吳學(xué)安

2010年11月10日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。會議強調(diào)，要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。

如今，一場讓農(nóng)民“上樓”的行動，正在全國20多個省市進行。其用意在于騰出農(nóng)民的宅基地，利用“增減掛鉤”政策，將其轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。對此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文指出，和平時期大規(guī)模的村莊撤并運動“古今中外，史無前例”。

“被上樓”并非失地農(nóng)民之福

近有媒體披露，河北省違規(guī)使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，超指標撤村圈地，計劃在3年內(nèi)改造7500個村莊，增加建設(shè)用地50多萬畝，超出掛鉤指標1.2萬畝近50倍。而山東諸城則一舉取消了行政村編制，1249個村，合并為208個農(nóng)村社區(qū)。諸城70萬農(nóng)民都將告別自己的村莊，搬遷到“農(nóng)村社區(qū)”。

國土部2008年開始試點的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，在貫徹中，正在出現(xiàn)越往下越變味兒的嚴重局面。各地似乎都受這一項政策所激勵，大踏步讓“農(nóng)民上樓”，打著各種旗號撤村圈地，甚至屢屢發(fā)生強拆民房，威逼，乃至農(nóng)民被“打”上樓的事例。

2009年，江蘇省邳州市壩頭村被整體拆遷，2010年1月，地方政府強制農(nóng)民上樓，10多人被打傷住院。山東諸城也因強拆發(fā)生過毆打農(nóng)民的暴力事件。

早在2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點。2008年和2009年，國土資源部又批準了19個省加入增減掛鉤試點。試點省市對這一土地新政反響熱烈。尤其是對依賴土地財政、苦于囤地受限的地方政府而言，這一新政為其提供了新的圈地動力，被當作突破供地瓶頸的良方。各地表現(xiàn)出超乎尋常的積極性，都在以只爭朝夕的精神自上而下迅速推進農(nóng)村土地重整。

在這場新“圈地運動”中，農(nóng)民的宅基地縮水且被迫住上樓房，無疑將徹底地改變農(nóng)村的社區(qū)生態(tài)以及生活方式。雖說，農(nóng)民不進城也可以住上新的單元樓房了，但從社會學(xué)的角度分析，拆并村莊后面臨的問題可能更為復(fù)雜、生活細節(jié)更為不適應(yīng)。傳統(tǒng)農(nóng)村的宅院、村邊、地頭，都是農(nóng)民創(chuàng)收的場所，一些日常生活消費都來自于此。進入新社區(qū)后，這部分收入沒有了，而生活費用的開支卻明顯增加，甚至連喝口水都要花錢了。如果沒有新的就業(yè)機會和新的收入來源，能否維持生計反倒成了大問題。

20lO年11月7日，北京與河北聯(lián)手打造“首都經(jīng)濟圈”消息傳出，毗鄰首都的河北13個縣(市、區(qū))有望實現(xiàn)與北京的同城化對接，一些嗅覺敏感的開發(fā)商，則早已通過與地方政府簽訂“新民居建設(shè)”合作協(xié)議等方式跑馬圈地。如河北香河等地為了鼓勵村民早點搬遷，都出臺鼓勵性政策：凡是提前搬遷的，可以優(yōu)先選擇樓號，可以優(yōu)惠價格購買安置房……但“被上樓”的村民，在耕地被征用后，除了每年每畝1000多元的補償，大多并無其他收入。今后這些村民將要像城里人一樣去市場買菜買肉買蛋，家庭生活開支比以前幾乎翻了一番。過去有耕地的時候，農(nóng)村一個四五口之家每月有800－1000余元就可以滿足日常開支了，而現(xiàn)在，每個月的生活開支已經(jīng)接近2000元。此外，住進樓房以后，物業(yè)、水、電、氣、采暖等各項費用一樣也不能少，這無疑成了村民們的一塊心病。

四川雙流縣2006年作為全國第一批“增減掛鉤”試點縣，這里的農(nóng)民“被上樓”已近4年時間，上樓后的村民搬進集中安置區(qū)，為了下地干活，有人不得不坐公交往返；為了看守羊圈，有人不得不住進窩棚。張良福是雙流縣黃甲鎮(zhèn)八角村農(nóng)民，因擔心自己飼養(yǎng)的羊丟失，競在羊圈里住了一年零四個月了。他所在的村子是雙流縣第二批26個“增減掛鉤”試點村之一。2009年7月，村里320戶人家離別故居，搬進了這個新小區(qū)，過起了“城市人的生活”。新建的小區(qū)有十幾棟6層的樓房。一旦住進去，將沒有地方養(yǎng)雞、養(yǎng)羊、喂豬，沒地方飼養(yǎng)牲口，燒柴的灶頭沒有了，連每年收的麥子和稻谷也沒有地方曬?？钢z頭下地最遠要走五六里。

“囤地運動”制造高增長幻覺

中國社科院2010年《國家競爭力藍皮書》指出，中國近20年經(jīng)濟增長主要靠房地產(chǎn)業(yè)膨脹發(fā)展。圈地運動也是房地產(chǎn)開發(fā)的衍生品，土地經(jīng)濟從來沒有像今天這樣被地方政府奉為上賓。目前，一場讓農(nóng)民上樓的“圈地運動”，正在全國20多個省市轟轟烈烈地展開。

2010年6月，國土部總規(guī)劃師胡存智在中國房地產(chǎn)峰會上透露，通過增減掛鉤，大約有2700萬畝的農(nóng)村建設(shè)用地將納入城市建設(shè)用地。截至2010年6月底，國土部新批了增減掛鉤試點第三期18個項目。與第一期和第二期不同，國土部將指標下傳，由各省確定試點項目向國土部報批。掌握了新政隱含的秘訣后，各地虛報瞞報、過度使用、超限發(fā)揮、先用后征的比比皆是。這就意味著更多的農(nóng)民已經(jīng)或即將失去土地，也意味著地方政府自主權(quán)擴大后可能生發(fā)出更多的亂象。

報載，被媒體稱為“鬼城”的內(nèi)蒙古鄂爾多斯康巴什新城，儼然已經(jīng)成了中國房地產(chǎn)泡沫的最典型案例。近期，康巴什新城的第二輪拆遷又全面展開，一些在第一輪拆遷中被遷入、僅僅在新居住地生活了5年多的當?shù)卮迕瘢忠瓉頍o可逃避的大遷徙。這些村民被要求移居到“鬼城”。而在10年前，這里原本是一塊32平方公里、擁有5萬余畝草原的土地，其上面是康巴什村和寨子塔村的房屋、耕地和牧場，農(nóng)牧民們祖祖輩輩都生活在這片土地上。現(xiàn)在康巴什村和寨子塔村1300名農(nóng)牧民，即將遷入的新家，是位于東勝區(qū)與康巴什新區(qū)中間位置的一塊荒地。從2004年，在政府劃定的移民區(qū)，兩個移民村的農(nóng)牧民們，陸續(xù)新建起了三個移民小區(qū)。被迫從牧民變成農(nóng)民之后，當初政府承諾的水澆地因頻頻受干旱困擾而無法耕作，溫室大棚也遲遲不見蹤影。

在“被上樓”運動中，一幕幕驚人的剝奪、浪費和暴力正在頻頻展現(xiàn)。作為“增減掛鉤”政策的先行者，河北計劃利用3年時間，改造15％的村莊。如河北廊坊未獲審批就先“掛鉤”大搞撤村復(fù)耕。曾被評為河北省生態(tài)文明村的董家務(wù)村，如今已拆成一片廢墟，剛修好的“村村通”水泥路也被鏟平。山東諸城則宣布取消在域內(nèi)所有行政村建制，“整建制”地將一個縣的村落“消滅”，活生生造出208個“萬人村”，如此這般，不一而足。

人們把這種情況稱為“圈地運動”，并非聳人聽聞。英國資本主義早期發(fā)生過圈地運動，貴族圈占農(nóng)民租佃的耕地，養(yǎng)羊剪毛賺錢，教科書上說得明白，它是“羊吃人”的運動?，F(xiàn)

在政府圈占農(nóng)民宅基地、菜地甚至耕地、草場，主要緣于地方政府的“土地財政”，同時也是經(jīng)濟提速給各地帶來的增長沖動?！巴恋刎斦焙驮鲩L沖動使各地政府拿地賣錢，結(jié)果就是沒完沒了的拆遷、一地多賣和強拆，在城市周邊沒有油水可榨的情況下，開始動起歪腦筋，向農(nóng)村延伸，進而形成了當下方興未艾的圈地運動。表面上看，是無數(shù)企業(yè)要圈地建廠，實際上是政府要圈地獲利，而官員要的是政績，背后甚至還可能有腐敗因素在催促和激勵著這一沖動。

國土資源部2010年5月派出9個調(diào)研組，對24個增減掛鉤試點省份進行了快速調(diào)研。據(jù)國土部部長徐紹史說，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方在試點外擅自開展掛鉤，以及違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標等?？墒?，盡管問題多多，甚至危及農(nóng)民生存權(quán)，但這項政策時至今日并沒有調(diào)整或叫停。“增減掛鉤”土地新政如同給各地政府打了一針強心劑，致使紛紛效仿，無所不用其極地用土地換財政和政績，進而造成農(nóng)民失去的不僅僅是賴以生存的土地，還有世代習居的家園。

山東諸城土地儲備中心主任安文豐稱，將農(nóng)民全部集中居住后，保守估計，將騰出8萬畝舊宅基地，可以復(fù)墾為耕地。每年復(fù)墾一部分換來新的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，由此每年的土地收益有兩三億元。由此可見，這場“被上樓”運動的本質(zhì)在于，一些地方政府基于土地財政的考慮，間接地剝奪了農(nóng)民宅基地使用權(quán)，其中的收益大都進入了地方財政的腰包。宅基地本是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，是他們生于斯長于斯的生存依托。打農(nóng)民宅基地的主意，對農(nóng)村土地的重新整理，實質(zhì)上是在變相壓縮，或者說是在巧取豪奪農(nóng)民的生存及生活空間。

農(nóng)民宅基地被調(diào)包手法不容

近年來，中國耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展用地的矛盾已經(jīng)到了非常嚴重的程度。有資料顯示，近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。近30年來，至少有5000萬到6000萬農(nóng)民徹底失去了土地，他們有的成為城鎮(zhèn)居民，但還有近一半沒有工作，沒有保障，掙扎在貧困線上。

孟子曾說過：“五畝之宅，樹墻下以桑，匹婦蠶之，則老者足以衣帛矣。五母雞，二母彘，無失其時，老者足以無失肉矣。百畝之田，匹夫耕之，八口之家足以無饑矣?！蹦壳爸袊泥l(xiāng)村秩序，有著幾千年傳統(tǒng)，已經(jīng)形成了自己獨特的文化。這種村落居住方式，看起來分散、占地多，但卻能讓農(nóng)民在資源緊缺的情況下也能維持低成本而簡單的生活。大凡在農(nóng)村生活過的人都知道，傳統(tǒng)的村落方式既利于飼養(yǎng)農(nóng)畜家禽、種植蔬菜瓜果，也利于農(nóng)具、糧食存放，還能利用糞便、柴草等廢棄物的肥料與燃料價值。一旦農(nóng)民“被上樓”，生活成本肯定大大提高。更重要的是，居住方式的變化，使很多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動也變得不再便利。

農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，應(yīng)當像城市的市場經(jīng)濟一樣，是一個自然而然的漸變過程。只有當一個地方的經(jīng)濟資源高度集中，有了適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，大部分農(nóng)民已不再依靠農(nóng)業(yè)，才是這個地方發(fā)展城鎮(zhèn)化的最佳時機。時下，各地規(guī)模浩大的拆村運動，打著各種旗號，例如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等。并輔之若干相對應(yīng)的所謂政策，如“村改社”、“宅基地換房”、“土地換社?！钡?，似乎要在一個很短的期限內(nèi)，讓農(nóng)村都“舊貌換新顏”，也讓農(nóng)民都掉進了蜜罐。問題是，如果當?shù)毓I(yè)發(fā)展無法跟進，不能提供相應(yīng)的就業(yè)崗位，農(nóng)民沒有途徑提高收入，很多“被上樓”的農(nóng)民就有可能重新陷入貧困。

宅基地使用權(quán)雖然不是所有權(quán)，但卻是農(nóng)民依法享有的權(quán)利。《憲法》第十條、《土地管理法》第八條都明文規(guī)定：宅基地屬于村民集體所有?！段餀?quán)法》第一百五十二條也規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，是謂“宅基地使用權(quán)”。村民的這種權(quán)利和城市居民的房屋所有權(quán)一樣，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

如今，村民的宅基地也開始遭到了公權(quán)的侵害，旨在保護耕地的“土地增減掛鉤”政策，卻在執(zhí)行中本末倒置，成為與民爭利的借口。從表面上看，各地土地“增減掛鉤”的換房條件是惠民的，但它卻忽略了農(nóng)民宅基地的土地價值。這也是整個“增減掛鉤”項目中增值的大頭。這塊肥肉沒有失地農(nóng)民的份，那么，基于房產(chǎn)再好的優(yōu)惠條件，都只是九牛一毛。在許多農(nóng)民“被上樓”地區(qū)，如果宅基地整理出來用于掛鉤房地產(chǎn)開發(fā)，則每畝地可收益30－100萬元，甚至更多。

應(yīng)當說，農(nóng)村村莊的興衰是經(jīng)濟社會長期發(fā)展變遷的自然結(jié)果。就目前的國情國力而言，除了城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)、除了農(nóng)村勞動力絕大多數(shù)已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的發(fā)達地區(qū)，除了東部個別發(fā)達地區(qū)，真正具備村莊拆并條件的地方極其有限。要遏制新一輪“圈地運動”，除了嚴格遵守《土地管理法》關(guān)于農(nóng)地征收的程序規(guī)定，完善《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》外，更主要的是尊重農(nóng)民意愿，讓作為土地主人的農(nóng)民能依法保護自己的宅基地權(quán)益。要真正推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村，還應(yīng)在建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制上下更大的功夫。

(責編：山林)