趙立兵

(重慶文理學院,重慶 402160)

當下,我國區(qū)域經濟發(fā)展迅速。區(qū)域經濟的發(fā)展,需要建立區(qū)域統(tǒng)一市場,促進生產要素流通,優(yōu)化市場資源配置。但同時,發(fā)展地方經濟、保護地方利益也是行政區(qū)政府的傳統(tǒng)職能和本能。這就使經濟區(qū)域與行政區(qū)劃不可避免地存在不一致、相摩擦,甚至相沖突的地方,倘若處置不當,勢必影響區(qū)域經濟綜合規(guī)劃的有效實施,制約區(qū)域經濟整體水平的快速提升。

重慶兩江新區(qū)是繼上海浦東、天津濱海之后的第 3個國家級經濟新區(qū),內轄 3個行政區(qū)部分區(qū)域和 3個功能區(qū),幅員面積廣闊,行政主體多元,管理體制各異,利益格局復雜?？梢哉f,兩江新區(qū)行政管理體制改革的成敗,對于影響區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的體制性障礙的破除程度,對于兩江新區(qū)建設總體目標能否順利實現(xiàn),具有舉足輕重的意義。

一、兩江新區(qū)行政管理體制改革的 3種備選模式

經濟新區(qū)行政管理體制改革備選模式有很多,各有優(yōu)劣,這里僅列舉主要的 3種:

一是松散聯(lián)合模式。即區(qū)域內各行政區(qū)、功能區(qū)各自為政,獨立發(fā)展,僅保持低層次的協(xié)同合作,待時機成熟,再統(tǒng)籌考慮,調整格局,共謀發(fā)展[1]。這種模式雖比較穩(wěn)健,推行阻力最小,但無法徹底消除行政區(qū)劃壁壘,難以進行區(qū)域整體規(guī)劃,不利于形成區(qū)域經濟合力,與經濟發(fā)展大勢不符,因而難以擔當歷史重任,僅見于經濟新區(qū)籌建階段。

二是管理委員會模式。即建立作為上級政府派出機構的新區(qū)管委會,由其在政策、規(guī)劃、統(tǒng)計、宣傳等方面進行統(tǒng)籌。它的特點是管理權限高度集中、組織機構高度濃縮、機構設置側重于經濟管理職能。這種模式有利于調動新區(qū)各行政區(qū)、功能區(qū)的積極性,推行阻力較小,有很強的過渡性質,較適合于新區(qū)建設初期,其不足是容易造成機構重疊、職能交叉、政出多門、監(jiān)督不力、內耗頻發(fā)等體制性弊端。

三是屬地政府模式。即按照“大部制”原則,參照國際慣例,建立健全新區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)“四套班子”,統(tǒng)一管轄新區(qū)經濟建設、社會管理和公共服務事項。這種模式具有較高的行政管理權威,具備規(guī)劃統(tǒng)一、協(xié)調順暢、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力的特點,但是,倘若處置失當,容易產生機構設置臃腫、管理人員膨脹、管理幅度過大的行政管理體制痼疾,以致降低行政效率,增加管理成本。

可見,任何行政管理模式都有其優(yōu)勢,也存在著不足,需要根據(jù)實際情況綜合考慮,揚長避短,順勢而為?？v觀上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)行政管理體制改革發(fā)展歷程,不難發(fā)現(xiàn),在成立之初,它們都采用了管委會模式。但由于管委會的性質沒有明確的立法界定,不具備相應的法律地位和權限;而且隨著新區(qū)經濟社會的迅速發(fā)展和開發(fā)開放步伐的日益加快,社會事務的大幅增長,這一管理體制出現(xiàn)了諸多與實際需求不相適應的地方,特別是在上下銜接、工作協(xié)調和利益分配過程中,在人大和政協(xié)等政權建設、監(jiān)督體制機制構建和干部成長環(huán)境營造等方面,產生了一些摩擦和矛盾,不利于新區(qū)健康、持續(xù)發(fā)展。

鑒于此,浦東新區(qū)和濱海新區(qū)分別于 2000年和 2008年前后深入改革了行政管理體制模式,由管委會模式轉變?yōu)閷俚卣Ｊ絒2],健全了“四套班子”,更新了管理觀念,調整了行政區(qū)劃,重組了組織機構,優(yōu)化了運行機制,推進了管理重心下移,形成了新區(qū)事在新區(qū)辦的運行機制,較好地適應了新區(qū)開發(fā)建設新形勢。新區(qū)政府保留了管委會體制機構設置高度集中的特點,機構個數(shù)和干部職數(shù)僅相當于一般政府模式的半數(shù)左右,真正符合了“小政府,大服務”的現(xiàn)代政府特征,可作為今后兩江新區(qū)行政管理體制改革的重點參照對象。

二、兩江新區(qū)行政管理體制改革的 4個依據(jù)

兩江新區(qū)行政管理體制模式的確定和改革路徑的選擇,要立足重慶經濟發(fā)展實際,符合國家宏觀經濟發(fā)展趨勢,滿足區(qū)域經濟發(fā)展需求。具體而言:

一是明確一個導向,即以建設服務型政府為導向。當代中國的現(xiàn)實和今后發(fā)展趨勢決定了,各級政府要從直接經濟活動中退出,將更多的資源投入社會管理和公共服務中去。因此,我們要以現(xiàn)代政府理論為指導,以建設服務型政府為導向,積極創(chuàng)新兩江新區(qū)行政管理理念,把政府角色定位在良好市場秩序的維護者和良好制度環(huán)境的營造者上來,將政府工作重心放在市場調節(jié)、社會監(jiān)管和公共服務上,實現(xiàn)政府職能由管理型向服務型的徹底轉變。

二是符合一個要求,即符合國家發(fā)展戰(zhàn)略總體要求。國務院在《關于同意設立重慶兩江新區(qū)的批復》中明確指出,設立重慶兩江新區(qū),有利于探索內陸地區(qū)開發(fā)開放新模式,對于推動西部大開發(fā),促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展具有重要意義。要實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標,必須以大力推進兩江新區(qū)體制創(chuàng)新來加快區(qū)域開發(fā)開放;通過建立統(tǒng)一、協(xié)調、精簡、高效、規(guī)范、靈活的行政管理體制,在金融、土地和財稅等領域先行先試,積極探索新形勢、新區(qū)域下擴大改革開放的新經驗,為全國發(fā)展提供有借鑒意義的新模式、新示范。

三是體現(xiàn)一個定位,即重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)先行區(qū)的定位。兩江新區(qū)行政管理體制改革要立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,積極打破城鄉(xiāng)制度藩籬,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務體系,健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度,圍繞推進城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展,推進勞務經濟健康運行,推進土地合理流轉和集約利用 3條主線開展改革實驗,為重慶其他區(qū)縣乃至全國破解城鄉(xiāng)二元結構,實現(xiàn)全面建設小康社會目標提供理論參考和實踐經驗。

四是推進一個進程,即區(qū)域經濟一體化進程。兩江新區(qū)行政管理體制改革要圍繞打破地區(qū)封閉與市場分割,推進商品、技術、人才等生產要素的自由流通,促進區(qū)域市場資源優(yōu)化配置,建立區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的體制機制等進行創(chuàng)新。一方面,兩江新區(qū)要同重慶市行政管理體制有效銜接,適度超前,協(xié)調處理好縱向政府間的關系;另一方面,還要同成渝經濟帶、“西三角”經濟區(qū)等多層次政府體系相協(xié)調,處理好橫向政府間的關系。

三、兩江新區(qū)行政管理體制改革的 3個階段

行政管理體制改革是一項長期的系統(tǒng)工程,發(fā)展階段不同,改革的重點、范圍、深度和強度都應有所差異。因此,兩江新區(qū)行政管理體制改革,要盡快制定改革推進路線,找準階段工作重點,明確工作突破方向,提早籌劃,分步實施,穩(wěn)步推進。

根據(jù)兩江新區(qū) 10年建設規(guī)劃,對照浦東新區(qū)、濱海新區(qū)行政管理體制改革歷程,重慶兩江新區(qū)行政管理體制改革可分為 3個階段:起步階段,自新區(qū)成立起 3～4年時間;過渡階段,自新區(qū)成立起5～7年時間;突破階段,自新區(qū)成立起 8～10年時間。根據(jù) 3個不同發(fā)展階段的實際情況,應當有針對性地實施“三步走”戰(zhàn)略。

1)在起步階段,實施固本強基戰(zhàn)略。這一階段,兩江新區(qū)實行的是管委會制度,其行政管理體制改革的重心應放在完善政策法規(guī)、強化管理核心、優(yōu)化運行機制和促進責權匹配上。合理界定新區(qū)管委會、各行政區(qū)和功能區(qū)的職責范圍,加強新區(qū)管委會在新區(qū)開發(fā)建設中的領導核心作用,形成有利于發(fā)揮整體優(yōu)勢,避免摩擦內耗,提高工作效率,實現(xiàn)共同發(fā)展的行政管理體制和具體運行機制,力爭在解決經濟區(qū)域和行政區(qū)劃體制矛盾上取得突破。

2)在過渡階段,實施深度整合戰(zhàn)略。這一階段,應進一步強化新區(qū)管委會的區(qū)域規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調、經濟發(fā)展等職能,并逐步弱化各功能區(qū)社會管理和公共服務職能,弱化行政區(qū)經濟建設管理職能;建議成立城市建設管理、教科文衛(wèi)發(fā)展、社會綜合服務等公共事務委員會,使其與新區(qū)管委會簽署委托授權、責任契約等工作協(xié)議,發(fā)揮其在新區(qū)社會管理、公共事務方面的統(tǒng)籌協(xié)調和綜合服務作用。要持續(xù)做好社會組織發(fā)展工作,增強社會力量,提倡社區(qū)自治,使政府騰出更多行政資源,集中精力搞開發(fā),抓建設。

3)在轉型階段,實施重組突破戰(zhàn)略。這一階段的主要目標和任務是,建立兩江新區(qū)“四套班子”和司法等機構,成立完整意義上的兩江新區(qū)政府;各行政區(qū)全部職能上繳、轉移或下放,進而取消行政區(qū),重組為新型街道和社區(qū);各經濟功能區(qū)全部職能剝離,進而取消功能區(qū)設置,轉由各類開發(fā)公司在新區(qū)政府的領導、監(jiān)督和制約下行使基礎設施建設等職能;還要科學建構新型財政體制,持續(xù)優(yōu)化政府組織架構,大力壓縮經濟管理部門,合理歸并城市建設與管理部門,綜合設置社會管理與公共服務部門,真正建設“小政府,大社會,大服務”的公共服務型政府[3]。

四、現(xiàn)階段兩江新區(qū)行政管理體制改革的五大任務

在兩江新區(qū)建設初期,行政管理體制改革可參照“40字管理方針”。即“政令統(tǒng)一,責權匹配;機構精簡,運轉協(xié)調;管理規(guī)范,機制靈活;服務優(yōu)質,保障有力;公正透明,廉潔高效”。具體言之,現(xiàn)階段主要有五大任務:

一是完善制度體系。要不斷修改完善《重慶兩江新區(qū)條例》,建立和完善以“新區(qū)條例”為龍頭的法律制度體系,以法律的形式來明確和調整各經濟區(qū)與行政區(qū)的責權利關系。還要加大政策研究力度,制定兩江新區(qū)行政管理體制改革與創(chuàng)新方案和中長期規(guī)劃,為今后推進深度行政管理體制改革做好理論支持和政策準備。

二是樹立領導核心。即發(fā)揮新區(qū)管委會的組織領導核心作用,強化其在制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌產業(yè)布局、推動基礎設施建設、協(xié)調重大問題等方面的組織領導職能,維護規(guī)劃的統(tǒng)一性、權威性和嚴肅性,調動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性,探索建立重慶市政府各部門與兩江新區(qū)條塊互補、職能整合的工作機制。

三是強化大局意識。兩江新區(qū)是一個老城加新城的設計,采取的是“1+3”的管理模式。相比浦東新區(qū)和濱海新區(qū),兩江新區(qū)起步基礎更好,但也面臨著更為復雜的行政管理格局。這就需要努力克服地區(qū)本位、小團體主義的干擾,樹立“大局為先”的氣度和“集體至上”的情懷,從制度設計到具體實施,都要服務、服從于兩江新區(qū)開發(fā)開放全局。

四是轉變政府職能。要全面梳理和整合兩江新區(qū)及其功能區(qū)、行政區(qū)政府職能,按照統(tǒng)一、協(xié)調、精簡、高效的原則,依法規(guī)范各功能區(qū)、行政區(qū)政府機構設置和人員編制;深化行政審批制度改革,精簡審批程序,再造工作流程,實施“一站式”審批服務;不斷增強政府工作透明度,建立健全科學決策、高效執(zhí)行和有效監(jiān)督的工作體系,確保決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

五是促進功能延伸。一方面,要本著精簡、高效的原則,明確管理主體,完善職能事權,促進功能區(qū)的開發(fā)建設功能向行政區(qū)延伸,帶動行政區(qū)的經濟發(fā)展。另一方面,要按照屬地化原則,加強行政區(qū)政府社會管理與公共服務職能,逐步撤銷直接從事或干預微觀經濟活動的機構,促進行政區(qū)社會管理和公共服務職能向功能區(qū)延伸,推進統(tǒng)一的社會管理體系建設[4]。

總之,行政管理體制改革事關兩江新區(qū)開發(fā)建設成敗,需要政府在抓好經濟建設、社會管理和公共服務工作的同時,予以專項研究和周密籌劃,做好充足的理論政策準備和改革實踐試點,為今后兩江新區(qū)行政管理體制順利轉型打下堅實基礎。

[1] 胡建新.關于理順天津濱海新區(qū)管理體制的基本思路[J].特區(qū)經濟,1999(4):44.

[2] 高艷春.天津濱海新區(qū)政府現(xiàn)行管理體制淺析[J].法制與社會,2010(4)上:220.

[3] 惠冰.復合型經濟功能區(qū)管理體制創(chuàng)新構想:以天津濱海新區(qū)為例[J].天津社會科學,2008(4):72.

[4] 皮黔生.天津濱海新區(qū)行政管理體制的創(chuàng)新[J].開放導報,2007(4):42.

(責任編輯 周江川)