周政華

在京津冀三地“統(tǒng)一認(rèn)識(shí)”的七年里，京津冀都市圈，已經(jīng)從當(dāng)初的三足鼎立，演化為今年的以北京為中心的環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈

“預(yù)計(jì)在‘十二五期間，國(guó)家能夠出臺(tái)關(guān)于首都經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃綱要或若干意見(jiàn)?！?/p>

在北京大學(xué)廖凱原樓四層的辦公室里，曾參與“十二五”規(guī)劃綱要起草工作的北京大學(xué)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任楊開(kāi)忠指著一幅中國(guó)地圖說(shuō)，北京、天津、河北兩市一省，迫切地需要一個(gè)高層次的戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

目前，在京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲——中國(guó)三大經(jīng)濟(jì)區(qū)中，唯獨(dú)京津冀地區(qū)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃。今年全國(guó)“兩會(huì)”討論通過(guò)的“十二五”規(guī)劃綱要，首次提出了首都經(jīng)濟(jì)圈概念，為京津冀區(qū)域整合提供了新的契機(jī)。

首都經(jīng)濟(jì)圈中，京津冀三地定位、分工、協(xié)作等諸多細(xì)節(jié)，國(guó)家發(fā)改委目前尚未最終敲定。而對(duì)于北京、天津、河北三地來(lái)說(shuō)，如何在這一規(guī)劃中為自身謀求更大利益，也成為三地新一輪合作與博弈的重要內(nèi)容。

“最難編制的區(qū)域規(guī)劃”

在楊開(kāi)忠的印象里，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，有關(guān)京津冀一體化的呼聲從未停止。

早在1981年，一些官員和學(xué)者就呼吁建立環(huán)京津經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。五年后，京津冀地區(qū)建立了第一個(gè)自發(fā)的合作機(jī)制——環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，這是一個(gè)由京、津、冀、魯、遼等多個(gè)省市市長(zhǎng)組成的聯(lián)合會(huì)議，但會(huì)議達(dá)成的協(xié)議并不具有約束性。

幾乎從上世紀(jì)80年代一直到90年代中期，整個(gè)京津冀乃至環(huán)渤海地區(qū)仍然處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌陣痛期，各地都在試圖建立一套基于本省市的完善工業(yè)體系，地區(qū)分工協(xié)作較少。此時(shí)，珠三角、長(zhǎng)三角則走上了另一條道路：高速引進(jìn)外資、發(fā)展加工貿(mào)易，形成了圍繞著上海、廣州、深圳為中心的產(chǎn)業(yè)鏈。

等到2004年，當(dāng)環(huán)渤海與東南沿海之間經(jīng)濟(jì)差距逐步拉大時(shí)，京津冀一體化終于被列入中央政府的議事日程。這一年，中央政府在“十一五”中，提出要編制京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任陳淮日后在回憶這段決策過(guò)程時(shí)說(shuō)，從那時(shí)起，發(fā)展該都市經(jīng)濟(jì)圈就成了區(qū)域規(guī)劃的主軸。

當(dāng)時(shí)，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌京津冀三地意見(jiàn)，承擔(dān)起京津冀都市圈規(guī)劃編制工作任務(wù)。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家，楊開(kāi)忠參與起草“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要中有關(guān)區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容，這一經(jīng)歷也讓楊開(kāi)忠見(jiàn)證了京津冀都市圈規(guī)劃的一波三折。

京津冀都市圈發(fā)展規(guī)劃最初按照“8+2”的模式制訂：包括北京、天津兩個(gè)直轄市和河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。這一模式最先遭到河北反對(duì)，理由很簡(jiǎn)單，衡水、邢臺(tái)、邯鄲三市被撇開(kāi)了。后來(lái)，在河北的強(qiáng)烈建議下，上述冀南三市被一并劃入，河北這才作為一個(gè)整體，進(jìn)入京津冀都市圈規(guī)劃。

河北歷來(lái)是呼吁京津冀融合最為積極的一方。河北省一位高層領(lǐng)導(dǎo)曾表示，“京津冀的協(xié)調(diào)發(fā)展，短板在河北，不協(xié)調(diào)是河北和他們不協(xié)調(diào)，不是北京和我們不協(xié)調(diào)。”

學(xué)界往往把河北與京津之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落差，形象地描述為“產(chǎn)業(yè)懸崖”。以汽車(chē)制造業(yè)為例，北京和天津是中國(guó)重要的汽車(chē)生產(chǎn)基地，但汽車(chē)零部件有80％左右要由京津冀以外的地區(qū)供給，其中絕大部分來(lái)自長(zhǎng)三角。

三地的最大分歧還是各自的定位問(wèn)題上。在當(dāng)時(shí)的京津冀都市圈規(guī)劃草案中，北京明確的城市功能定位是國(guó)家首都、國(guó)際城市、文化名城，重點(diǎn)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；天津城市的功能定位是構(gòu)建國(guó)際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心；河北則被定位為原材料重化工基地、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地和重要的旅游休閑度假區(qū)域，京津高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)化及加工配套基地。

對(duì)于上述定位，國(guó)家發(fā)改委沒(méi)有異議，但當(dāng)時(shí)京津冀三方對(duì)此仍有不同聲音。比如，在發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)上，北京是否要把一些工業(yè)項(xiàng)目都拱手讓給天津？河北對(duì)此也不盡贊同，河北省委政策研究室副巡視員張建國(guó)曾表示，河北省的發(fā)展不僅僅停留在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，河北的太陽(yáng)能、新材料等領(lǐng)域也都有很大的發(fā)展空間。

由于長(zhǎng)期條塊分割，京津冀地區(qū)也呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象，三地都有鋼鐵、煤炭、化工、建材、電力、重型機(jī)械、汽車(chē)等產(chǎn)業(yè)。

中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室副主任陳耀接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，京津冀各大產(chǎn)業(yè)集群離真正的上下游密切聯(lián)系、主體企業(yè)與配套企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群還有很大的差距。在陳耀看來(lái)，京津冀經(jīng)濟(jì)一體化程度，至少落后珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)十年。

京津冀整合由此成為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中的一道難題。圍繞京津冀都市圈中各方定位的爭(zhēng)議，三地展開(kāi)了持續(xù)長(zhǎng)達(dá)七年之久的博弈。直到“十一五”末期，京津冀都市圈規(guī)劃仍然是一紙草案。

此時(shí)，國(guó)務(wù)院在2009年1月便已批復(fù)珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃也于次年5月為國(guó)務(wù)院所正式批復(fù)。此外，中部地區(qū)的武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市圈以及中原城市圈的規(guī)劃均已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

“從2004年開(kāi)始，草案來(lái)來(lái)回回修改了好多次。”楊開(kāi)忠在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，京津冀都市規(guī)劃，涉及面太多，有中央黨政軍企各個(gè)部門(mén)，還有北京、天津、河北兩市一省，情況非常復(fù)雜，幾乎是中國(guó)最難協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃之一。

“中心確立了”

“等到2010年底，三地認(rèn)識(shí)差不多統(tǒng)一了，可京津冀都市圈的規(guī)劃，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐了?！?/p>

在京津冀三地“統(tǒng)一認(rèn)識(shí)”的七年里，京津冀都市圈，已經(jīng)從當(dāng)初的三足鼎立，演化為今年的以北京為中心的環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈。一個(gè)最突出的變化是，北京對(duì)周邊地區(qū)的輻射效應(yīng)日益明顯?！耙允锥紴橹行牡慕?jīng)濟(jì)圈的雛形現(xiàn)在已經(jīng)客觀存在了?！睏铋_(kāi)忠說(shuō)。

2010年12月20日，位于北京石景山區(qū)的首鋼徹底熄火停產(chǎn)后，京冀標(biāo)志性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目成功收尾；這一年，世界500強(qiáng)企業(yè)的已經(jīng)有30家把全球總部設(shè)在北京，首都成為“第二大世界500強(qiáng)總部之都”；同樣在2010年，京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作的產(chǎn)物——天津?yàn)I海新區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量，再度超越上海浦東新區(qū)，國(guó)內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)基地初具規(guī)模。

環(huán)北京的一些河北縣市，已經(jīng)成了北京事實(shí)上的衛(wèi)星城。與北京大興接壤的河北固安縣，目標(biāo)是打造“京津冀電子信息走廊”。固安縣政府公布的數(shù)據(jù)顯示，以京東方為代表，目前入駐固安工業(yè)園區(qū)的電子信息企業(yè)已經(jīng)有幾十家，投資額超過(guò)百億元；在北京東部的燕郊和香河，已經(jīng)有近20萬(wàn)在京工作族把家安在這里；與北京通州僅一河之隔的河北大廠回族自治縣，正雄心勃勃地準(zhǔn)備從北京CBD東擴(kuò)和通州新城中尋找機(jī)會(huì)。

“實(shí)踐跑在規(guī)劃前頭?！睏铋_(kāi)忠說(shuō)，北京對(duì)河北、天津的輻射效應(yīng)越來(lái)越明顯。

北京也頻頻主動(dòng)出擊。北京市委書(shū)記劉淇在2010年7月15日率團(tuán)赴河北，簽署了《北京市、河北省合作框架協(xié)議》，建議以編制“十二五”規(guī)劃為契機(jī)，統(tǒng)籌編制相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)京冀合作步入統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加快發(fā)展的新階段。

今年“兩會(huì)”上，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)主任張工表示，作為“首都經(jīng)濟(jì)圈”的核心城市，北京要抓住機(jī)遇，通過(guò)三個(gè)轉(zhuǎn)變推動(dòng)發(fā)展。一是從過(guò)去注重功能集聚，特別是經(jīng)濟(jì)功能集聚向功能疏解和輻射轉(zhuǎn)變；二是從過(guò)去更多強(qiáng)調(diào)外省市保障北京向主動(dòng)為外省市提供服務(wù)轉(zhuǎn)變；三是從過(guò)去強(qiáng)調(diào)服務(wù)首都自身向通過(guò)服務(wù)區(qū)域、服務(wù)全國(guó)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展轉(zhuǎn)變。

河北省也意識(shí)到了傍上北京這個(gè)“大款”的重要性。與北京簽署合作框架協(xié)議的三個(gè)月后，河北省圈定涿州市、淶水縣等13個(gè)縣（市）區(qū)為環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈，提出要構(gòu)筑環(huán)首都新型城市群，以三河、香河、大廠為基礎(chǔ)，建設(shè)京東新城；以涿州市為基礎(chǔ)，建設(shè)京南新城；以懷來(lái)縣、涿鹿縣為基礎(chǔ)，建設(shè)京北新城。

在河北省的規(guī)劃中，上述三個(gè)新城，均照30萬(wàn)人口的中等城市來(lái)規(guī)劃，河北省常務(wù)副省長(zhǎng)趙勇今年1月初在固安調(diào)研時(shí)說(shuō)，“沒(méi)有30萬(wàn)人的規(guī)模，城市的功能是不健全的，是沒(méi)有規(guī)模效益的；沒(méi)有30萬(wàn)人很多服務(wù)類(lèi)的項(xiàng)目聚集不起來(lái)，所以必須按照30萬(wàn)人口的規(guī)模規(guī)劃。”

在中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室副主任陳耀看來(lái)，首都經(jīng)濟(jì)圈概念提出后，對(duì)于河北的固安、燕郊、大廠等近京縣市的新區(qū)建設(shè)無(wú)疑是一個(gè)巨大推動(dòng)力。

“規(guī)劃要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)好的環(huán)境。”參與編制首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃綱要的楊開(kāi)忠說(shuō)，如果用一句話(huà)來(lái)描述未來(lái)首都經(jīng)濟(jì)圈中北京與河北、天津之間的分工，那就是“頭腦和手腳的關(guān)系”。

為了全面對(duì)接北京，河北省設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的辦公室。2011年1月12日，“河北環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”以及“河北省加快環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)工作辦公室”在燕郊開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)業(yè)大廈正式掛牌。

楊開(kāi)忠透露，在正在編制的首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃草案中，就產(chǎn)業(yè)分工而言，北京未來(lái)定位主要是企業(yè)的總部、研發(fā)、設(shè)計(jì)、品牌、營(yíng)銷(xiāo)中心，這意味北京今后會(huì)越來(lái)越多地把生產(chǎn)環(huán)節(jié)向周邊轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)；天津和河北，相對(duì)而言，將集中企業(yè)的生產(chǎn)部門(mén)，更多地是一個(gè)生產(chǎn)基地，這些地方企業(yè)的總部性職能也會(huì)向北京集中。

在楊開(kāi)忠看來(lái)，這種分工并不是絕對(duì)的，比如北京仍然會(huì)保留一部分高端制造業(yè)，天津在一些研發(fā)領(lǐng)域仍然有自己的優(yōu)勢(shì)，河北也會(huì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)。事實(shí)上，在京津冀三地的“十二五”規(guī)劃中，對(duì)于電子信息、生物制藥、新材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)均有涉及。

“區(qū)域和區(qū)域之間還是需要一定的競(jìng)爭(zhēng)?！睏铋_(kāi)忠說(shuō)，不然就成了一潭死水。 ★