■張靈霞 整理

世界最清廉國(guó)家的反腐秘訣

■張靈霞 整理

腐敗，就像一個(gè)糾纏不休的幽靈，困擾著每一個(gè)國(guó)家，嚴(yán)重威脅著各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定,侵蝕著執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。為此,各國(guó)都在進(jìn)行不懈地探索,試圖遏制腐敗的發(fā)生。2010年10月26日，非政府組織“透明國(guó)際”公布2010年全球清廉指數(shù)排行榜，丹麥、新西蘭和新加坡以9.3分并列第一，被評(píng)為本年度“世界最清廉國(guó)家”。這些國(guó)家的政府何以如此廉潔?它們的反腐秘訣是什么？

丹麥：陽(yáng)光、公平讓每個(gè)人快樂(lè)

過(guò)去10年中，全世界的眾多社會(huì)研究分析機(jī)構(gòu)均把目光對(duì)準(zhǔn)了丹麥這個(gè)僅有500多萬(wàn)人口的北歐小國(guó)，這里夏天日照稀少，冬天寒風(fēng)呼嘯，資源并不豐富，征稅還高得嚇人。但就是這個(gè)小國(guó)，卻擁有全世界最清廉的公務(wù)員系統(tǒng)和最幸福的國(guó)民?！笆澜绲谝磺辶畤?guó)”是怎樣煉成的？日前，丹麥新任駐華大使裴德盛介紹了丹麥的“秘訣”。

“我們就沒有腐敗傳統(tǒng)”

丹麥刑法典里對(duì)腐敗這樣解釋：“濫用權(quán)力以牟取個(gè)人私利?！毙谭ㄒ?guī)定，向丹麥官員行賄是一種犯罪行為。2000年，該國(guó)刑法還把犯罪范圍擴(kuò)大到行賄外國(guó)官員。對(duì)于官員收受賄賂，刑法典也作出了相應(yīng)規(guī)定。

但立法并不完全是丹麥反腐的關(guān)鍵?！拔覀兊乃痉w系和我們的鄰居、其他的北歐國(guó)家很相似?！迸岬率⒄J(rèn)為丹麥之所以能獲得“最清廉國(guó)家”的稱號(hào)，還因?yàn)榈湜]有腐敗的理念和文化。丹麥人認(rèn)為，沒有腐敗才是正常的社會(huì)和政治現(xiàn)象。

他反復(fù)強(qiáng)調(diào)丹麥的“幸運(yùn)”，因?yàn)榈湹奈幕?、社?huì)里就沒有腐敗問(wèn)題，“甚至在歷史傳統(tǒng)上，我們也沒有腐敗問(wèn)題。所以我們根本就不用抗擊腐敗或避免腐敗。這是植根于我們文化中的，我們的文化不相信賄賂、敲詐和腐敗?！币灿姓f(shuō)法稱，在丹麥，反腐意識(shí)已經(jīng)作為一種公共道德深入人心。

此外，丹麥政府每年還會(huì)花費(fèi)大量人力物力培訓(xùn)丹麥企業(yè)，加深它們對(duì)腐敗的認(rèn)識(shí)，以避免它們?cè)谶M(jìn)行商業(yè)活動(dòng)時(shí)向官員行賄。

當(dāng)然，丹麥的公務(wù)員、公共雇員的酬勞都非常高，相對(duì)很多國(guó)家來(lái)說(shuō)，丹麥的工資標(biāo)準(zhǔn)要高得多，可謂是高薪養(yǎng)廉。這得益于丹麥經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，最新數(shù)據(jù)顯示，丹麥的人均GDP為5萬(wàn)多美元，這從經(jīng)濟(jì)方面解釋了丹麥為什么沒有腐敗?！拔覀兒苄疫\(yùn)，我們的文化、社會(huì)、歷史和經(jīng)濟(jì)條件都阻止了腐敗在丹麥滋生?！?/p>

“法律對(duì)每個(gè)人都一樣”

此外，完善的財(cái)產(chǎn)公開和申報(bào)制度也是丹麥零腐敗的原因。丹麥的稅務(wù)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)丹麥全體個(gè)人和公司的財(cái)產(chǎn)，并對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值作出評(píng)估，因此稅務(wù)部門對(duì)包括政治人物和公務(wù)員在內(nèi)的所有丹麥民眾和公司的財(cái)產(chǎn)狀況了如指掌。丹麥有完善的個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅征收體系，稅額很高，每個(gè)人都必須如實(shí)申報(bào)以保證稅款的征收。

但如何監(jiān)督這種個(gè)人申報(bào)，保證沒有漏報(bào)、瞞報(bào)呢？裴德盛表示，在丹麥，人們的住房、財(cái)產(chǎn)、土地都是經(jīng)過(guò)所有者注冊(cè)的，財(cái)產(chǎn)登記部門不會(huì)允許任何瞞報(bào)的事情發(fā)生，在當(dāng)今的電子信息時(shí)代，你要想隱瞞你的某處財(cái)產(chǎn)、土地或其他資產(chǎn)都是幾乎不可能的事情?！斑@使得官員們想要獲取任何便利或得到區(qū)別對(duì)待都非常困難。在丹麥，法律對(duì)每個(gè)人都是一樣的?！?/p>

反腐敗也體現(xiàn)在對(duì)公共開支的監(jiān)督上。所有的公共部門都必須公開他們的預(yù)算和開支情況，丹麥有一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——國(guó)家審計(jì)局，負(fù)責(zé)對(duì)這些預(yù)算和開支進(jìn)行調(diào)查、研究，檢察是否有違規(guī)和濫用的情況發(fā)生，并把相應(yīng)情況上報(bào)給丹麥議會(huì)。此外，在每年的年度預(yù)算白皮書中，每個(gè)市民都可以看到所有公共資金的分配和使用情況。所有的公共開支信息也會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)上公布，以供民眾監(jiān)督?！叭蜃罟椒峙渲贫取?/p>

丹麥有句俗諺：“不要認(rèn)為你有什么特殊——你和我們每個(gè)人都一樣?！?/p>

這種平等的精神在丹麥社會(huì)體現(xiàn)得非常透徹。裴德盛認(rèn)為，丹麥擁有可能是全世界最公平的收入分配制度和財(cái)產(chǎn)分配制度，高額稅收就是用來(lái)重新分配財(cái)產(chǎn)和收入的一種手段，用以保證社會(huì)公平。丹麥國(guó)民通過(guò)交稅可以獲得免費(fèi)的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老金等社會(huì)福利。

盡管稅額很高，幾乎達(dá)到個(gè)人收入的50%，但丹麥人民樂(lè)意交稅。因?yàn)?，他們?huì)發(fā)現(xiàn)他們交的稅物有所值。

說(shuō)起丹麥，我們也許首先會(huì)想到安徒生童話。那個(gè)凄涼的漫漫圣誕夜里，賣火柴的小女孩在風(fēng)雪中被已逝祖母接往天堂……但今天的丹麥不但不再有19世紀(jì)的“賣火柴的小女孩”，反而成為“全球最快樂(lè)的國(guó)家”。這種快樂(lè)源于這個(gè)國(guó)家的清廉。

新加坡：為了生存，必須廉政；為了發(fā)展，必須反貪

新加坡經(jīng)歷過(guò)腐敗猖獗、民怨沸騰的時(shí)期,短短幾十年內(nèi),不僅實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和現(xiàn)代化的跨越,而且成功摸索出一條切實(shí)可行的反腐倡廉之道,成為舉世公認(rèn)的廉潔國(guó)家。新加坡廉潔高效的奧秘何在？

新加坡人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政而不靠“政黨輪替”，廉政建設(shè)成就舉世矚目。這是因?yàn)榱疂嵰焉仙秊閲?guó)家戰(zhàn)略。貪污調(diào)查局（CPIB）是新加坡獨(dú)立行使肅貪職能的專門機(jī)構(gòu)，既是行政機(jī)構(gòu)，又是執(zhí)法機(jī)關(guān)，隸屬于總理公署，由總統(tǒng)任命，向總理負(fù)責(zé)。貪污調(diào)查局官員的地位、身份、權(quán)力、薪金有嚴(yán)格的法律保障。貪污調(diào)查局享有特別偵查權(quán)、無(wú)證搜查與強(qiáng)行搜查、無(wú)證逮捕以及限制轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等特殊權(quán)力。盡管權(quán)力巨大，貪污調(diào)查局卻獨(dú)立不獨(dú)裁、專業(yè)不專斷。

廉政立法著眼“抓得到”而非“罰得重”，織就讓貪腐行為無(wú)隙可乘的制度密網(wǎng)。新加坡治理腐敗的刑罰中最高刑為七年監(jiān)禁，可見其立法嚴(yán)密而不嚴(yán)酷，著眼點(diǎn)在于“抓得到”，而非“罰得重”。一是法律完備，系統(tǒng)性強(qiáng)。新加坡憲法、行政法律、刑事法律方面都有詳細(xì)規(guī)定，特別是制定了專門懲治腐敗犯罪的《防止貪污法》，對(duì)各級(jí)公職人員形成一套嚴(yán)格管理、“步步設(shè)防”的約束機(jī)制。二是注重實(shí)效，可操作性強(qiáng)。如《防止貪污法》特別規(guī)定了賄賂推定制度，只要行賄或受賄任何一方提供證據(jù)證明對(duì)方受賄或行賄，而對(duì)方又提不出相反的證據(jù)，貪賄罪即可成立。三是連鎖懲罰，警示性強(qiáng)。假如公務(wù)員貪污受賄，就會(huì)被判刑坐牢，開除公職，取消養(yǎng)老金，不能再聘用為公務(wù)員，連自辦企業(yè)都不能當(dāng)董事，同時(shí)犯事公務(wù)員的直接領(lǐng)導(dǎo)也要承擔(dān)連帶責(zé)任。

高薪實(shí)為攬賢而非專為養(yǎng)廉。許多人認(rèn)為，新加坡的廉潔是靠高薪養(yǎng)出來(lái)的。首先，新加坡是先有廉政，后有高薪。實(shí)行高薪制的主要目的不是養(yǎng)廉，而在于吸引最優(yōu)秀的人才到政府任職。其次，高薪是相對(duì)的。公職人員的工資與企業(yè)家、律師、醫(yī)生等社會(huì)精英相比，并不算高，而且除薪金外不再享有住房、用車等額外待遇。再次，高薪酬與嚴(yán)管理相輔相成。新加坡公務(wù)員管理之嚴(yán)舉世聞名。新加坡通過(guò)實(shí)行高工薪、高待遇政策，同時(shí)輔以嚴(yán)格管理，達(dá)到了吸引優(yōu)秀人才和促進(jìn)公務(wù)員廉潔從政的目的。

在新加坡，事無(wú)巨細(xì)均有章可循、有法可依，并“嚴(yán)”字當(dāng)頭。公職人員哪怕接受一聽咖啡、一盒香煙、吃一頓飯都被視為違法，都要受到懲罰。而新加坡政府提出的“為了生存，必須廉政；為了發(fā)展，必須反貪”，這樣的戰(zhàn)略、這樣的決心對(duì)新加坡的反腐戰(zhàn)役很給力。

新西蘭：透明的政府和計(jì)較的國(guó)民

2010年11月7日，據(jù)中國(guó)之聲《新聞縱橫》報(bào)道，新西蘭住房兼漁業(yè)部長(zhǎng)菲爾希特利因“不當(dāng)”使用公務(wù)信用卡宣布辭去部長(zhǎng)職務(wù)。希特利當(dāng)天在記者會(huì)上說(shuō)，他并非有意公款私用，只是不太熟悉相關(guān)規(guī)定，但這一行為辜負(fù)了新西蘭總理和公眾對(duì)他的期望，因此決定辭職。據(jù)新西蘭媒體披露，希特利去年曾違規(guī)使用公務(wù)信用卡，支付他和家人去新西蘭南島旅游以及購(gòu)買葡萄酒的開銷。雖然東窗事發(fā)后，菲爾希特利退了錢，道了歉，還遞交了辭呈，可在新西蘭的老百姓看來(lái)，如果不依法追究菲爾希特利的瀆職和監(jiān)管責(zé)任，這件事就沒完。通過(guò)這么一件事，我們不難發(fā)現(xiàn)新西蘭政府清廉的秘訣。

新西蘭早在1962年就建立廉政辦公室，議會(huì)還通過(guò)了廉政法律，新西蘭的廉政建設(shè)在世界上是名列前茅的。他們不僅有嚴(yán)格的法律規(guī)章，而且對(duì)反腐敗的認(rèn)識(shí)也很深刻。新西蘭廉政辦公室負(fù)責(zé)人在談到產(chǎn)生腐敗的根源時(shí)，概括了一個(gè)公式：C=M＋(D－A)即Corruption(腐敗)=Monopoly(壟斷)＋[Discretion(暗箱操作)-Accountability(公眾參與)]。

新西蘭各地方政府是“小而精”的建制，只負(fù)責(zé)提供交通、住房、供水、供電等生活服務(wù)，管理范圍和權(quán)限都十分有限，在很大程度上避免了權(quán)錢交易和權(quán)力濫用。

政府決策公開透明。新西蘭政治運(yùn)作高度透明，議會(huì)嚴(yán)格監(jiān)督政府決策，議會(huì)的所有正式會(huì)議都對(duì)公眾開放，議會(huì)發(fā)言情況通過(guò)廣播、電視等同步向全國(guó)播出。就拿新西蘭的預(yù)算制度來(lái)說(shuō)，新西蘭于1989年通過(guò)《公共財(cái)政法》，該法規(guī)定議會(huì)批準(zhǔn)公共開支的程序、規(guī)定政府及其各部門應(yīng)怎樣就其績(jī)效目標(biāo)和結(jié)果向議會(huì)做出報(bào)告、制定政府管理銀行賬戶、投資和借貸的守則。根據(jù)法律，首先，政府需從議會(huì)獲得撥款才能花費(fèi)公共資金。每筆議會(huì)撥款通常一年有效，并有限額，且這一限額是以應(yīng)收應(yīng)付制為基礎(chǔ)加以核算。每筆議會(huì)撥款必須有明確的目的，大多數(shù)撥款均按各部門向公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)所需費(fèi)用計(jì)算，這就使各部門自行決定為完成這些產(chǎn)品和服務(wù)必需的資金或?qū)嵨锿度氲姆N類和規(guī)模。其次，議會(huì)撥款是全面的，不存在預(yù)算外支出。即使某部門向私營(yíng)部門顧客提供服務(wù)而獲得收入，它也不能用來(lái)抵銷提供該項(xiàng)服務(wù)的費(fèi)用。各部門如需更新資產(chǎn)，必須首先從本部門的資金中支出，如不夠，則必須申請(qǐng)議會(huì)增加撥款。如無(wú)財(cái)政部長(zhǎng)同意，各部門不得保留任何運(yùn)營(yíng)資金盈余。議會(huì)嚴(yán)格監(jiān)督政府預(yù)算的執(zhí)行，這不僅使政府如何使用納稅人的錢透明化，而且能全面考核各部門預(yù)算執(zhí)行的目標(biāo)及績(jī)效。

重視公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔勤政建設(shè)。新西蘭政府各級(jí)管理層級(jí)簡(jiǎn)潔，人員職責(zé)明確，雇傭關(guān)系簡(jiǎn)單。根據(jù)新西蘭的法律和慣例，總理和內(nèi)閣（均為議員）向議會(huì)負(fù)責(zé)，內(nèi)閣各部部長(zhǎng)向總理負(fù)責(zé)，各部門首席執(zhí)行官向部長(zhǎng)負(fù)責(zé)并受聘于國(guó)家服務(wù)委員會(huì)。各部門首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)管理本部門的所有人、財(cái)、物，代表政府與本部門的工作人員（公務(wù)員）簽訂雇傭合同，確立完成本部門任務(wù)和工作所適宜的組織機(jī)構(gòu)和管理模式。在選拔、考核、任免和獎(jiǎng)懲等方面都已形成一套較為成熟有效的機(jī)制。在道德觀的培養(yǎng)上，負(fù)責(zé)公務(wù)員管理的國(guó)家服務(wù)委員會(huì)根據(jù)《國(guó)家部門法》制訂了《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》，設(shè)立“避免利益沖突或影響廉正”的條款，規(guī)定“公務(wù)員應(yīng)誠(chéng)實(shí)地、不偏袒地執(zhí)行他們的公務(wù)，并避免可能危及他們廉正，或引向利益沖突境地的行為”?！豆珓?wù)員行為準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)“敬業(yè)、廉潔和政治中立”三大原則，把促進(jìn)團(tuán)結(jié)、與不正之風(fēng)作斗爭(zhēng)列為公務(wù)員的道德規(guī)范。各相關(guān)機(jī)構(gòu)分別制訂本部門的從業(yè)準(zhǔn)則，將公務(wù)員的勤政觀念培養(yǎng)作為日常工作的一部分。新西蘭政府高層也十分重視操行培養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)要在廉潔奉公方面起表率作用，各部部長(zhǎng)都被要求以身作則，行為不端者將被解職或須主動(dòng)辭職。

司法體系健全。新西蘭司法體系保持了相對(duì)較高的獨(dú)立性。新西蘭大法官、監(jiān)察專員和審計(jì)長(zhǎng)等均由政府提名、議會(huì)任命，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，擁有獨(dú)立的預(yù)算，政府無(wú)權(quán)干預(yù)，不隨政府的更迭而更迭。獨(dú)立和相對(duì)穩(wěn)定性使其可對(duì)政府形成有效的監(jiān)督。新西蘭政府為保證政府透明運(yùn)作，制定了多部法律，其中重要的是1982年通過(guò)的《官方信息法》，其中規(guī)定，在不危害國(guó)家利益前提下，任何在新西蘭生活的個(gè)人或團(tuán)體均有權(quán)獲得政府的相關(guān)文件。這就以法律的形式保障了新西蘭公眾享有充分的知情權(quán)。

在新西蘭，流傳最廣的一句話是：“公務(wù)員可以接受一杯熱啤酒和一個(gè)冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危險(xiǎn)了?！毕胂耄挥羞@樣的“真政府”，才能敢于直面“最計(jì)較”的國(guó)民。