■本刊記者 李亮亮

“以前信訪局，就相當(dāng)于一個(gè)‘接待站’，群眾來(lái)上訪，我們就負(fù)責(zé)接待。群眾工作部成立以后，更新了理念，把工作向前延伸了一級(jí)。”

10月26日，原河瀝溪面粉廠退休職工劉桂生來(lái)到了寧國(guó)市委群眾工作部，要求解決廠房和財(cái)產(chǎn)的糾紛問(wèn)題。宣城市委常委、寧國(guó)市委書記孫正東接待了他。這是一次群眾接訪。

就在幾天前，群眾工作部的有關(guān)同志剛剛深入南山街道、河瀝溪街道的部分困難群眾家中，收集社情民意，傾聽百姓呼聲。這是一次群眾走訪。

無(wú)論是接訪還是走訪，都涉及到一個(gè)新生事物——群眾工作部。

2011年6月23日，寧國(guó)在全省率先成立市委群眾工作部，與信訪局合署辦公，履行黨的群眾工作和信訪工作的雙重職責(zé)。它所要破解的，正是新形勢(shì)下如何用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的社會(huì)管理全新課題。

從“傳聲筒”到“處理器”

“群眾工作部作為黨委的職能部門，它與政府的信訪局合署辦公，但是職能比以前的信訪局有了很大的拓展?！睂巼?guó)市委常委、政法委書記兼群眾工作部部長(zhǎng)饒培康告訴《決策》。

10月19日下午，記者探訪位于寧國(guó)市委政府東樓的寧國(guó)市委群眾工作部的時(shí)候，饒培康剛剛處理完一件醫(yī)療糾紛事件。談到群眾工作部的建設(shè)，他說(shuō)：“我們決定探索群眾工作部，也有些許的無(wú)奈。”

這無(wú)奈，其實(shí)源于信訪制度自身的瓶頸。

1951年6月7日，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》。這個(gè)僅有六條內(nèi)容的簡(jiǎn)要“決定”，是第一部規(guī)范信訪活動(dòng)和信訪工作的行政法規(guī)，為信訪制度在全國(guó)的建立和發(fā)展起到了決定性和示范性作用，是我國(guó)信訪工作制度化的初步嘗試。

從1951年至今，60年來(lái)，信訪工作取得了積極的成效，成為反映社會(huì)矛盾尖銳或和緩情況的“體溫計(jì)”，但是，其體制、機(jī)制問(wèn)題也日益暴露出來(lái)。

由于職能受限，信訪部門往往淪為群眾反映問(wèn)題的“中轉(zhuǎn)站”和“收發(fā)室”。根據(jù)2005年國(guó)務(wù)院公布的《信訪條例》，信訪部門只有受理、交辦、轉(zhuǎn)送、建議、督促檢查的權(quán)力，沒(méi)有實(shí)際的處置權(quán)，并且信訪工作“堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。如何處置信訪內(nèi)容，是各個(gè)相關(guān)職能部門的事，信訪局只能從中推動(dòng)協(xié)調(diào)。

不能突破處置權(quán)的瓶頸，信訪工作就無(wú)法施展拳腳，這成為其致命硬傷。

“過(guò)去我們信訪局就是把群眾反映的問(wèn)題轉(zhuǎn)到相關(guān)部門去，就像是電話的‘傳聲筒’，這些責(zé)任部門如果無(wú)心處理的話，我們也沒(méi)有太多辦法?！睂巼?guó)市委群眾工作部常務(wù)副部長(zhǎng)、信訪局局長(zhǎng)胡樂(lè)天感嘆道。

由于信訪部門權(quán)力有限，所以在處理和化解信訪矛盾、協(xié)調(diào)其他單位和部門時(shí)，常常遇到推諉扯皮的情況?！昂芏喟讣褪沁@樣從簡(jiǎn)單拖到復(fù)雜，從小拖到了大?！?/p>

在這種尷尬局面下，河南省義馬市率先“吃螃蟹”，2005年1月，義馬市撤銷信訪局，成立了全國(guó)第一家“群眾工作局”（后改稱群眾工作部）。群眾工作局保留原信訪局職能，同時(shí)整合與民生關(guān)系密切的民政、司法、國(guó)土、公安、城建等部門部分職能?！斑@就像是給信訪工作配備了一個(gè)綜合性的‘處理器’?！焙鷺?lè)天用了一個(gè)形象的比喻。

但是，“義馬模式”并未成為全國(guó)的“樣板房”。

2010年11月，全國(guó)用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)在山東臨沂召開，其所推廣的“全國(guó)模式”沒(méi)有撤銷信訪局，而是在黨委成立群眾工作部，與信訪局合署辦公。此后，我國(guó)28個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的100多個(gè)地市、1000多個(gè)縣鋪開這一改革。

2011年6月15日，中共海南省委群眾工作部掛牌成立，作為全國(guó)第一個(gè)省級(jí)層面的群眾工作部，“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”在海南的助推下，又一次觸動(dòng)了公眾的“心跳”。

“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)的推廣，使得寧國(guó)認(rèn)識(shí)到自己在這方面有必要邁出一步。

“群眾工作其實(shí)與發(fā)展是緊密聯(lián)系在一起的?！睂巼?guó)市委辦公室副主任佘小毛告訴記者，“從寧國(guó)來(lái)說(shuō)，一方面，保持良好的發(fā)展勢(shì)頭，不允許在社會(huì)穩(wěn)定方面出現(xiàn)任何的閃失；另一方面，隨著各項(xiàng)改革深入推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型和民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)，人民群眾的利益訴求不斷多元化，更多、更復(fù)雜的社會(huì)矛盾通過(guò)信訪渠道反映出來(lái)，處理難度越來(lái)越大。”

各種矛盾和糾紛表象上是信訪問(wèn)題，實(shí)質(zhì)則是各種社會(huì)矛盾的綜合反映。解決好這些問(wèn)題，已經(jīng)超出原有信訪工作的職能范圍，上升到更加廣泛的群眾工作的范疇。

正如孫正東所說(shuō)，將群眾工作和信訪工作有機(jī)融合，用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，是寧國(guó)加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下群眾工作的必然要求，是做好新形勢(shì)下信訪工作的有效途徑，事關(guān)全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

與此同時(shí)，2011年初，宣城市委決定在寧國(guó)進(jìn)行用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的試點(diǎn)。

寧國(guó)開始破題。

從“獨(dú)舞”到“領(lǐng)舞”

試點(diǎn)，是一項(xiàng)全新的嘗試，既需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，又需要?jiǎng)?chuàng)新探索?！霸趯巼?guó)的發(fā)展歷程中，從來(lái)就不缺少創(chuàng)新的元素。”佘小毛如是說(shuō)。

那么，寧國(guó)是如何去做的呢？

在統(tǒng)籌規(guī)劃前，饒培康帶隊(duì)去山東臨沂做了實(shí)地的考察學(xué)習(xí)。當(dāng)時(shí)，有人提出了疑問(wèn)，認(rèn)為在信訪局外另設(shè)群眾工作部，是不是機(jī)構(gòu)的重疊。

“其實(shí)，市委群眾工作部與信訪局是兩塊牌子、一套人馬，合署辦公，并沒(méi)有造成機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置，只是拓展了機(jī)構(gòu)職能?！焙鷺?lè)天解釋說(shuō)。

寧國(guó)設(shè)立群眾工作部，與信訪局合署辦公，職能由過(guò)去的辦信接訪拓展到信訪工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、交辦轉(zhuǎn)辦、督促檢查、直接辦理、情況通報(bào)和責(zé)任追究建議等。為此，2011年2月，寧國(guó)市委專門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的若干意見》。

在群眾工作部的探索中，寧國(guó)正是以信訪工作為切入點(diǎn)，以群眾工作為著力點(diǎn)，按照“深入群眾為群眾，跳出信訪抓信訪”的理念，建立和完善以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，努力構(gòu)建以群眾工作為依托的大信訪工作格局。

饒培康告訴記者：“以前信訪局收到信訪以后，只是傳達(dá)給各有關(guān)部門，是自己在‘獨(dú)舞’，現(xiàn)在成立了群眾工作部，與信訪局合署辦公之后，各職能部門都有人員駐扎在這里，由群眾工作部統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，這就變成了‘領(lǐng)舞’?！?/p>

從“獨(dú)舞”到“領(lǐng)舞”，折射出的既是職能的調(diào)整，又是機(jī)制的創(chuàng)新。體制機(jī)制創(chuàng)新，是政治體制改革和做好群眾工作的關(guān)鍵所在、力量之源。如果體制不順、機(jī)制不新，勢(shì)必影響工作的正常開展。

饒培康告訴《決策》：“市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群眾工作部的建設(shè)非常重視，也非常的支持。市委成立了群眾工作部，部長(zhǎng)由市委常委、政法委書記兼任，常務(wù)副部長(zhǎng)兼信訪局局長(zhǎng)1名，副部長(zhǎng)2名、其中市公安局局長(zhǎng)兼任1名。”

與此呼應(yīng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整合與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的部門，設(shè)立群眾工作站，與綜治辦合署辦公，由黨（工）委副書記兼任站長(zhǎng)，綜治辦主任任副站長(zhǎng)。在各

村、居委會(huì)設(shè)立群眾工作室，由支部書記任主任。

這樣，就構(gòu)建了以市委為統(tǒng)攬、群眾工作部為龍頭、群眾工作站為紐帶、群眾工作室為基礎(chǔ)的四級(jí)群眾工作網(wǎng)絡(luò)。

記者在寧國(guó)市委群眾工作部看到，群眾工作部?jī)?nèi)設(shè)群眾服務(wù)中心、綜合辦公室、督查督辦（復(fù)查復(fù)核）辦公室、輿情民意辦公室和評(píng)估聽證調(diào)節(jié)辦公室。其中，群眾服務(wù)中心的設(shè)置是試點(diǎn)的一大特色。

在寧國(guó)市《2011年用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作工作要點(diǎn)》中明確提出，在市本級(jí)成立群眾服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立“群眾之家”，從與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的職能部門抽調(diào)精干力量定期集中辦公、受理群眾訴求，現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題。“我們要真正做到群眾訴求‘一站式’受理，‘一條龍’服務(wù)，‘一攬子’解決?！别埮嗫嫡f(shuō)，“這其實(shí)也是‘領(lǐng)舞’的題中之意?！?/p>

同時(shí)，為進(jìn)一步提高群眾工作部的辦事效率、改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)、規(guī)范工作行為，寧國(guó)市委、市政府又及時(shí)跟進(jìn)，提出了“全面提速、強(qiáng)化責(zé)任、落實(shí)到位”的工作要求，寧國(guó)市紀(jì)委也出臺(tái)了《關(guān)于在全市貫徹落實(shí)首問(wèn)負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制和責(zé)任追究制的暫行規(guī)定》。

寧國(guó)群眾工作部的一系列探索實(shí)踐，或許正是未來(lái)社會(huì)管理工作的一個(gè)施力方向。

從“接待站”到“前哨站”

胡樂(lè)林場(chǎng)是寧國(guó)一家大型國(guó)有林場(chǎng)，由于林場(chǎng)占用了大量的土地，影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的耕種，造成了連年上訪。今年，群眾工作部主動(dòng)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)接，將胡樂(lè)林場(chǎng)每年的凈利潤(rùn)拿出來(lái)分?jǐn)偨o當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，很好地化解了矛盾。

從以前信訪局被動(dòng)地等待群眾的上訪，到如今群眾工作部主動(dòng)地去與群眾對(duì)接，這反映的不僅是一種職能的轉(zhuǎn)變，更是一種理念的更新。

“以前信訪局，就相當(dāng)于一個(gè)‘接待站’，群眾來(lái)上訪，我們就負(fù)責(zé)接待。群眾工作部成立以后，更新了理念，把工作向前延伸了一級(jí)?！焙鷺?lè)天介紹說(shuō)。

向前延伸，是指健全網(wǎng)絡(luò)輿情、社情民意的搜集、反饋、研判制度，同時(shí)對(duì)重大行政決策采取聽證制度，對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

“我們要主動(dòng)與群眾對(duì)接，把群眾工作部建設(shè)成一個(gè)‘前哨站’，在第一時(shí)間了解民情，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，化解矛盾?！别埮嗫蹈嬖V記者，“我們?cè)诟鞔?、居委?huì)的群眾工作室，配備了社情民意信息員、矛盾糾紛調(diào)解員和信訪訴求代理員，目的就是要提高基層排查隱患、化解矛盾的能力，努力實(shí)現(xiàn)‘小事不出村（社區(qū)），大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）’。”

信訪工作是事關(guān)老百姓最直接、最現(xiàn)實(shí)利益的群眾工作。而有些群眾反映，“交通變好了，干部見群眾卻少了；通訊方便了，群眾見干部卻難了；辦公條件好了，群眾辦事卻慢了；干部學(xué)歷高了，做群眾工作水平卻低了”。饒培康說(shuō)：“這其實(shí)說(shuō)明了部分干部脫離了群眾，缺乏群眾工作的主動(dòng)性、積極性?！?/p>

在這種情況下，市委群眾工作部開展了“訪民情、聽民意、惠民生”的主題實(shí)踐活動(dòng)、“聯(lián)鄉(xiāng)、聯(lián)村、聯(lián)戶”活動(dòng)，努力做到從思想上重視群眾，感情上貼近群眾，工作上依靠群眾。

“從寧國(guó)信訪的現(xiàn)狀來(lái)看，很多信訪難點(diǎn)是民生熱點(diǎn)，很多信訪問(wèn)題是民生問(wèn)題?！睂O正東說(shuō)，“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，必須站穩(wěn)群眾立場(chǎng)，真正做到與群眾面對(duì)面、手拉手、心連心?！?/p>

為此，寧國(guó)開展了“三級(jí)書記大走訪”活動(dòng)，制定了開門接訪、帶案下訪、包案處理三項(xiàng)制度，做到“一個(gè)問(wèn)題、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一個(gè)方案、一包到底”。

“在未來(lái)的探索中，我們還是要重心下移，把矛盾化解在基層，只有這樣，我們向前的腳步才會(huì)更踏實(shí)。”饒培康說(shuō)。

“如果說(shuō)信訪部門主要是通過(guò)信息采集來(lái)保障群眾申訴權(quán)的話，那么，群眾工作部要解決的問(wèn)題則更廣泛，維護(hù)群眾利益、理順群眾情緒、鞏固群眾基礎(chǔ)等都是群眾工作部必須涵括的工作內(nèi)容與職責(zé)”。中央黨校教授辛鳴認(rèn)為，“群眾工作貫穿于各項(xiàng)工作之中，群眾工作部應(yīng)從單一化解矛盾向調(diào)動(dòng)群眾積極性方向發(fā)展”。

調(diào)動(dòng)群眾積極性，也正是主動(dòng)與群眾對(duì)接的一個(gè)方面。《決策》記者在寧國(guó)市河瀝溪街道看到，當(dāng)?shù)氐狞h工委和辦事處為充分調(diào)動(dòng)群眾積極性，組織了合唱團(tuán)和演藝團(tuán)，由街道社區(qū)人員自愿構(gòu)成，定期在廣場(chǎng)進(jìn)行文藝演出，吸引了大批街道群眾的參與。寧國(guó)正努力實(shí)踐著“最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”這句話。

從接訪到走訪，從化解矛盾，到營(yíng)造和諧。寧國(guó)群眾工作部的一系列探索實(shí)踐，或許正是未來(lái)社會(huì)管理工作的一個(gè)施力方向。