戴世續(xù),周 駿

(1.浙江大學城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限公司規(guī)劃四所,杭州310013;2.浙江工業(yè)大學建筑工程學院,杭州310014)

經濟開發(fā)區(qū)作為經濟結構調整、提高自主創(chuàng)新能力、資源集約利用、對外開放和體制創(chuàng)新的重要區(qū)域和載體,如何可持續(xù)、健康地發(fā)展,發(fā)揮對地方經濟增長的輻射帶動作用,合理選址、科學規(guī)劃將起到重要的引領和保障作用。

1 背景概況

1.1 規(guī)劃背景及概況

廬江縣位于安徽省中部,北臨巢湖,南近長江,西依大別山余脈,北距合肥市68 km,東北距巢湖市79 km,南距銅陵市80 km,處于合巢蕪產業(yè)發(fā)展帶上。其間有合九鐵路、滬蓉高速公路、合銅黃高速公路、“引江濟淮”運河主線等大運量交通線路穿境而過,交通便捷。隨著“中部崛起”戰(zhàn)略、皖江城市帶產業(yè)轉移示范區(qū)的建設實施和廬江縣工業(yè)化發(fā)展,2010年廬江縣地區(qū)生產總值首次突破100億元,達103.2億元,增長11%。城市化水平達到31%,進入中心城市快速拓展、人口快速聚集的發(fā)展階段。第二產業(yè)占全縣生產總值從2007年的32.10%提升至2010年的35.60%,3年增長3.5個百分點,全縣工業(yè)化已進入快速發(fā)展階段,第二產業(yè)的發(fā)展將日益成為全縣城鎮(zhèn)化和經濟發(fā)展的主要推動力。

安徽廬江經濟開發(fā)區(qū)2006年經國家發(fā)改委批準為省級經濟開發(fā)區(qū),處在上海、杭州、南京、蘇州等長三角重點城市4 h經濟圈內,是“中部崛起”戰(zhàn)略的重點區(qū)域。目前,起步區(qū)的建成范圍主要處于合銅公路以東地塊,規(guī)模相對較小,性質較為單一。隨著全縣構筑工業(yè)集聚發(fā)展平臺措施的實施,開發(fā)區(qū)基礎設施、園區(qū)建設逐步完善。重點發(fā)展輕工食品、機械電子、新型材料、印刷包裝、電子科技等產業(yè),集科研、商貿、物流、金融、商住、休閑、綜合服務等多功能開發(fā)于一體。

開發(fā)區(qū)2009年完成地區(qū)生產總值2.59億元,經營收入7.4億元,工業(yè)增加值2.1億元,入庫稅收達1 935萬元,新增就業(yè)崗位1 000余個,其中城西新區(qū)累計簽約入園項目38個,協(xié)議固定資產總投資達47.7億元人民幣。

由于原工業(yè)起步區(qū)規(guī)劃用地面積較小、現狀建設基本飽和,同時安徽省人民政府于2010年6月17日下發(fā)了《關于皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)省級開發(fā)區(qū)擴區(qū)暫行辦法的通知》(皖政辦[2010]39號),積極支持皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)內的開發(fā)區(qū)主動提升、擴區(qū)升級。新一輪的開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃為擴容升級,開辟發(fā)展空間,規(guī)劃范圍東起廬白路、合銅公路,西至合銅黃、合界高速公路,南到廬城鎮(zhèn)、柯坦鎮(zhèn)山邊,北至閘山、半邊店(萬春混泥土有限公司),總的規(guī)劃控制面積達105 km2。其中城西新區(qū)總用地面積約18.28 km2,建設用地面積16.17 km2。

圖1 廬江經濟開發(fā)區(qū)(城西新區(qū))區(qū)位圖Fig.1 Location of Lujiang EDZ,Anhui Province

1.2 區(qū)位優(yōu)勢

經濟開發(fā)區(qū)建設必須具備良好的發(fā)展條件,包括地理區(qū)位、自然環(huán)境、資源環(huán)境、交通運輸條件及縣域經濟在省內、國內的綜合影響等。安徽廬江經濟開發(fā)區(qū)新的擇址地塊擁有良好的區(qū)位優(yōu)勢(圖1)。

1.2.1 毗鄰老城的經濟區(qū)位優(yōu)勢

經濟開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、選址要與加快城市化過程和城鎮(zhèn)建設結合起來。經濟開發(fā)區(qū)的選址要與老城區(qū)分離,既不能太近,也不能太遠,要成為縣城城市規(guī)劃發(fā)展的一個重要組成部分。若離老城區(qū)太近,則不利于城市和經濟開發(fā)區(qū)的延伸,不易營造經濟開發(fā)區(qū)新的環(huán)境氛圍,增加各職能部門對開發(fā)區(qū)的干擾,降低開發(fā)區(qū)運行效率;若離老城區(qū)太遠,則不能充分利用老城區(qū)的經濟、信息和設施等資源,必然加大經濟開發(fā)區(qū)的建設成本和推進城市化的負擔,減緩開發(fā)區(qū)啟動的進程。

廬江經濟開發(fā)區(qū)毗鄰老城區(qū),經濟區(qū)位優(yōu)勢明顯。開發(fā)區(qū)與老城區(qū)之間有過境公路合銅公路相隔,兩者保持一定距離,并在發(fā)展方向和拓展空間上互不干擾;同時,規(guī)劃設置若干條東西向框架性主干道,保持開發(fā)區(qū)與老城區(qū)的便捷聯系。這種分而不離的發(fā)展模式,一方面可以加強開發(fā)區(qū)獨立運行能力,減少各部門的干擾,提高效能;另一方面,在開發(fā)區(qū)起步階段,可積極依托老城區(qū)基礎、服務設施,變“孤島”為與周圍聯動發(fā)展,加快開發(fā)區(qū)啟動建設。

1.2.2 緊臨道口的交通區(qū)位優(yōu)勢

開發(fā)區(qū)應建設在交通條件良好的地區(qū),特別適合在高速公路沿線布局。高速公路能為開發(fā)區(qū)產業(yè)發(fā)展提供良好的條件,從而達到即時生產、快速擴散和吸收信息的目的。

廬江經濟開發(fā)區(qū)對外交通體系完善,交通優(yōu)勢突顯。東靠合銅公路、西鄰合銅黃高速公路,規(guī)劃區(qū)的西南端已預留建設高速公路互通口。隨著安徽交通網絡的完善,以及合巢蕪產業(yè)帶、長三角地區(qū)輻射中部地區(qū)經濟帶的建設,緊臨高速公路互通口的交通區(qū)位優(yōu)勢將給開發(fā)區(qū)帶來更多的發(fā)展契機。

1.2.3 得天獨厚的自然環(huán)境優(yōu)勢

在可持續(xù)發(fā)展成為人類共同行動綱領后,保護生態(tài)環(huán)境已成為共識。作為21世紀的現代化開發(fā)區(qū),良好的自然環(huán)境即已成為投資環(huán)境的優(yōu)勢因素。規(guī)劃應該以生態(tài)優(yōu)先為原則,強調綠色、環(huán)保、生態(tài)型現代園區(qū)的發(fā)展理念,實現經濟效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

廬江經濟開發(fā)區(qū)濱湖倚山,自然環(huán)境優(yōu)美,資源優(yōu)勢突出。移湖水庫位于開發(fā)區(qū)中部,庫區(qū)面積2.5 km2,湖岸古樹名木、森林濕地環(huán)繞,原生環(huán)境優(yōu)美,是開發(fā)區(qū)的璀璨明珠。開發(fā)區(qū)南側的獅子山、洞山、山里人家、山容水庫,其山勢峻峭、自然環(huán)境良好,是開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略性資源。開發(fā)區(qū)內水系豐富、林場含耘,蘇河及其支渠河道較寬、兩岸樹木林立、匯入移湖,是開發(fā)區(qū)與自然相融的綠色空間。

1.2.4 地處荒崗的用地政策優(yōu)勢

在土地緊縮的國家宏觀政策調控背景下,開發(fā)區(qū)成為清理整頓的重點,這勢必會影響以土地投入、總量擴張帶動的各類開發(fā)區(qū)的開發(fā)與建設,從而對城市與區(qū)域經濟增長產生一定的影響。開發(fā)區(qū)空間擴展與土地稀缺間的矛盾日益突出,如何提高土地集約利用、尋找新的拓展空間成為開發(fā)區(qū)重要的決策思路。

廬江經濟開發(fā)區(qū)地處荒崗,用地政策優(yōu)勢明顯。開發(fā)區(qū)土地以丘陵坡地為主,現狀以農田、林場、菜園為主,無農保地,在進行農用地征用和工業(yè)區(qū)土地開發(fā)上易獲得國家政策支持。同時,現狀地勢起伏較小,部分山丘與溪谷坡度在3%～6%,現狀民居建房規(guī)模小、數量少,利于開發(fā)區(qū)前期開發(fā)與建設。

2 開發(fā)思路

2.1 開發(fā)規(guī)模

工業(yè)趕超型戰(zhàn)略被認為是迅速實現工業(yè)化、促進經濟發(fā)展的根本手段,也是發(fā)展中地區(qū)追趕發(fā)達地區(qū)的基本途徑。當前,在促進地方經濟發(fā)展的主要方式中,發(fā)展工業(yè)仍是各城市的主旋律。實踐證明,無論是發(fā)達地區(qū)還是發(fā)展中地區(qū),城市化、現代化離不開工業(yè)的主體作用。中國建設社會主義市場經濟體制以來,開發(fā)區(qū)的發(fā)展成為發(fā)展工業(yè)、帶動區(qū)域經濟發(fā)展的重要手段。沿海發(fā)達地區(qū)的開發(fā)區(qū)經濟在所在城市經濟中的比重不斷上升,開發(fā)區(qū)經濟異?；钴S,許多城市形成了“一市多區(qū)”“一區(qū)多園”的開發(fā)區(qū)發(fā)展格局,開發(fā)區(qū)經濟的不斷繁榮有效地拉動了城市的發(fā)展[1]。2006年,天津經濟技術開發(fā)區(qū)、廣州經濟技術與高新技術開發(fā)區(qū)、蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)創(chuàng)造的GDP占所在城市GDP比例分別為18.53%、13.76%和15.42%。又如浙江省永康市15年的飛速發(fā)展離不開工業(yè)經濟,或者說離不開開發(fā)區(qū)規(guī)模的持續(xù)拓展[2],其省級經濟開發(fā)區(qū)從建設初期的8 km2擴展到后期25 km2,目前發(fā)展為城東老開發(fā)區(qū)、城西新科研城“兩翼齊飛”,總用地面積46.6 km2的發(fā)展格局。當前,永康市五金企業(yè)的空間布局從分散走向集中,形成了市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級3個層次的開發(fā)區(qū);產品檔次和技術含量不斷提升,企業(yè)規(guī)模和品牌影響力不斷增強;產業(yè)內分工不斷深化,產業(yè)鏈不斷拓展,企業(yè)間橫向和縱向分工大致形成,外部經濟,靈活專業(yè)化等效應突出。從表1可以看出,2009年廬江縣經濟發(fā)展水平與1998年永康市發(fā)展初期的水平相當,這種落差的形成直接歸因于兩地開發(fā)區(qū)發(fā)展速度與規(guī)模上的巨大差距。廬江開發(fā)區(qū)到底應該多大?這事實上是個不可以討論,也是不必討論的問題。如果把全國開發(fā)區(qū)的經濟總量看成一個蛋糕,那么,在土地宏觀調控與全球制造業(yè)資本加速向中國轉移的背景下,那些積極爭取開發(fā)區(qū)等級規(guī)模的省份與地區(qū),顯然會是這個蛋糕分配中的最后贏家。因此,從某種意義上說,開發(fā)區(qū)的發(fā)展速度與發(fā)展規(guī)模決定了廬江縣乃至整個安徽省趕超發(fā)達地區(qū)的戰(zhàn)略步伐。

表1 浙江省永康市與安徽省廬江縣歷年人均國內生產總值比較Table 1 Comparison on GDP per capita between Lujiang,Anhui and Yongkang,Zhejiang

2.2 功能定位

在現代社會發(fā)展與城市形態(tài)發(fā)展的背景下,開發(fā)區(qū)的發(fā)展也經歷了內容和形態(tài)方面的演變。這一演變沿兩條軸線進行,一條軸是企業(yè)性質,企業(yè)逐漸從低技術含量的輕工業(yè)向高技術企業(yè)演變;第二條軸是形態(tài)和結構,開發(fā)區(qū)從小規(guī)模單一的生產型基地向大型的集生產、生活和娛樂為一體的綜合體演變。迄今為止,中國大致經歷了四代開發(fā)區(qū):第一代開發(fā)區(qū)即為工業(yè)園,生產與居住分離,以單純的加工業(yè)為主;第二代開發(fā)區(qū)是企業(yè)加社區(qū)的形式,生產與生活逐步融合,滿足職住平衡;第三代開發(fā)區(qū)呈現區(qū)域發(fā)展態(tài)勢,開發(fā)區(qū)發(fā)展需要更大的空間和擴展余地,并為企業(yè)、公眾和社會創(chuàng)造了良好的生活和娛樂條件;第四代開發(fā)區(qū)為高科技城,可以實現自給自足,滿足生產、生活和娛樂的一切需要,是一個包含生態(tài)、科研、商貿、居住、教育、休閑、娛樂等功能的城市綜合體(圖2)[3]。從目前來看,單一性開發(fā)區(qū)面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。隨著城市經濟的發(fā)展、開發(fā)區(qū)規(guī)模的擴大,沿海發(fā)達地區(qū)的許多中、小城市出現了“鐘擺式”交通、老城區(qū)住房價格偏高、開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、犯罪率加大等現象,成為城市政府迫切需要解決的新問題。這種“孤島”式、單一化的發(fā)展模式,使開發(fā)區(qū)無法逃離成為“經濟孤島”的宿命,城市化瓶頸凸現。因此,多元化發(fā)展是開發(fā)區(qū)的必然選擇。工業(yè)發(fā)展離不開城市功能的依托,隨著經濟社會的發(fā)展,開發(fā)區(qū)作為現代化高效率的工業(yè)基地,必然吸引眾多的企業(yè)和機構及社會經濟各部門在相對狹小的空間內集聚,從而產生了對各種生活、生產服務業(yè)的需求。將開發(fā)區(qū)作為以工業(yè)為主的綜合性新城區(qū)來發(fā)展,適當發(fā)展房地產、休閑娛樂等第三產業(yè),與母城相協(xié)調地進行基礎設施和服務設施建設,不但可以創(chuàng)造吸引力、聚集人氣,營造出良好的城市環(huán)境,減少對老城區(qū)的交通負荷,而且會產生更大的經濟效益,使開發(fā)區(qū)保持快速的持續(xù)發(fā)展[4]。如一些沿海發(fā)達城市的經濟開發(fā)區(qū)成為城市的新市區(qū)(天津濱海新區(qū)、上海浦東新區(qū)、蘇州新區(qū)、青島黃島開發(fā)區(qū)),有的成為現有城市外圍具有相當人口規(guī)模的新市鎮(zhèn)(如寧波的北侖、珠海的西區(qū)),或者成為一個新城市(如海南省的洋浦開發(fā)區(qū))[5]。安徽廬江經濟開發(fā)區(qū)建設應積極倡導多元化發(fā)展:一方面加大力度、完善基礎設施建設和積極招商引資,建設生態(tài)、環(huán)保、綠色的省級先進制造業(yè)基地;另一方面應進行商務辦公、物流集散、商業(yè)休閑、居住旅游等城市功能培育與建設,創(chuàng)建廬城環(huán)湖城市副中心。

圖2 開發(fā)區(qū)演變規(guī)律圖Fig.2 Rule of evolution of EDZ

2.3 建設布局

2.3.1 滿足空間管治規(guī)劃,確定彈性的開發(fā)建設范圍

針對現狀山丘林地、平地農田與村莊建房等用地適應性評價,劃分開發(fā)區(qū)禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū),確定開發(fā)區(qū)(城西新區(qū))總用地面積約18.28 km2,其中建設用地面積16.17 km2。同時,在開發(fā)區(qū)向北、向南選擇預留發(fā)展備用地,遠景開發(fā)區(qū)工業(yè)向北拓展、休閑生活旅游產業(yè)向南延伸,滿足開發(fā)區(qū)規(guī)模拓展的需求。

2.3.2 結合濱湖倚山特征,循序推進各功能空間建設

以移湖為中心,向外層級推進商務商業(yè)、居住、工業(yè)等功能空間的建設。環(huán)湖北部,建設商務、金融、辦公、行政、居住等功能的商務園;環(huán)湖南部,建設商業(yè)、休閑、旅游、居住等功能的商業(yè)園;外圍結合產業(yè)結構演變特征,設置以勞動密集型企業(yè)為主的近期產業(yè)園,以資金密集型企業(yè)為主的中期產業(yè)園和以技術密集型產業(yè)為主的遠期科技園。開發(fā)整體空間依據環(huán)境區(qū)位、階段發(fā)展特征,空間層級推進。

2.3.3 依托自然區(qū)位優(yōu)勢,設計不同功能的道路系統(tǒng)

濱湖設置景觀性的環(huán)湖一路,湖中建堤、曲幽起伏;環(huán)湖建設生活性的環(huán)湖二路和環(huán)湖南路,路橋合一、步移景異;外圍工業(yè)區(qū)內則以交通性道路為主,現代景觀、寬暢大方。整體采取環(huán)狀放射與棋盤狀相結合的道路系統(tǒng):工業(yè)園內道路簡潔通達,方便工業(yè)用地劃分;中心區(qū)內環(huán)湖放射,提高中心區(qū)通達性。使道路形式與設計功能相吻合(圖3)。

圖3 安徽廬江經濟開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃(城西新區(qū))功能分析圖Fig.3 Map of general planning on function and structure of Lujiang EDZ,Anhui

3 發(fā)展策略與保障體制

3.1 理順資金投入導向,啟動開發(fā)區(qū)建設

廬江作為一個以農業(yè)為主的中部待開發(fā)地區(qū),其發(fā)展策略一方面要發(fā)揮區(qū)內基本要素——自然資源與勞動力的推動作用,積極發(fā)揮土地資源與勞動力成本優(yōu)勢;另一方面要借助外部資金、人才和技術的輸入,積極利用東部地區(qū)向本地輸入的資金和產業(yè)梯度擴散。其核心問題是,如何更好地把外部輸入和區(qū)內基本要素結合起來,啟動開發(fā)區(qū)建設,形成自我增長能力。一是資金投入的產業(yè)方向要立足本地資源,如土地、勞動力等;技術層次要適合區(qū)內勞動力素質的條件,積極發(fā)展勞動密集型產業(yè),選擇能發(fā)揮本地優(yōu)勢,同時向仍有相當市場潛力的發(fā)達地區(qū)對外擴散產業(yè)。二是資金投入的空間方向要集中于培養(yǎng)區(qū)內的增長極,即通過廬江經濟開發(fā)區(qū)帶動整個廬江縣域經濟的發(fā)展。三是要重視人口素質的提高和促進城市化步伐的加快,打破封閉狀況,促進人口流動,加快市場發(fā)育;要把勞務數量與素質提高作為一項戰(zhàn)略措施,增加就業(yè)崗位,減輕縣域就業(yè)壓力,提高勞動力的技術和經營素質。四是要善于運用外部輸入的資金、人才和技術,充分發(fā)揮其催化劑的作用,推動開發(fā)區(qū)發(fā)展,使自然資源和勞動力豐富的有利條件與外部輸入要素結合,轉化成現實的經濟優(yōu)勢。

3.2 強化行政管理職能,創(chuàng)新行政管理體制

加大開發(fā)區(qū)管理體制改革的力度,要在擴大授權放權范圍、體制和界定職能權限等方面做更多的工作,使開發(fā)區(qū)成為地方經濟跨世紀發(fā)展的龍頭和行政管理體制改革的“試驗田”。同時,全面推進廬江經濟開發(fā)區(qū)行政管理體制和機構的改革,將開發(fā)區(qū)作為縣政府的派屬機構,并直接受縣政府管理,與政府下設的各職能部門平級,不受其它部門管理和干擾。如青島開發(fā)區(qū)將經濟區(qū)與行政區(qū)兩區(qū)體制合一,實行一套機構,統(tǒng)一管理;工委(區(qū)委)管委(區(qū)政府)一把手由一人兼任,并享受副市級待遇[6]。這樣不但可以減少在社會事務、重大基礎設施建設與項目合理安排等事項上的摩擦,同時提高了開發(fā)區(qū)行政管理效率,將開發(fā)區(qū)建成集多項政策、功能于一體,行政事務、經濟事務、社會事務于一身的綜合性區(qū)域。對欠發(fā)達地區(qū)來說,開發(fā)區(qū)就是體制改革的“試驗田”,并由此擴散到整個區(qū)域。

3.3 加快國際化運行步伐,建立國際化管理體系

要利用好縣政府賦予開發(fā)區(qū)管委會的經濟管理權限,加大管理模式改革力度,使金融管理、稅務管理、外匯管理、外事管理、外經外貿管理和海關管理等全面與國際接軌,形成符合國際規(guī)范的國際化管理體制。開發(fā)區(qū)管委會要充分利用計算機通信網絡、信息高速公路和國際互聯網等現代化信息管理手段,加強與國際企業(yè)集團、知名大學和研究院所等機構的聯系,跟蹤了解國際科技經濟發(fā)展動態(tài),建立國際化信息系統(tǒng)。要加速向以引進外資為主的全方位對外開放的格局轉變,充分利用國外資本和資源,吸引和促成一批投資規(guī)模大、經濟效益好的重點項目,使產業(yè)走向國際化,實現經濟規(guī)模化,建立國際化運行機制[7]。

3.4 提高開發(fā)區(qū)管理效率,完善一站式行政服務體系

以“發(fā)展、服務、管理”為主要職能,致力于建設“優(yōu)質、公正、廉潔、高效”的政府形象。減少“小政府、大社會、大服務”的模式在傳統(tǒng)行政體制的壓力下出現的機構膨脹、人員增多、職能細化等現象;進一步轉變政府職能,建立精干、高效的一站式行政管理服務體系。廬江經濟開發(fā)區(qū)應積極推動審批制度改革,實行“一站式、一條龍”的項目審批,提高辦事效率。同時,應大力推行政務公開,健全公開披露、公共質詢制度,完善投訴監(jiān)督制度,擴大企業(yè)和居民的知情權。簡化規(guī)定收費名目,在保留行政規(guī)定性收費外,停止和取消多項行政、事業(yè)性收費,為開發(fā)區(qū)營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

4 結 語

隨著區(qū)域格局競爭的激烈與地方發(fā)展的強烈訴求,經濟開發(fā)區(qū)的發(fā)展將成為地方經濟發(fā)展的重要增長引擎和抓手,如何合理的選址、確定規(guī)模、進行園區(qū)的功能定位,必將成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要保障。歷史經驗表明,經濟開發(fā)區(qū)的選址必須具備良好的區(qū)位條件、具有遠期發(fā)展空間的彈性,同時能夠多元化發(fā)展,為經濟開發(fā)區(qū)的轉型升級、可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

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