陳統(tǒng)奎

6年的實(shí)踐，閔行區(qū)初步建立起“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效預(yù)算管理框架，形成高度透明的、公開的和民主的預(yù)算編制決策過程，完善分層分類、繁簡適度和清晰易懂的人代會審議預(yù)算報(bào)表體系。

蔡定劍和上海市閔行區(qū)委書記孫潮是閔行區(qū)公共預(yù)算改革兩位主要推動者。去年，蔡定劍因病離世。孫潮是一位博導(dǎo)級的區(qū)委書記，多次在美國大學(xué)訪學(xué)和講學(xué)，閔行公共預(yù)算改革與他的視野與擔(dān)當(dāng)密不可分。

蔡定劍選擇閔行區(qū)，還因其獨(dú)特的背景——閔行處于上海的城鄉(xiāng)結(jié)合部，正在進(jìn)行迅速的城市化進(jìn)程，在此過程中面臨公共服務(wù)和公共支出急劇增長的需求，面臨嚴(yán)峻的財(cái)政資源供求矛盾。如何科學(xué)合理地配置財(cái)政資源，是政府面臨的一個(gè)重大課題。同時(shí)公眾的民主意識越來越強(qiáng)，公眾對政府預(yù)算的關(guān)注度也越來越高，不斷呼吁“讓錢袋子看得見”。

不能光靠財(cái)政局

2006年，閔行區(qū)開始與財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國政法大學(xué)憲政研究所和美國耶魯大學(xué)中國法律中心合作，啟動了以“公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革”為核心的公共預(yù)算改革。6年的實(shí)踐，初步建立起“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效預(yù)算管理框架，“形成高度透明的、公開的和民主的預(yù)算編制決策過程，完善分層分類、繁簡適度和清晰易懂的人代會審議預(yù)算報(bào)表體系”。

公共預(yù)算改革的內(nèi)核是“政府自我革命”，在財(cái)政局的敦促下，各業(yè)務(wù)部門或積極主動或被動跟隨地加入公共預(yù)算改革。2008年，財(cái)政局推動“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算編制改革，根據(jù)績效目標(biāo)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來確定所需經(jīng)費(fèi)投入?！鞍褜Y(jié)果的考核和預(yù)算資金的安排聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算資金的投入與結(jié)果控制并重?！遍h行區(qū)財(cái)政局如是表述。

2009年預(yù)算，財(cái)政局巧妙地選取了民生領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，選取9個(gè)部門，試行以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制模式，目的是解決民生項(xiàng)目支出分配的科學(xué)性和合理性問題。最初申報(bào)的46個(gè)項(xiàng)目總金額達(dá)4.43億元，經(jīng)過評價(jià)環(huán)節(jié)，自動放棄的項(xiàng)目為19個(gè)，參加評價(jià)的項(xiàng)目為27個(gè)，最終安排資金約為2.5億元，核減率為43.6％。其中，有一個(gè)部門申報(bào)項(xiàng)目材料前期準(zhǔn)備及介紹不充允項(xiàng)目等級被評為“無法顯示成效”而被否。如此“動真格”，2010年以及2011年，再也沒有項(xiàng)目等級為“不及格”的項(xiàng)目。值得一提的是，閔行區(qū)發(fā)文規(guī)定各部門主要領(lǐng)導(dǎo)為本部門績效預(yù)算改革的負(fù)責(zé)人，明確了責(zé)任主體，為部門內(nèi)各單位共同參與績效預(yù)算改革創(chuàng)造了有利條件。

不過，公共預(yù)算改革牽動全局，光靠財(cái)政局一家自然無力推動這場改革。預(yù)算改革使相關(guān)部門的工作量成倍增加。好在孫潮等人“從推動政府治理變革的高度定位公共預(yù)算改革”，不僅設(shè)立區(qū)委財(cái)經(jīng)工作委員會，而且每年通過區(qū)委全會來對公共預(yù)算改革進(jìn)行專題會議討論，預(yù)算改革的項(xiàng)目方案采取常委會票決的形式。“區(qū)委可以領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)所有部門，因此區(qū)委的支持是十分重要的?！遍h行區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工委主任顧宏平“一語道破天機(jī)”。不過，如果人力資源問題不解決，改革的可持續(xù)性將成問題。

閔行區(qū)財(cái)政局提出一項(xiàng)大膽建議，各專業(yè)部門應(yīng)設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)(可以與原財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)整合)，“將懂專業(yè)、懂管理、懂預(yù)算的人才”充實(shí)到預(yù)算崗位上來，全面提升預(yù)算編制與執(zhí)行能力。必須做好部門預(yù)算，因?yàn)檫@是公共預(yù)算“流水線”的起點(diǎn)。當(dāng)然，財(cái)政局和人大亦需要充實(shí)專業(yè)人才，從人力資源的角度看，閔行公共預(yù)算改革剛剛起步，遠(yuǎn)未完成。

以人大為主導(dǎo)

閔行區(qū)公共預(yù)算改革，方向很明確，“以人大為主導(dǎo)”，而且無論在預(yù)算編制階段，還是在評價(jià)和報(bào)告階段，都體現(xiàn)了公共參與的要求。

閔行區(qū)政府和財(cái)政部門改進(jìn)了向人大提供預(yù)算信息，由原來粗線條的報(bào)告，發(fā)展為向代表公開所有預(yù)算報(bào)表。有代表反映預(yù)算報(bào)表“看不懂”，于是又發(fā)展為向代表提供“可理解的”預(yù)算信息——細(xì)化預(yù)算草案的內(nèi)容，預(yù)算草案涵蓋八個(gè)方面的內(nèi)容，收入項(xiàng)目列到“款”，支出項(xiàng)目列到“項(xiàng)”，配合相關(guān)文字說明。人代會期間則增加現(xiàn)場預(yù)算質(zhì)詢，安排那些預(yù)算資金大、關(guān)系民生的部門接受人大代表的質(zhì)詢。

閔行人大會同財(cái)政部門經(jīng)過嘗試，形成了一套總預(yù)算表、部門預(yù)算表、項(xiàng)目明細(xì)表的三級報(bào)表制度。這套報(bào)表在人代會之前的兩個(gè)星期送達(dá)人大代表，使人大代表能夠有較長的時(shí)間去認(rèn)識理解政府預(yù)算草案的基本內(nèi)容和重點(diǎn)支出。

在預(yù)算編制階段，由人大組織項(xiàng)目聽證會。預(yù)算聽證由人大常委會組織主持，針對政府預(yù)算草案中一些爭議較大、社會關(guān)注度高的預(yù)算項(xiàng)目以聽證的形式聽取政府部門、人大代表、社會公眾以及專家的意見和建議，并形成聽證結(jié)果報(bào)告作為常委會審議政府預(yù)算草案的重要參考材料。譬如2009年12月，閔行區(qū)人大常委會組織了5個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的初審聽證會，涉及金額1.9億元，參與聽證會的人大代表和社會公眾超過230人次，并分別形成項(xiàng)目聽證結(jié)果報(bào)告，通過人大與政府網(wǎng)站向社會公開。其中評級“一般”的項(xiàng)目一個(gè)取消、一個(gè)進(jìn)行了項(xiàng)目調(diào)整，其余項(xiàng)目都進(jìn)行了優(yōu)化。此舉曾引發(fā)媒體聚焦，轟動一時(shí)。

根據(jù)“公共預(yù)算流水線”，政府應(yīng)在每年11月22日以前向人大常委會提交下一年度預(yù)算草案；在每年人代會召開的45日前，人大常委會通過預(yù)算聽證召開論證會的形式對預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，并在會議舉行的25日前完成審查工作，提出審查意見。其次，深化部門預(yù)算審查，規(guī)范部門預(yù)算報(bào)表格式，區(qū)級部門必須提交預(yù)算報(bào)表，加強(qiáng)人大對部門預(yù)算的審查。閔行人大還積極推動政府建立預(yù)算項(xiàng)目網(wǎng)上公示平臺，在預(yù)算編制階段公開預(yù)算項(xiàng)目的編制情況，并征求社會意見和建議。

閔行公共預(yù)算改革還有一個(gè)亮點(diǎn)，即建立預(yù)算草案修正案制度，改變?nèi)舜蟠韰⑴c預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)的被動局面，落實(shí)人大代表修正預(yù)算的權(quán)利。

閔行改革者提出，“推動人大常委會及其各相關(guān)工作委員會的工作方式的轉(zhuǎn)變，對政府職能部門的工作監(jiān)督逐步從議事到議財(cái)?shù)霓D(zhuǎn)變”。換言之，人大要管“錢袋子”，一要推動政府預(yù)算的公開透明，二要建立有效的平臺便于人大代表和社會公眾參與。這就需要“建立專職代表及專業(yè)代表產(chǎn)生機(jī)制，增強(qiáng)人大代表的履職能力，使人大代表在反映選民利益訴求時(shí)更加主動”。

新公共管理運(yùn)動

閔行推動公共預(yù)算改革是一攬子的全方位改革，涉及預(yù)算主體、預(yù)算職權(quán)、預(yù)算過程，初期目標(biāo)有三點(diǎn)：一是預(yù)算編制的科學(xué)和細(xì)化，目標(biāo)是建立財(cái)政賬戶；二是預(yù)算審議的民主化，體現(xiàn)公眾的參與；三是預(yù)算制定和評估的科學(xué)化，建立績效評價(jià)制度。

20世紀(jì)以來的“新公共管理運(yùn)動”為閔行改革提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)，比如美國的績效評級工具PART，閔行區(qū)與復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價(jià)中心合作引進(jìn)了美國的PART，并進(jìn)行了改進(jìn)簡化。為保證評價(jià)結(jié)果的客觀公正，閔行區(qū)首次嘗試引進(jìn)第三方獨(dú)立評價(jià)機(jī)制，委托上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國教育支出績效評價(jià)(研究)中心及7家會計(jì)師事務(wù)所，對2009年度28個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算項(xiàng)目評價(jià)，并將“結(jié)果評價(jià)報(bào)告”在閔行區(qū)政府門戶網(wǎng)站上公開。此次共涉及13個(gè)區(qū)級政府部門，評價(jià)項(xiàng)目預(yù)算總金額為3.42億元，占2009年度民生領(lǐng)域項(xiàng)目預(yù)算的30.1％。

不過，閔行改革亦受到了現(xiàn)有行政管理體制的制約。比如一些部門的改革積極性有限，目前行政管理和財(cái)政管理缺少有機(jī)的銜接：行政部門的考核主要是“做了多少事情”，很少考核對預(yù)算資金的使用情況。部門難免存在“重要錢、輕管理”的現(xiàn)象，所以對預(yù)算改革不甚熱心，甚至認(rèn)為是財(cái)政部門的故意刁難。預(yù)算改革貫穿政府管理的全過程，公共預(yù)算改革必然會引發(fā)公共治理變革，公共預(yù)算改革是政府治理模式的重大變革，其實(shí)就是一場，“新公共管理運(yùn)動”。

復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價(jià)中心主任茍燕楠認(rèn)為閔行改革有三個(gè)顯著的特點(diǎn)：其一，閔行的改革已經(jīng)超過了簡單意義上的財(cái)政改革，已經(jīng)涉及政府管理方式的轉(zhuǎn)變，即通過預(yù)算改革推進(jìn)行政方式變革。其二，全程預(yù)算管理模式推動了政府管理模式的創(chuàng)新，這是財(cái)政管理和政府管理科學(xué)化、精細(xì)化的體現(xiàn)。同時(shí)，也是政府監(jiān)督的創(chuàng)新。其三，這是一種社會共同治理方式，促進(jìn)預(yù)算透明，使封閉的政府轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的政府。

“只有整個(gè)政府建立在績效管理的基礎(chǔ)上，改革才能真正深化。”茍燕楠說。