申欣旺

將政府重大決策納入公開、透明、規(guī)范的程序化軌道，使行政權力得到有效的約束。越來越多的城市試水行政程序立法，正在形成推動全國統(tǒng)一立法的合力

6月22日，山東省省長姜大明正式簽署《山東省行政程序規(guī)定》，使山東成為繼湖南之后第二個進行行政程序立法的省份。

此前5月24日，山東省政府常務會議審議通過了該規(guī)章，內部人士透露，省政府領導層對程序立法已形成共識，“規(guī)章草案審議順利，少有爭議”。

中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學教授應松年認為，山東推出行政程序規(guī)定之后，改變了省級政府行政程序立法的孤島狀況。

此前十數(shù)年，應松年和北京大學法學院教授姜明安等人曾對行政程序立法的推動進行過持久努力，并擬就專家稿多部，但始終未提上立法日程。

負責起草《山東省行政程序規(guī)定》的山東省政府法制辦主任高存山感慨，早在1997年，他曾作為山東省政府法制局（后升格為法制辦）局長參加中國法學會行政法學會在青島舉行的年會，“那次會議的主題就是討論行政程序立法，沒想到這部法律十多年都沒有出來?！?/p>

“意義大于首創(chuàng)”

令高存山感到欣慰的是，自己有機會在地方進行立法實踐。

《中國新聞周刊》獲知，山東行政程序立法與湖南有著極為相似的背景，均得益于主政領導重視與支持。這部規(guī)章從設想到出臺所用時間不到一年，背后正是因為省長姜大明的推動。

據(jù)了解，早些年，最高人民法院副院長江必新曾主持起草《重慶市行政程序暫行條例》（試擬稿），最終因支持者人事變動未果。

2009年3月，國務院召開第二次廉政工作會議時，溫家寶總理講到程序的重要性，姜大明在山東省貫徹落實這個會議時候，亦講到這一點。

與此對應，現(xiàn)實中行政程序立法的緊迫性日益凸現(xiàn)?！吨袊侣勚芸酚浾咴谏綎|省法制辦的一份匯報材料中看到，“實踐中由于決策程序缺乏或者不規(guī)范，責任意識淡薄，決策隨意性強，‘三拍（決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、出事拍屁股）等現(xiàn)象屢見不鮮，制約了經(jīng)濟社會發(fā)展。”

去年召開的第三次廉政工作會議上，溫家寶總理再次以大篇幅講述“加強行政程序的制度建設”，明確提出“各級政府要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政和政府立法的重點任務。行政立法、決策、執(zhí)法、監(jiān)督都要有規(guī)范的程序”。

會后，姜大明提出山東在行政程序方面要加速立法。高存山和他的同事受命組織力量進行立法前的論證。

高存山說，“對政府官員來說，程序是把雙刃劍，從正面的角度來看，可以提高行政的質量和效率；從另一個角度看，這是對政府自身權力的規(guī)范，必然會遇到阻力。”

高存山做了三件事，一是考察兄弟省份的成果，并到湖南調研；二是整理單行法對程序作出的規(guī)定；三是對國外行政程序立法狀況進行研究。

2010年4月初，高存山到井岡山學習，為了趕時間，直接從江西去了湖南?！澳菚r候湖南的行政程序規(guī)定已經(jīng)實施一年半了，是不是可行，有什么經(jīng)驗可以借鑒，一定要去看一下?！?/p>

從湖南回來，法制辦給省長寫了一個報告，提出兩個方案，一是搞重大決策的程序規(guī)定，另一個就是搞統(tǒng)一的行政程序規(guī)定。最終，姜大明拍板搞統(tǒng)一的行政程序規(guī)定。

山東大學法學院院長齊延平認為，“各級政府做決策主要有兩種方式，一是制定規(guī)章、規(guī)范性文件這類抽象行政行為，二是政府常務會議做決策。這兩類型行為，前者不受行政訴訟約束，后者則自由裁量權非常大，現(xiàn)在制定行政程序規(guī)定，等于領導把自己的權力納入到可控的軌道來，很不容易?！?/p>

應松年稱，“人們普遍認為首創(chuàng)才是政績，沒有人愿意跟在別人后面。導致一些好的改革被‘創(chuàng)造出來之后無人問津。山東在湖南進行行政程序立法之后積極跟進，從某種意義上甚至大于首創(chuàng)，是又一‘里程碑式的進步。”

“標準就是對實際工作管用”

同大部分地方改革相似，山東版的《行政程序規(guī)定》部分借鑒了湖南的經(jīng)驗。

最為明顯的是，湖南立法中創(chuàng)設的規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”（ 統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號、統(tǒng)一公布）被“借鑒”過來。

規(guī)范性文件俗稱“紅頭文件”，被各級政府部門廣泛應用于行政的各個領域，對公民影響深至生活的各個方面。

山東省法制辦的調研報告顯示，“實踐中，由于缺乏明確的制定程序，一些地方和部門在制定規(guī)范性文件時，經(jīng)常不顧法定權限和分工，隨意擴張本地區(qū)、本部門的權限，違法征收財務、攤派費用，爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸責任和義務。‘政府權力部門化，部門權力利益化的現(xiàn)象十分嚴重，規(guī)范性文件打架、沖突、重復的情況時有發(fā)生?！?/p>

借鑒湖南的立法經(jīng)驗，山東開始從源頭上對“紅頭文件”制定程序予以統(tǒng)一規(guī)范，一是通過“三統(tǒng)一”以控制“紅頭文件”的數(shù)量，避免“紅頭文件”過多過濫；二是為了實行有效期制度，改變“紅頭文件”“有始無終，只公布不廢除”的狀況。

借鑒之外，高存山認為程序立法“山東版”的最大亮點在重大決策程序的設計方面。

“各級行政機關掌握著很多資源，決策稍有不慎，就會造成不可挽回的損失?！备叽嫔秸J為，“對重大決策的程序如果能落實，政府的宏觀決策的精確性將大大加強，在減少失誤、提高效率方面將有很大的價值。”

在山東的立法中，重大決策涵括的八類事項被列舉出來。這些重大行政決策需要經(jīng)過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論五個必經(jīng)程序，這在以前是不可想象的。

這意味著，“未經(jīng)風險評估的，不得作出決策”；“未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交會議討論并作出決策”。

作為重大決策程序的延續(xù)，山東省政府提出，將公共資源交易納入到程序化、法治化的軌道中來。

“省長很重視這一塊。重大決策納入程序化軌道，省長自身的權力也是受約束的對象，這很不容易。”高存山說。

省長姜大明甚至提出，“堅決制止招標投標方面的違規(guī)違法行為，實行招投標全過程備案制度和公開制度，實行終身負責制，并接受社會監(jiān)督。”而這正是行政程序題中應有之義。

“起草這部規(guī)章的一個標準就是對實際工作管用，是否符合山東的實際。”高存山說。

高存山給記者舉例，“簡單一點說，就是要解決為什么有公開招投標，還會出現(xiàn)泄露標底、串通招標這樣的問題。公共資源都掌握在政府手中，能左右市場，對這類交易程序化、陽光化，才能做到從源頭上減少腐敗。”

作為配套行動，姜大明批示山東省政府法制辦開展公共資源交易體制與制度建設的調研，“最終目標是對工程建設招投標、土地使用權出讓、礦產資源開發(fā)、國有產權交易和政府采購等公共資源交易探索一條法治化的管理體制?！备叽嫔秸f。

“燎原”之勢

2010年8月，作為中國法學會行政法學研究會會長的應松年曾組織國內數(shù)位知名行政法學者對《湖南行政程序規(guī)定》做實施效果評估。應松年說，“某些地方確實存在選擇性執(zhí)行的問題，但總體而言，有些制度發(fā)揮了非常好的效果，比如通過‘三統(tǒng)一制度，紅頭文件的數(shù)量大為減少了?！?/p>

在他看來，這些效果也將在山東立法后顯現(xiàn)出來，并吸引越來越多的地方政府嘗試行政程序立法。

今年4月1日，《汕頭市行政程序規(guī)定》在經(jīng)濟特區(qū)中率先發(fā)布。而早在2009年5月，《涼山州行政程序規(guī)定》（試行）就已低調通過，成為民族自治地區(qū)率先立法第一家。

這些行政程序立法中，無一例外都對政府自身權力進行規(guī)范，以達到保障公民、法人合法權益的要求。

《中國新聞周刊》記者獲知，湖北武漢與陜西西安也正在謀劃行政程序立法。其中《武漢市行政程序規(guī)定》于2009年9月公開征求立法意見，并已列入2011年政府立法計劃之中。西安市則在2010年5月公布了行政程序規(guī)定的征求意見稿，領銜起草該征求意見稿的西北政法大學行政法學院院長王周戶在接受《中國新聞周刊》時證實，該項立法目前正在推進之中。

在應松年看來，地方立法的局限性雖然明顯，比如法律效力處于最低位階，效力有限，大量需要由法律規(guī)范的內容無法得到體現(xiàn)等，但越來越多的地方實踐有望助推全國性立法。

應松年認為，在《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》相繼出臺后，立法機構應當將統(tǒng)一行政程序立法提上日程。

現(xiàn)實中，單行法只管具體的領域，而行政部門則傾向于新創(chuàng)設概念規(guī)避法律，行政法學者、中國政法大學副校長馬懷德教授告訴《中國新聞周刊》，《行政處罰法》規(guī)定吊銷許可證和執(zhí)照的處罰要聽證，但行政機關的對策往往是把“吊銷”變成“注銷”，這樣就不用聽證了，以此規(guī)避法定程序。更為直接的做法則是，干脆以更加符合部門利益的規(guī)章抵制法律的實施。

姜明安提出，“搞完這三大法之后，希望永遠不再搞單行法了。”言下之意， 只有統(tǒng)一的行政程序立法才能回應千變萬化的“土政策”“土對策”。

應松年認為，目前經(jīng)濟特區(qū)和民族自治州已在行政立法上有了突破，山東出臺行政程序規(guī)定，再次在省級區(qū)域形成呼應態(tài)勢，這意味著行政程序立法在地方逐步得到認同，這有利于推動全國統(tǒng)一立法。