會見犯罪嫌疑人、被告人并了解有關(guān)案件情況?！?/p>

但現(xiàn)實(shí)中，珠海市的三個(gè)看守所沒有執(zhí)行該規(guī)定，律師會見偵查階段在押的犯罪嫌疑人仍然需要經(jīng)過偵查部門的批準(zhǔn)和安排。

“偵查部門卻以‘律師法實(shí)施后再不能經(jīng)過偵查部門的批準(zhǔn)或安排律師會見，再批就是違法為由不再辦理申請會見手續(xù)。導(dǎo)致律師‘會見難問題非但沒有改善，反而倒退?！标惾耆A說。

因新《律師法》的有關(guān)規(guī)定與刑事訴訟法和國家六部委的規(guī)定有相沖突的地方，在執(zhí)行過程中，公安機(jī)關(guān)有著自己的理解。

珠海市公安局法制監(jiān)管處處長肖永忠向《中國新聞周刊》介紹說，當(dāng)時(shí)存在兩種意見。一些人認(rèn)為，仍然要執(zhí)行刑事訴訟法和國家六部委的有關(guān)規(guī)定，案件涉及國家秘密的，律師會見犯罪嫌疑人需偵查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，案件不涉及國家秘密的，律師會見犯罪嫌疑人由偵查機(jī)關(guān)安排。

另一種意見認(rèn)為：應(yīng)根據(jù)新《律師法》的立法本意，結(jié)合刑事訴訟法和國家六部委的有關(guān)法律規(guī)定，案件涉及國家秘密的，律師會見犯罪嫌疑人仍需偵查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，案件不涉及國家秘密的，律師憑律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務(wù)所證明和委托書或者法律援助公函等“三證”即可會見犯罪嫌疑人，不需偵查機(jī)關(guān)安排。

7月29日，珠海市人大常委會內(nèi)司工委召開全體會議對律協(xié)反映的問題進(jìn)行研討。會議認(rèn)為，出現(xiàn)這種局面的主要原因是有關(guān)部門對刑事訴訟法第96條和律師法第33條內(nèi)容的理解不一致。

在市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注下，內(nèi)司工委召集公檢法司以及律師協(xié)會負(fù)責(zé)人，對律師會見所涉及的實(shí)體和程序問題進(jìn)行了協(xié)調(diào)。

同時(shí)，珠海市司法局和珠海市律師協(xié)會向中共珠海市政法委“救援”。

中共珠海市政法委副書記雷廣明獲知此事后表態(tài)說，律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利是公民權(quán)利的延伸，保障律師的會見權(quán)，既是為了保障法律的實(shí)施，又是為了保障公民的人權(quán)?！奥蓭煼ㄊ侨珖舜笸ㄟ^的，也是法律，為什么不執(zhí)行？”

在珠海市委政法委協(xié)調(diào)下，偵查機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一了認(rèn)識，形成了《關(guān)于新〈律師法〉實(shí)施后律師會見等有關(guān)問題的協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》。

會議紀(jì)要明確了律師憑“三證”會見在押犯罪嫌疑人、被告人，不限次數(shù)，看守所根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定安排會見。偵查機(jī)關(guān)可根據(jù)案情安排1～5天的訊問計(jì)劃，計(jì)劃期間偵查機(jī)關(guān)優(yōu)先提審，非計(jì)劃期間律師憑“三證”會見；但涉及國家秘密的案件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)偵查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和安排會見。

肖永忠向《中國新聞周刊》感慨道，7年的時(shí)間證明，保護(hù)律師權(quán)益、解決會見難并不是洪水猛獸。“一些地方阻止律師會見當(dāng)事人，怕律師串供、怕當(dāng)事人見了律師之后不利于案件的辦理，這個(gè)觀念需要轉(zhuǎn)變，實(shí)踐證明，允許律師隨時(shí)會見犯罪嫌疑人，可以倒逼偵查階段轉(zhuǎn)變重口供的意識?！?/p>

有賴于政治改革整體推進(jìn)

“警方主動配合律師會見，我從未遇到過，想不到的順利！律師在這里是受到尊重的?！?1月22日，在珠海召開的“司法改革背景下《律師法》實(shí)施問題”研討會上，曾被稱為“京城四少”之一的北京煒衡律師事務(wù)所律師李肖霖律師發(fā)出這樣的感慨。

去年8月，李肖霖到珠海準(zhǔn)備向珠海市公安局經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門去遞交律師事務(wù)所給偵查機(jī)關(guān)的函件和申請會見的手續(xù)，但被珠海的同行告知不必到偵查機(jī)關(guān)去，只要知道當(dāng)事人被關(guān)押在哪個(gè)看守所，拿著《律師法》規(guī)定的“律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務(wù)所證明和委托書”就可會見案件當(dāng)事人。

“我去過全國很多地方，很少有把《律師法》當(dāng)回事的，就是同在廣東某市，會見申請被拖了半年才批下來?！崩钚ち貙χ楹５淖龇ê艹泽@。

李肖霖的驚嘆是可以理解的，從1979年刑事訴訟法規(guī)定的律師辯護(hù)制度以來，律師會見權(quán)包括律師閱卷權(quán)、取證權(quán)、豁免權(quán)等權(quán)利，一直以來都是刑訴法中的焦點(diǎn)話題。其中，“會見難”更是廣受詬病。

為了解決這一困境，1998年1月19日六部委《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》對偵查階段律師的“會見”權(quán)作了規(guī)定。2007年10月通過的新《律師法》對偵查階段律師的“會見”權(quán)同樣也作了規(guī)定。

“問題不但沒有解決，反而不斷地惡化。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師陳衛(wèi)東表示，不管是司法解釋、立法解釋還是立法性文件，都沒有給“會見難”問題的解決帶來便利，新《律師法》公布以后，律師的“會見權(quán)”更加惡化。

尤其是2009年，重慶“打黑”中發(fā)生的“李莊事件”，使整個(gè)律師界深受震動。

涉黑案件的“會見難”一直是干擾律師行使辯護(hù)權(quán)的重要原因?！八院芏嗦蓭煂Υ藷o可奈何，拒接涉黑案件。”

陳衛(wèi)東認(rèn)為，口供在中國是定案的重要證據(jù)，公安怕串供，因?yàn)榭诠┮环簿蜎]有辦法了，所以不能讓律師見。

北京市刑辯律師錢列陽也認(rèn)為，律師之所以“會見難”，無非是偵查機(jī)關(guān)覺得律師會串供影響偵查工作，導(dǎo)致口供拿不下來，或者證據(jù)有滅失或者同案犯脫逃，“這些擔(dān)心實(shí)際上是《律師法》在全國難以貫徹的根本原因?！?/p>

律師執(zhí)業(yè)中“三難”問題，也已引起中央高層的關(guān)注。

2010年1月，公安部收到中央政法委辦公室《關(guān)于征求對司法部〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的意見〉的意見的函》，就司法部起草的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的意見》提出修改意見。

同年11月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的意見》。

盡管如此，一些學(xué)者并不樂觀：中國的司法改革是一個(gè)很復(fù)雜的問題，只有政治體制改革整體較好推進(jìn)的情況下，司法獨(dú)立才能實(shí)現(xiàn)，但是現(xiàn)在條件還不充分。

對此，研討會主辦方之一、長期關(guān)注律師群體的《民主與法制》雜志社副總編劉桂明表示認(rèn)同。他認(rèn)為，珠海經(jīng)驗(yàn)是一個(gè)在不動體制下的工作機(jī)制的創(chuàng)新。“珠海實(shí)現(xiàn)了從理念到?jīng)Q策的對接。人大的《條例》、政法委的‘紀(jì)要制定得非常好，但如果不落實(shí)也不行，珠海經(jīng)驗(yàn)關(guān)鍵在于落實(shí)。”★