中共株洲市委黨校課題組

（中共株洲市委黨校 黨建教研部，湖南 株洲 412008）

城鄉(xiāng)基層黨建資源整合與共享中的主要問題及制約因素

中共株洲市委黨校課題組

（中共株洲市委黨校 黨建教研部，湖南 株洲 412008）

整合城鄉(xiāng)基層黨建資源的工作理念是在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局的過程中，通過吸收和總結(jié)近年來黨的基層組織建設(shè)特別是農(nóng)村黨建 “三級聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn)而提出和實(shí)施的。它在優(yōu)化配置黨建資源、科學(xué)設(shè)置組織方式、催生城鄉(xiāng)基層黨組織活力以及推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面均取得了顯著成效。但也應(yīng)看到，與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化加速發(fā)展的客觀要求相比，仍有一定的距離。

城鄉(xiāng)基層黨建資源；整合；共享；主要問題；制約因素

黨的十七屆四中全會(huì)明確提出要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局。近年來，各級黨委緊緊圍繞構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局的實(shí)踐，初步形成了優(yōu)勢互補(bǔ)、整體聯(lián)動(dòng)的工作局面和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資源的基本框架，不僅為把黨的資源優(yōu)勢最大限度地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢提供了保證，而且拓寬了基層黨建的視野和空間，為在更高起點(diǎn)上科學(xué)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了源泉和動(dòng)力。但作為一個(gè)新生事物，還只能說是剛剛破題。無論是按照以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)全面構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建新格局的要求，還是與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化加速發(fā)展的實(shí)際相比，仍有不小的距離。因此，在充分肯定其發(fā)展主流的同時(shí)，還必須客觀地分析其存在的主要問題和原因，并通過不斷的實(shí)踐和完善，為進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)黨的建設(shè)探索新路。

一、當(dāng)前城鄉(xiāng)基層黨建資源整合與共享中存在的主要問題

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資源的整體水平不高。如果對目前城鄉(xiāng)基層黨組織之間的資源整合與共享機(jī)制做個(gè)歸納，主要有兩個(gè)：一是以不同黨組織之間的“共建”活動(dòng)為主要內(nèi)容的制度化機(jī)制；二是非制度化機(jī)制，其中又可分為兩類，一類是各種黨建聯(lián)席會(huì)、研究會(huì)和黨建工作小組等，是它們把城鄉(xiāng)結(jié)合部以及廣大社區(qū)中的許多黨組織聯(lián)系起來并開展一些有目的、有意義的活動(dòng)，因而應(yīng)屬于較為正規(guī)的一種；另一類是以其它關(guān)系作紐帶聯(lián)結(jié)起來的相對松散的整合。從實(shí)際效果來看，第一種最好，但這個(gè)最好仍然不夠完美，主要是因?yàn)?，現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作的開展大多是依賴于各級地方黨委的強(qiáng)勢推動(dòng)，而相當(dāng)一部分基層黨組織、黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部對該項(xiàng)工作普遍是上級要求搞而不得不搞，這種被動(dòng)的參與無疑會(huì)影響到黨建整合與共享的深度和工作質(zhì)量。至于作為非正式的第二種機(jī)制，效果就差了許多，特別是以相關(guān)組織為紐帶的資源整合極易流于形式，而且活動(dòng)時(shí)間和活動(dòng)質(zhì)量都難以保證，一個(gè)季度或半年一次的活動(dòng)頻率，形式上也僅局限為各成員單位黨組織負(fù)責(zé)人聚集一堂，互相介紹各自單位的黨建工作情況，交流工作經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)。此類活動(dòng)能夠促成單位之間的合作以及資源共享的可能性比較小，僅僅是“經(jīng)驗(yàn)資源”的共享，而其中又難免有些空話、套話，因此，實(shí)際意義不大。而對于以各類相關(guān)組織為紐帶的資源整合來說，因缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，所以，既無規(guī)律可尋又無保障。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資源的基礎(chǔ)地位尚不牢固。（1）工作規(guī)劃部署缺乏整體性。長期以來，無論是在工作領(lǐng)域和工作范疇上，還是在工作環(huán)境和工作對象上，城市黨建和農(nóng)村黨建都存在較大的差異性，正是這種先天差異導(dǎo)致工作部署不同步、工作謀劃不科學(xué)，缺乏城鄉(xiāng)黨建之間的有效聯(lián)動(dòng)，沒有形成“一盤棋”，這與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。此外，由于受二元體制的影響，城鄉(xiāng)基層黨建工作仍然存在聯(lián)系不緊密、工作“兩張皮”、協(xié)調(diào)不順暢等“技術(shù)”問題，城鄉(xiāng)之間缺乏制度化的經(jīng)常性互動(dòng)，使得包括制度、手段以及黨員、領(lǐng)導(dǎo)班子和組織等各種要素在內(nèi)的黨建資源的銜接出現(xiàn)斷層。（2）資源配置不夠合理。當(dāng)前，城鄉(xiāng)基層黨建資源不僅存在分布不均衡、配置不合理、優(yōu)勢難互補(bǔ)等問題，而且，由于資源區(qū)域的開放度不高，使得城鄉(xiāng)資源整合利用的難度依然很大。農(nóng)村黨建資源的相對缺乏與區(qū)域之間條塊分割、重復(fù)性建設(shè)并存，造成了一定程度的資源浪費(fèi)。特別是大量農(nóng)村人才隨著城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村人才資源相對匱乏，無法為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供比較充分的人才保障和智力支持。

3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資源的輻射平臺(tái)不夠?qū)拸V。從目前的實(shí)踐看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建的直接組織者和推動(dòng)者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨（工）委和村（社區(qū)）黨組織，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建的主陣地則是各層級的黨員服務(wù)中心。為此，近年來，各地方均采取黨建幫扶、領(lǐng)導(dǎo)包點(diǎn)、黨員聯(lián)戶等一系列措施，進(jìn)一步加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨（工）委和村（社區(qū)）黨組織的建設(shè)力度和扶持力度，并取得了一定的成效。但要把這些黨組織真正建設(shè)成為統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心，把這些黨員服務(wù)中心建設(shè)成服務(wù)黨員、凝聚群眾的精神殿堂，并能夠真正成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作的紐帶和橋梁，以使城鄉(xiāng)黨建資源整合與共享優(yōu)勢平臺(tái)無限放大，尚有很大的差距，需要強(qiáng)有力的政策支持和人力、物力傾斜。此外，在推進(jìn)城鄉(xiāng)黨員一體化管理等工作中，因各地方基礎(chǔ)設(shè)施、信息化水平不一，導(dǎo)致工作難以對接。譬如當(dāng)前較為迫切的流動(dòng)黨員的信息化管理工作尚未在全國范圍內(nèi)推開，而如果僅僅局限于某個(gè)區(qū)域的閉環(huán)管理，無疑成本過高，效果甚微。目前，由于受制于行業(yè)及部門所有等因素，也使得遠(yuǎn)程教育等網(wǎng)絡(luò)信息化資源的整合過程面臨諸多矛盾，進(jìn)展速度不夠理想。

4、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資源的社會(huì)渠道不夠通暢。作為目前基層黨建工作的一個(gè)大課題和新課題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建的內(nèi)涵非常豐富，工作觸及方方面面，在實(shí)踐中必然涉及到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。因此必須廣泛動(dòng)員和充分整合社會(huì)各界力量，切實(shí)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作納入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃和布局當(dāng)中，使其真正融入城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展、整體推進(jìn)的各環(huán)節(jié)和全過程，使城鄉(xiāng)基層黨建工作與地方各級行政單位、各團(tuán)體以及各項(xiàng)社會(huì)工作的有效對接形成長效機(jī)制，并充分實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展大背景之下經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源、各項(xiàng)公共行政資源、人才智力資源和黨建資源的優(yōu)化整合和有效統(tǒng)籌。遺憾的是，當(dāng)前在這方面還存在著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資源的社會(huì)渠道不通暢、協(xié)調(diào)工作不到位等問題，使城鄉(xiāng)基層黨建的統(tǒng)籌工作未完全打開局面。

二、制約城鄉(xiāng)基層黨建資源整合與共享的因素

1、思想認(rèn)識的制約。（1）認(rèn)識不到位。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，人口資源將加速向城市集聚，各種社會(huì)政治和組織資源也將不斷發(fā)展壯大，這些都無不加速促進(jìn)了基層黨建重心的轉(zhuǎn)移，并要求我們黨及時(shí)承擔(dān)起整合社會(huì)各種資源的重任。但目前部分基層黨組織還存在著對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建的必要性和緊迫性認(rèn)識不足、責(zé)任意識不夠和主動(dòng)性不強(qiáng)的問題。部分基層黨組織缺少互動(dòng)共贏意識，還沒有視統(tǒng)籌發(fā)展為自身發(fā)展的大好機(jī)遇，工作存在被動(dòng)應(yīng)付的心理。此外，在近些年的統(tǒng)籌實(shí)踐中，城市基層黨組織對農(nóng)村基層黨組織提供了許多切實(shí)的幫助，但是，由于思想意識等因素的制約，農(nóng)村基層黨組織的內(nèi)在動(dòng)力卻并未因這種外力推動(dòng)而得到有效激發(fā)。（2）目標(biāo)不明確。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局要求黨建工作主動(dòng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，突破和創(chuàng)新原有的黨建理念、體制、思路和工作模式，從更大范圍、更高層次來統(tǒng)籌謀劃基層黨的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，互促互進(jìn)，整體推動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)的差距表現(xiàn)為，偏重于近期工作目標(biāo)和具體任務(wù)，缺少戰(zhàn)略性和可持續(xù)性的規(guī)劃與部署，對如何建立科學(xué)管用的城鄉(xiāng)黨建統(tǒng)籌長效機(jī)制等問題鮮有考慮；對建立城鄉(xiāng)一體化黨建模式這一新理念還缺乏全面深入的了解，在研究和安排工作時(shí)，仍然習(xí)慣于依照傳統(tǒng)的思維方式，按行政單位管理體制開展工作，各自為政、單打獨(dú)斗，貫徹執(zhí)行強(qiáng)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。（3）思想認(rèn)識有偏差。一是城市基層黨組織認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建就是幫助農(nóng)村黨組織，而農(nóng)村黨組織也認(rèn)為自身就應(yīng)該是被幫扶的對象，因此，在“互利共贏”問題上缺少深層次溝通和創(chuàng)新的舉措，活動(dòng)開展也主要是城市機(jī)關(guān)、企業(yè)及事業(yè)單位黨組織幫助農(nóng)村基層黨組織，而在農(nóng)村基層黨組織如何幫助機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織上還缺少研究和實(shí)踐。同時(shí)，城市黨組織也因自身優(yōu)勢而缺乏接受農(nóng)村基層黨組織幫助的意識。二是一些基層黨組織和黨員總是將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展局限于資金、物質(zhì)上的幫扶，而對如何真正促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的人的因素，關(guān)注的并不是很多。三是城鄉(xiāng)基層黨建工作與地方各級行政單位、各團(tuán)體以及各項(xiàng)社會(huì)工作尚未形成有效的對接。

2、現(xiàn)行體制的制約。作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的建設(shè)過程，構(gòu)建統(tǒng)籌科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)基層黨建新格局，必須不斷尋求在體制和機(jī)制上突破藩籬。但就目前而言，應(yīng)該說是“破”的不徹底，“立”的不充分。（1）隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的逐步加快，黨的建設(shè)在區(qū)域和行業(yè)界限上雖然有所打破，但城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)這一根本性障礙并未完全消除。從目前來說，主要還是按照行政區(qū)劃或地域關(guān)系設(shè)置基層黨組織，并依照其所屬的行政隸屬關(guān)系納入相應(yīng)的管轄范圍，特別是作為城市黨組織主體的機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位黨組織，完全是嚴(yán)格地按照行政隸屬關(guān)系設(shè)置的；農(nóng)村黨組織主要是按照行政村來設(shè)置，目前一些地方已經(jīng)打破行政界限，在產(chǎn)業(yè)鏈上建立黨組織，但也只屬于初步嘗試和探索階段。這種城鄉(xiāng)分割的基層黨組織設(shè)置模式，不僅嚴(yán)重制約了彼此的溝通與交流，而且與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求相去甚遠(yuǎn)。同時(shí)，由于這些年城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯快于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，毫無疑問，這種體制機(jī)制勢必更直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)黨建沿尋各自軌道，在互無聯(lián)系、互無交流中發(fā)展和推進(jìn)，這將在更大程度上制約著城鄉(xiāng)基層黨建工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。（2）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作的試點(diǎn)雖然已經(jīng)逐步展開，但推進(jìn)試點(diǎn)工作的體制機(jī)制仍然不健全，從而影響了試點(diǎn)工作的深入開展。比如，在推動(dòng)城鄉(xiāng)黨建統(tǒng)籌工作中較普遍存在的聯(lián)系不緊、協(xié)調(diào)不暢、統(tǒng)籌不力等問題，一個(gè)重要原因就在于缺乏個(gè)性化的有效載體和人性化的激勵(lì)機(jī)制，包括以黨建工作做牽引，通過黨組織的有效運(yùn)作，搭建讓參與統(tǒng)籌的各方能夠?qū)崿F(xiàn)無障礙交流的共建平臺(tái)；通過出臺(tái)一系列激勵(lì)政策，建立一套有效的激勵(lì)保障機(jī)制，使各類黨建要素在參與各方的利益需求得到兼顧的基礎(chǔ)上被激活，以更大的熱情和干勁投入共建工作。事實(shí)證明，如果單純依靠行政和組織手段，城鄉(xiāng)黨建統(tǒng)籌工作不僅推動(dòng)難，而且效果也會(huì)大打折扣，更談不上有持久的生命力。

3、統(tǒng)籌手段的制約。統(tǒng)籌手段與方法必須科學(xué)管用、行之有效，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層黨建資源整合與共享、保證城鄉(xiāng)基層黨建整體水平上臺(tái)階的重要保證。在這方面存在的主要問題有：（1）現(xiàn)代化管理手段未充分發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)為黨員管理工作中網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)手段運(yùn)用不夠，信息技術(shù)在黨員培訓(xùn)等方面發(fā)揮的作用不明顯。這些都說明，有效整合遠(yuǎn)程教育、公共信息等網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)資源，加快推進(jìn)黨內(nèi)網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)步伐，使各地各級黨組織特別是城鄉(xiāng)基層黨組織盡快實(shí)現(xiàn)同一管理平臺(tái)上的工作對接和更高層次上的工作統(tǒng)籌，依然任重道遠(yuǎn)。（2）創(chuàng)新舉措不多。當(dāng)前，部分基層黨組織依然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的偏重行使管理職能和以行政命令為主的方法抓黨建工作，而對說服教育、示范引導(dǎo)、提供服務(wù)等既能凝聚和激勵(lì)群眾、又能調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)好群眾積極性的基層工作方法，既不很重視，更談不上善于使用，其結(jié)果自然是不能有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展中的突出問題，對問題多、條件差、困難大的領(lǐng)域如何推進(jìn)黨建工作更是束手無策。同時(shí)，部分基層黨組織開拓創(chuàng)新的意識不強(qiáng)，仍以讀文件、念報(bào)紙、一言堂、講道理等為開展活動(dòng)的主要內(nèi)容，空洞枯燥，形式老套，對黨員的吸引力不強(qiáng)，對群眾的影響力不夠。

綜上所述，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層黨建資源的整合與共享，是從資源有效利用的角度對我們過去黨建工作的再審視。從理論上說，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層黨建資源的整合與共享，內(nèi)含有如何在不斷變化的社會(huì)利益格局中拓展中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性來源、如何在推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)政治與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等重大命題；在實(shí)踐上，城鄉(xiāng)基層黨建資源的整合與共享又提出了如何重構(gòu)黨的基層組織體系、如何通過服務(wù)理念、活動(dòng)方式和工作方法的創(chuàng)新，不斷提升基層黨組織統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展能力、服務(wù)能力、凝聚能力等新的課題，這些都需要我們在科學(xué)理論的指導(dǎo)下，以高度的責(zé)任感和使命感積極行動(dòng)，努力把握事物發(fā)展的新特征、新規(guī)律和新要求，著力從思維觀念、工作體系、方式方法、體制機(jī)制等方面積極探索，使這一符合實(shí)際、符合黨員群眾期盼、符合黨的建設(shè)的方向和潮流的工作，走出一條活力迸發(fā)、生機(jī)無限的創(chuàng)新之路。

①《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》。

②徐晨光：《著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局》，《人民日報(bào)》，2009年12月31日。

③安尚：《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建工作的思考》，《中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)》，2009年6月4日。

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1671-2994（2011）03-0085-03

2011-04-03

朱彥姝（1959年- ），女，吉林通化人，中共株洲市委黨校黨建教研部主任、副教授。研究方向：黨的建設(shè)。（課題組負(fù)責(zé)人）

課題組成員：陳建東、唐新建、文惠敏、劉玉鹽。

*本文系湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評審委員會(huì)2010—2011年度立項(xiàng)課題 《城鄉(xiāng)基層黨建資源一體化問題研究》（編號：1011343B）的階段性成果。

責(zé)任編輯：劉建文