政府應該扮演積極的角色，為市民的參與和真正分享社會價值觀、形成關于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境，而不是簡單地包辦解決一切社會問題。

政府應該扮演積極的角色，為市民的參與和真正分享社會價值觀、形成關于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境，而不是簡單地包辦解決一切社會問題。

[案例]

常州公共管理創(chuàng)新引爭議

針對出租戶內(nèi)治安管理的“老大難”，江蘇省常州市戚墅堰區(qū)創(chuàng)新出分色管理模式。對出租房按安全系數(shù)分成重點戶、關注戶和放心戶，并分別掛出“紅黃藍”三色鐵牌。

此套辦法主要考量私房出租戶的六個方面因素，作為實施分級分類分色管理的主要依據(jù)：戶主是否主動登記、督促租住人員及時辦證；是否主動提供租住人員相關情況；每月的發(fā)案情況；鄰里關系；防范設施；環(huán)境衛(wèi)生。

對6個月內(nèi)連續(xù)兩次以上發(fā)生刑事案件的，給予“紅色”標志，列為“重點戶”管理。對不主動登記外來人口、不督促做好辦證而出租戶內(nèi)管理又較亂，發(fā)生刑事案件或存在治安隱患的，給予“黃色”標志，列為“關注戶”管理。對于主動做好管理工作、治安秩序良好，居住人員穩(wěn)定，在連續(xù)12個月內(nèi)未發(fā)生刑事案件、無治安隱患的出租房，給予“藍色”標志，列為“放心戶”。

據(jù)當?shù)鼐浇榻B，分色管理實施以來，出租房屋同比下降60%，矛盾糾紛下降45%，而且臟亂差現(xiàn)象也得到了明顯改變。但這套行之有效的新模式，卻引起了很多爭議。有人認為，這是對公民的公開羞辱。也有人認為，“分色管理”涉嫌公權(quán)越位。

[碰撞]

警方：老問題需要新辦法

出租房管理一直是個難題，全國各地都存在這樣那樣的苦惱，不能因為難管，就不嘗試新辦法去管，公安機關并不是對所有的私有房屋設置成三六九等，只是對用以向公眾出租的房屋的安全等級做了一個規(guī)范。作為專業(yè)職能部門，警方依法履職作出安全評估并公開結(jié)果，不對租房價格作評判，價格完全由租賃雙方來定，實現(xiàn)政府監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則。

有的房東為了利益最大化，不惜將一間房屋隔成很多小間，將房屋租給十幾甚至幾十個人，房間里電線隨意亂拉，搞得像蜘蛛網(wǎng)一樣，安全隱患很嚴重，這種現(xiàn)象是客觀存在的。流動人口的流動性很大，但是出租屋始終是在那里的，房屋安全直接影響現(xiàn)住或者下面要住的人員，以及周圍鄰居的人身財產(chǎn)安全。

以往傳統(tǒng)的做法，當房東沒有履行法定義務，警方就依法予以處罰。但這種事后懲處的效果不理想。用“分級分色管理”，讓房東不再感到取得了租房資格就可以一勞永逸，這是將事后懲處轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪忍嵝?，結(jié)果管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程管理，“大鍋飯”式管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷蛹壒芾?，行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾頌橹鳌?/p>

租客：分色掛牌不公平

對于那些由于經(jīng)濟或房源等客觀原因而不得不選擇紅牌、黃牌出租屋的租客，分色掛牌很不公平。這些租客要忍受旁人異樣的目光，提心吊膽地過日子。由于評分標準中有“防范設施”、“房主配合監(jiān)管態(tài)度”這兩項，不法分子便可能通過紅黃色牌來確定作案地點。這樣一來，租客又成了直接受害者。

專家：有效未必正當

在常州租房的外來人員不是“入侵者”，他們和常州人一樣首先是中國人，是有著平等人格尊嚴的公民。事先人為地予以身份區(qū)隔，這算不算對人格尊嚴的歧視？或許那些底層的勞動者忙于生計無暇顧及，但作為政府機構(gòu)，如此管理是否妥當？

據(jù)悉，常州市委書記把分色掛牌辦法在全國政法工作會議上做了相應報告，全國很多城市去考察并“紛紛說好”。顯然，全國不少的官員在社會管理過程中奉行實用主義策略，只問效果不管方式。只要能保證外來人員不鬧事就行，至于方式是否合理，都是次要的。

客觀地講，常州這種分色管理法是有效的，但有效的東西不一定就天然帶有合法與正當屬性。況且，這種做法的負面效應遠超其積極效果，屬于根子上的誤區(qū)。

[深度]

社會管理中的多重錯位

顧麗梅（復旦大學國際關系與公共事務學院副教授）

為何常州的分色管理模式推行以來，爭議頗多？針對這一案例，筆者認為常州分色管理需要客觀面對。

首先，公共服務與社會服務相混淆。分色管理本身是值得肯定的，但分色管理這一針對特殊人群的管理活動，雖然它影響了地方的治安，卻依然屬于對特殊人群的管理，是特殊形態(tài)的公共服務，準確而言是社會服務，社會管理。社會服務與公共服務不同，它主要是依靠社會資源和非政府組織來完成的，所面對的是特殊群體。

以常州的分色管理為例，主要針對的是出租戶和外來務工人員（即租客），毋庸置疑，用社會服務來定位分色管理更加準確。而公共服務主要是依靠公共資源和公共部門的支持來提供的，服務的對象是普遍的公民群體。譬如、教育、衛(wèi)生、道路、橋梁設施等不具有競爭性和非排他性的產(chǎn)品。

顯然，在常州的分色管理中，出租關系的建立，除了政府的監(jiān)管，更多的是由市場因素所決定的，所以筆者認為這是社會服務，而并非公共服務。

第二，管理主體的錯位。在常州的分色管理中，問題并不在于分色管理模式是否可以操作，如果說分色管理本身提高了社區(qū)的治安，維護了出租戶與租客的利益，正如案例中所言，當?shù)毓膊块T認為：“分色管理實施以來，出租房屋同比下降60%，矛盾糾紛下降45%。有些出租房居民和村民在發(fā)生案件后，除安裝防盜門窗、更換門鎖外，還督促外來人員輪流值日，搞好環(huán)保衛(wèi)生工作，臟亂差現(xiàn)象得到了明顯改變，收益也有所增加?！边@表明分色管理模式作為社區(qū)管理中的又一模式創(chuàng)新，應當值得肯定。

但是，筆者認為，常州分色管理中的另一主要問題是管理主體發(fā)生了錯位，會直接導致政府負擔的加重和官民關系的緊張，甚至會影響到政府的公信力。

如前文所言，既然是社會服務，與其由政府來提高這種管理與服務，不如讓有資質(zhì)、被授權(quán)，且為公民所認可的社會組織來提供更加有效。此外，由有資質(zhì)且被認可的社會組織，甚至是律師事務所來評估，既可以減輕政府的工作負擔、也可以改善政府與公民之間的關系。政府在社會服務提供中的主要角色，是予以支持與監(jiān)督社會組織服務的質(zhì)量，這一角色定位應當更加有利于社會服務的提供與品質(zhì)的提升。

第三，政府不應當越俎代庖。分色管理是否可行與有效，并非由行政機構(gòu)決定，而必須有利益相關者的認可，才能使之有效，并成為一個長效機制。

在常州的案例中，該市戚墅堰區(qū)公安分局潞城派出所的工作人員指出：“分色管理模式是他們在多年的社區(qū)民警工作中摸索出來的。此套管理辦法把出租戶當成一個系統(tǒng)分析對象，根據(jù)得到的每個私房出租戶的數(shù)據(jù)分類對照，然后進行分色，在此基礎上再進行動態(tài)的分析和管控。對應六個方面，設定相應分值，實行積分制。評出后，在社區(qū)、警務室以及相關公共服務網(wǎng)站予以公示?！?/p>

作為公民與學者，我們歡迎任何形式的政府創(chuàng)新。但是至于具體的管理行為會涉及到利益相關人的利益，所以應當在確保社會公正的前提下，尊重利益相關人的利益及其選擇，在此案例中涉及到出租戶、租客和社區(qū)居民。應當綜合聽取各利益相關人的意見，建立有效的管理有與評估機制，盤活與利用社會的資源和公民社會的智慧，來解決社區(qū)管理中出現(xiàn)的各種問題。

[路徑]

分色管理是否可行與有效，并非由行政機構(gòu)決定，而必須有利益相關者的認可，才能使之有效。

政府不能包辦一切

顧麗梅（復旦大學國際關系與公共事務學院副教授）

常州的分色管理模式確實給基層的管理者很多啟示，當然也確實存在著需要繼續(xù)完善的方面。在這一管理模式中，筆者認為，最為重要的是采取以下有針對性的舉措。

第一，引入市場機制，通過合同外包提供社會服務不失為一種很好的選擇。在社會服務的領域，最重要的是發(fā)揮社會組織和公民的參與意識,培養(yǎng)社會組織參與社會服務提供的能力。

政府通過項目外包、整合社會力量與社會資源的方式，來提升社會服務的品質(zhì)與化解社會矛盾，提升社會管理的水平與創(chuàng)新能力,對于社會的進步與發(fā)展有著積極的意義。

第二，引入社會組織和機構(gòu)。社會組織是社會服務的主要提供者，這也是由其本身的特征和功能所決定的。就理論而言，社會組織主要有以下兩大特征，確保了它可以成為合適的社會服務的提供者。

一是相對的獨立性。社會組織應當是相對獨立于政府部門的組織，政府可以通過對社會服務資金的資助，譬如為殘疾人提供的服務，對于流動人口的服務、為低收入群體以及老年人提供的養(yǎng)老服務等?；蛘吖卜枕椖康暮贤獍?，將公共服務與社會服務委托社會組織來提供。政府所扮演的主要角色是監(jiān)督與合同發(fā)包商。

二是相對的公共性。社會組織在經(jīng)濟學領域也被稱為非營利組織，它的非贏利性決定了它的活動領域，—般是贏利機構(gòu)所不愿涉足的領域，包括福利、慈善和環(huán)?；顒樱鐣M織的非贏利性也使人們對于這些組織的信任度大大高于贏利組織，為他們在某些公共服務與社會服務領域的競爭，如醫(yī)院、家庭護理、流動人口的服務等，創(chuàng)造了條件。

第三，通過利益相關人的參與制定決策，選擇社會服務的方式和服務的提供商。社會服務的提供會直接影響到社會的弱勢群體，也是政府所主要關注的領域，但不是由政府自己生產(chǎn)或提供。借用新公共服務理論的觀點，公共行政人員應當建立一個集體共享公共利益的觀念。目的不是在個人選擇的驅(qū)動下，迅速找到解決問題的辦法，而是創(chuàng)造一個利益共享、責任共擔的機制。

此外，政府還有一個重要的道德責任，就是確保和證實這些決策產(chǎn)生的過程充分考慮到了公平和正義。以常州的分色管理為例，雖然形式很好，也有非常重要的意義，分色管理對于治安、社區(qū)穩(wěn)定與和諧，以及保護租客的利益都有重要的作用。但是如果完全由政府來包辦，除了會增加當?shù)嘏沙鏊墓ぷ?，也有可能會產(chǎn)生新的爭議與問題。

如果在經(jīng)過宣傳、聽證和廣泛民意的基礎上,公開遴選社會組織來提供此種服務與監(jiān)管，政府部門所做的只是監(jiān)督和管理好社會組織所提供的社會服務，既可以調(diào)動與整合社會力量與社會資源，也可以激發(fā)公民積極參與自身管理與社區(qū)管理的公民責任與意識。

故而，政府的角色就是表現(xiàn)為，通過一系列的行為來推動這些公共問題的解決。同時，也需要政府確保這些解決方案充分考慮到了公共利益的支配。不論是決策或方案本身,還是制定決策與方案的過程，都是和民主規(guī)范中的正義、公平與平等緊密相連。

公共行政人員不要關起門來單獨制定決策，既無助于社會問題的解決，也會引發(fā)新的公共問題與爭議。應該通過對話、討價還價、公民的授權(quán)和基于廣泛的民意基礎上，來解決存在的社會問題、制定決策。

簡言之，政府應該扮演積極的角色，為市民的參與和真正分享社會價值觀、形成關于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境，而不是簡單地包辦解決一切社會問題。

政府部門需要把市民組織起來，使他們可以更好地相互理解他人的利益。通過對社區(qū)事務的參與，提升公民責任感,從更廣泛的領域和范圍認識社區(qū)與社會的利益，化解社會矛盾，提升社會服務的品質(zhì)，以實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新。