周志忍

深化機構(gòu)改革應(yīng)關(guān)注的四個問題①

周志忍

按照《十七大報告》和十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，我國的機構(gòu)改革邁入了一個新的階段。這一階段改革的深化將要觸及一些深層次的問題：包括合理界定政府部門職能，明確部門責(zé)任，理順部門職責(zé)分工，包括部門間和部門內(nèi)職責(zé)的合理分工；統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)的機構(gòu)設(shè)置；調(diào)整和完善垂直管理體制；合理配置宏觀調(diào)控部門的職能，整合完善行業(yè)管理體制等。這一階段的機構(gòu)改革不再大刀闊斧具有高度可見性，而會呈現(xiàn)出精細化管理和持續(xù)性改進的特點。

本文聚焦于政府機構(gòu)改革，提出并簡要討論四個方面的問題：宏觀與微觀職責(zé)的合理配置；推進和管制職責(zé)的合理平衡；國家直接經(jīng)營和監(jiān)管機構(gòu)并設(shè)問題；決策/執(zhí)行職責(zé)與機構(gòu)編制的合理匹配。這些問題不僅涉及機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工的技術(shù)理性，而且反映出政府的角色定位和施政理念。

一、宏觀與微觀職責(zé)的合理配置

在強化宏觀管理的前提下實現(xiàn)宏觀職責(zé)與微觀職責(zé)的合理平衡，已成政界和學(xué)界的普遍共識。雖然理論上宏觀與微觀職責(zé)的內(nèi)涵及其相互區(qū)別很清楚，但其外延卻存在諸多模糊地帶。當(dāng)不同類職責(zé)在不同部門之間進行配置時，問題會更為復(fù)雜。當(dāng)我們審視國務(wù)院幾個宏觀管理部門時，都會看到它們還承擔(dān)著一些具體微觀管理職責(zé)。原因在于，政府部門多是按照職能領(lǐng)域設(shè)立的，多數(shù)部門在所轄領(lǐng)域同時承擔(dān)著宏觀和微觀管理雙重職責(zé)。

部門宏觀/微觀職責(zé)集于一身，往往會出現(xiàn)厚微觀而輕宏觀的行為傾向。理論上看這有幾個原因：（1）政策制定和宏觀管理領(lǐng)導(dǎo)層高度關(guān)注，涉及多元主體間制度化的協(xié)商機制，過程相對公開且處于社會監(jiān)督之下，官員個體在決策中發(fā)揮的作用有限；（2）政策過程是一個很長的鏈條，要達到所期望的效果，不僅需要政策本身的高質(zhì)量和良好的政策執(zhí)行，而且受客觀因素的制約和影響，官員個體對政策效果的控制力更有限；（3）微觀管理針對特定的對象，或者給予某種稀缺資源，或者掌握罰與禁的自由裁量權(quán)，更能凸顯官員的個人權(quán)力；（4）從被管理者的角度來看，他們熱衷于到中央“跑項目”，但很少去中央“跑政策”（這里指具有普惠性的政策，如提升省級政府在某種稅收中的分成比例，而針對個案的政策優(yōu)惠只是項目的特殊方式）。原因很簡單，“跑”是要花費巨大成本和代價的，自己獨立承擔(dān)巨額成本爭取普惠性政策，競爭對手會搭便車坐享其成，理性行為者不會違背這一“集體行動的邏輯”。

從實踐來看，許多部門的行為為上述理論提供了現(xiàn)實證據(jù)。厚微觀的表現(xiàn)之一，就是對項目、資金審批權(quán)的熱衷和強烈的地盤保護意識。如果說項目、資金審批是微觀管理，制定審批的有關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范顯然屬于宏觀管理的范疇。更重要的宏觀管理職責(zé)當(dāng)屬戰(zhàn)略規(guī)劃和宏觀政策。戰(zhàn)略規(guī)劃和宏觀調(diào)控的前提是經(jīng)濟走勢的把握和預(yù)測，有關(guān)部門在宏觀調(diào)控預(yù)見性方面的表現(xiàn)備受爭議。以企業(yè)出口退稅為例，前些年每年確定退稅指標(biāo)，有關(guān)部門稱“有一套完整的方法來計算這個數(shù)字”，但計算結(jié)果跟實際退稅需求之間的差距很大。有的學(xué)者直言：“差了20個百分點，還能叫做預(yù)測嗎？”再如電力供應(yīng)，上個世紀(jì)90年代，有關(guān)部門依據(jù)中國電力將長期過剩的預(yù)測，采用壓低上網(wǎng)電價和其他政策限制民資和外資辦電，導(dǎo)致幾百億的資金損失。前些年出現(xiàn)豬肉價格的快速上漲，有關(guān)部門撥出巨額資金扶持生豬生產(chǎn)，9個月后豬肉價格大幅下跌，又撥出巨額資金采購儲備，以維持價格穩(wěn)定。一個通過科學(xué)日常管理本應(yīng)解決的問題變成了應(yīng)急式管理，一年內(nèi)付出巨額代價，豬肉價格大漲大跌。

《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中提出：“中央政府要加強經(jīng)濟社會事務(wù)的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上”，筆者認(rèn)為，減少“具體審批事項”的治本之道是宏觀/微觀職責(zé)適度分離基礎(chǔ)上的制度化分權(quán)。具體措施如：（1）提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，賦予地方政府資金使用上更大的自主權(quán)，中央政府部門逐步淡出專項基金審批“一竿子插到底”的做法，或者大幅度提高中央政府部門項目、資金審批的門檻；（2）明確國務(wù)院相關(guān)部門在資金、項目審批中的分工標(biāo)準(zhǔn)，宏觀職責(zé)為主的部門沒有必要介入專項資金的審批；（3）可考慮設(shè)立類似澳大利亞撥款委員會之類的獨立機構(gòu)，逐步試行規(guī)劃權(quán)和項目資金審批權(quán)的適度分離。2008年機構(gòu)改革以來，在加大地方自主權(quán)、提高審批門檻、部門審批分工等方面取得一些進步，但似乎依靠部門自我約束和部門間討價還價，制度化建設(shè)相對滯后。減少“微觀管理事務(wù)”從而強化宏觀管理，不僅涉及到部門工作重點的自覺平衡和官員觀念轉(zhuǎn)變，更需要審視宏觀/微觀職責(zé)在部門間的配置，為強化宏觀職責(zé)提供組織和制度保障。

二、推進和管制職責(zé)的合理平衡

從一定角度，可以把政府功能劃分為“推進”和“管制”兩種基本類型，特定政府部門往往同時承擔(dān)兩類職責(zé)，這點在行業(yè)管理部門尤為明顯。所謂推進，就是保證行業(yè)的健康和持續(xù)發(fā)展，具體措施包括科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)、國家資金投入扶持或政策優(yōu)惠、創(chuàng)造并維護良好的市場環(huán)境、合理定價以便行業(yè)能自我積累和健康發(fā)展等。所謂管制，則立足于保護公共利益和社會福利，具體措施包括創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展、職工權(quán)益保護、消費者權(quán)益保護等。推進類似于為行業(yè)發(fā)展“加速”，而管制則有點“減速”的成分，兩類職責(zé)之間的內(nèi)在矛盾沖突是顯而易見的，其根源主要在企業(yè)的外部性。比如，減少環(huán)境保護和安全方面的投資、忽視職工和消費者權(quán)益有助于行業(yè)經(jīng)濟效益，但會造成資源的非優(yōu)化配置和社會福利的損失。解決外部性是政府干預(yù)的重要理由，干預(yù)的主要方式則是管制，不論涉及安全、環(huán)保還是權(quán)益保護，管制無疑會增加企業(yè)的成本，從而產(chǎn)生“減速”的作用。政府行業(yè)管理部門往往同時承擔(dān)推進和管制兩類職責(zé)，兩者之間合理的動態(tài)平衡，相應(yīng)成為部門管理中的一個難題。

從國際經(jīng)驗看，被管制行業(yè)的主體是民營企業(yè)且處于高度競爭的環(huán)境下，推進和管制的界限比較模糊，管制成為政府部門的工作重點。平衡兩類職責(zé)所要解決的主要問題是：如何在保護公共利益和社會福利的同時，避免給企業(yè)帶來難以承受的成本和負(fù)擔(dān)，進而損害行業(yè)的生存和發(fā)展。這就是美國出臺空氣質(zhì)量法等環(huán)保法律時強調(diào)社會成本核算的原因。我國的一個特色是，一些行業(yè)的行為主體主要是國有企業(yè)，而且處在不同程度的壟斷之下。對這些行業(yè)而言，主管部門成了企業(yè)的“婆婆”，兩者共同構(gòu)成公共部門的一部分，共同向政府承擔(dān)資產(chǎn)保值、增值的責(zé)任。換句話說，這些行業(yè)主管部門具有和企業(yè)一樣的“底線目標(biāo)”，即經(jīng)濟效益和盈利，當(dāng)一個此類行業(yè)面臨全面虧損時，主管部門的壓力可想而知。

中國民航管理局、鐵道部是行業(yè)主管部門。按照2009年國務(wù)院辦公廳有關(guān)的“三定”規(guī)定，中國民用航空局具有“提出民航行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃、與綜合運輸體系相關(guān)的專項規(guī)劃建議，按規(guī)定擬定民航有關(guān)規(guī)劃和年度計劃并組織實施和監(jiān)督檢查，組織民航重大科技項目開發(fā)與應(yīng)用，推進信息化建設(shè)”等接近于“推進”的職責(zé)，而“民航飛行安全和地面安全監(jiān)管、通用航空市場監(jiān)管和行業(yè)價格有關(guān)工作”等，則屬于“管制”的職責(zé)。鐵道部具有“組織擬訂鐵路行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、政策，擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃，編制國家鐵路年度計劃”，“研究提出國家鐵路固定資產(chǎn)投資規(guī)模和方向、國家財政性資金安排的意見，按國務(wù)院規(guī)定權(quán)限，審批、核準(zhǔn)國家規(guī)劃內(nèi)和年度計劃規(guī)模內(nèi)固定資產(chǎn)投資項目”等屬于“推進”的職責(zé)，而鐵路運輸價格管理、安全管理、質(zhì)量管理等屬于管制的職責(zé)。推進和管制職責(zé)集于一身，在國有壟斷的條件下，厚推進而輕管制就自覺不自覺地成為一些行業(yè)主管部門的行為選擇，即自覺不自覺地重視扶持、傾斜政策以提升行業(yè)的經(jīng)濟效益，輕視從公共利益和社會福利著眼對行業(yè)實施合理的管理和約束。

1998年4月，民航出現(xiàn)19年以來首次全行業(yè)虧損，當(dāng)年5月8日，民航總局規(guī)定各航空公司機票最多只能打8折，1999 年民航總局又連續(xù)兩次下達“禁折令”。當(dāng)年民航行業(yè)扭轉(zhuǎn)了虧損，實現(xiàn)行業(yè)盈利7.9 億元，2001年實現(xiàn)利潤17.96億元。對此，我們有兩方面的質(zhì)疑。第一，主管部門并沒有在內(nèi)部挖潛和提高效率方面下大工夫。中國民用航空業(yè)長期靠高投入、高負(fù)債、高成本的粗放式經(jīng)營實現(xiàn)其擴張。以1998年為例，中國民用航空業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高達72.3%，僅利息支出就達到了55億元。美國的人機比例是1：80，而中國的人機比例是1：200 。中國民航市場油料供應(yīng)價格比國際航空市場油料供應(yīng)價格高出52%。僅這一項，1997年和1998年國有民航企業(yè)就分別多支出20多億元。第二，民航行業(yè)在旅客運輸量平穩(wěn)、航班平均客座率下降、自費旅客比重大幅下降等情況下實現(xiàn)“扭虧為盈”，價格高是其主要原因。中國國內(nèi)民航市場價格是美國的1.3倍以上，是國際航線平均水平的2倍以上。這種情況下的“扭虧為盈”，意味著其他國有部門的“虧”換來了民航行業(yè)的“盈”。②在經(jīng)營效率沒有明顯提升的情況下實現(xiàn)扭虧為盈，必然意味著社會福利的損失和資源配置的扭曲。最近有關(guān)高鐵票價過高和上座率過低的爭論，反映了同樣問題。

推進和管制職責(zé)的合理平衡可以采取多種方式。從職責(zé)分工角度，可以考慮推進和管制職責(zé)的結(jié)構(gòu)性分離，由不同部門分別承擔(dān)兩類職責(zé)。這方面的一個例子是德國鐵路部門，聯(lián)邦鐵路局負(fù)責(zé)鐵路監(jiān)管（管制職責(zé)），交通部鐵道司負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)規(guī)劃管理（推進職責(zé)）。也可考慮維持現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工，用完善管理和改革責(zé)任制度來促使部門合理平衡兩類職責(zé)，比如構(gòu)建科學(xué)的、體現(xiàn)先進理念的部門績效評價體系。

三、國家直接經(jīng)營和監(jiān)管機構(gòu)并設(shè)問題

壟斷行業(yè)存在種種弊端，因而需要政府實施干預(yù)；政府干預(yù)可以從兩種方式中選擇：一是實行國有化，二是對私營企業(yè)實施管制。從英國的實踐看，在電信、電力、鐵路等行業(yè)國有國營時期，沒有專門的監(jiān)管機構(gòu)，只是私有化之后才設(shè)立了相應(yīng)管制機構(gòu)。國有化和管制兩者取其一，不必同時搞。原因在于，通過直接擁有和直接經(jīng)營，國家相應(yīng)獲得了人事任免、資源投入、重大事項決策、價格確定等方面的權(quán)力，理應(yīng)克服自然壟斷可能帶來的弊端和風(fēng)險。我國存在國家直接經(jīng)營和監(jiān)管機構(gòu)并設(shè)的問題，下面我們以電監(jiān)會為例進行分析。

按照有關(guān)“三定”規(guī)定，電監(jiān)會具有“參與國家電力發(fā)展規(guī)劃的制定，擬定電力市場發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域電力市場設(shè)置方案”等職責(zé)，這些具有“推進”性質(zhì)的宏觀職責(zé)，完全可以由其他機構(gòu)來承擔(dān)，比如由國家能源委員會及國家能源局承擔(dān)。電監(jiān)會的大部分職責(zé)屬于微觀管制的范疇。問題在于，我國的電力行業(yè)特別是輸送網(wǎng)絡(luò)在國有基礎(chǔ)上實施壟斷經(jīng)營，電監(jiān)會本身的存在隱含著，國家擁有和直接經(jīng)營無法克服壟斷弊端保護公共利益，所以需要另外設(shè)立獨立的監(jiān)管機構(gòu)。這在理論上是說不通的：如果國家擁有和直接經(jīng)營不能保證行業(yè)社會責(zé)任，不能克服壟斷弊端保護公共利益，那國有國營的必要性何在？

從實踐來看，國家直接經(jīng)營和監(jiān)管機構(gòu)并設(shè)確實帶來了一些問題。首先是反壟斷面臨的問題。壟斷及其潛在風(fēng)險是政府管制的主要理由，反壟斷理應(yīng)關(guān)注電信、電力、郵政、鐵路等行業(yè)的大壟斷企業(yè)，但這些被監(jiān)管行業(yè)都有一個主管部門，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管者之間的關(guān)系復(fù)雜而敏感，反壟斷法能否在這些行業(yè)得到有效執(zhí)行面臨著較大的挑戰(zhàn)。其次是監(jiān)管的有效性問題。電監(jiān)會脫胎于電力部門，監(jiān)管者和被監(jiān)管者同源，存在難以撇清的利益關(guān)系，電監(jiān)會難以有效、公正地履行職責(zé)。

深入研究這些問題，英國的做法也許可資比較借鑒，其中富有啟發(fā)意義的是：英國是在電力私有化之后設(shè)立獨立電力管制機構(gòu)的；監(jiān)管機構(gòu)比較精干，最初20多人專門負(fù)責(zé)電力行業(yè)管制，目前不到120人負(fù)責(zé)電力和天然氣行業(yè)的監(jiān)管；人員組成具有特色，多數(shù)屬于一般輔助人員，決策職責(zé)由董事會承擔(dān)，董事會成員來自社會各界，與電力公司沒有利益關(guān)系；設(shè)立了一系列的戰(zhàn)略目標(biāo)和績效評價指標(biāo)，指標(biāo)體現(xiàn)出公共利益、社會責(zé)任等理念；運作高度透明公開，這包括目標(biāo)實現(xiàn)情況的年度績效報告公開，決策依據(jù)和相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)的完全公開，機構(gòu)各類工作人員數(shù)量、分布及其工資檔次的公開，機構(gòu)開支情況的公開；為了提高效率節(jié)約開支，該部門提出并連續(xù)實現(xiàn)了“RPI-3”的目標(biāo)，即部門開支增長率低于零售物價指數(shù)3個百分點，據(jù)測算，如果目標(biāo)實現(xiàn)，2010-2015年間可以節(jié)約成本1100萬英鎊。③

四、決策/執(zhí)行職責(zé)與機構(gòu)人員編制的合理匹配

不同層級政府的相同機構(gòu)，其決策和執(zhí)行職責(zé)具有不同的比重。一般說，層級高的政府部門，決策職責(zé)所占的比重比較大，執(zhí)行職責(zé)的比重比較??；自上而下，則會出現(xiàn)決策/執(zhí)行比重的相應(yīng)變化。因此，根據(jù)決策/執(zhí)行職責(zé)的相對比重，合理確定機構(gòu)和人員編制，就成為一個值得關(guān)注的問題。發(fā)達國家這一問題并不嚴(yán)重，因為不同層級政府之間的事權(quán)劃分明確，而且地方政府的自主權(quán)比較大。對我國而言，“職責(zé)同構(gòu)”是府際關(guān)系的特征之一，不同層級政府在縱向間職能、職責(zé)上高度統(tǒng)一、一致，相應(yīng)地，機構(gòu)設(shè)置基本對口，“上下一般粗”。④從部門職責(zé)表述上看，不同層級政府部門的“三定”規(guī)定大同小異，沒有充分反映決策/執(zhí)行職責(zé)分工的復(fù)雜現(xiàn)實，這為機構(gòu)和人員編制的合理配置帶來困境。

實踐中普遍存在“頭重腳輕”的人力資源配置失衡。級別較高的部門以決策為主、權(quán)力大、責(zé)任模糊，財政和人力資源相對充分，結(jié)果是人浮于事和自我服務(wù)傾向明顯，而承擔(dān)執(zhí)行職責(zé)的部門面臨職責(zé)任務(wù)與資源配置不對稱的難題。以國稅系統(tǒng)為例，中央和省級基本不承擔(dān)稅收征繳任務(wù)，稅收政策制定的主要職責(zé)又屬于財政部門，但中央和省級國稅部門編制數(shù)比較多，自我服務(wù)傾向明顯。機構(gòu)設(shè)置上內(nèi)部管理和自我服務(wù)類機構(gòu)比重大。目前省級國稅部門一般設(shè)立14個左右的下屬單位，半數(shù)以上屬于內(nèi)部管理和服務(wù)機構(gòu)。與級別較高國稅部門人員編制較多的情況相比，征稅第一線機構(gòu)編制偏緊，大量雇用合同工、臨時工或擴充事業(yè)單位編制以應(yīng)對工作壓力。

需要指出的是，即使同一級別的部門，決策和執(zhí)行職責(zé)的比重也存在巨大差別。省政府公安廳主要履行決策職責(zé)，而直轄市政府公安廳同時履行決策和執(zhí)行的雙重職責(zé)。重慶升格為直轄市后，市公安廳的機構(gòu)設(shè)置最初參照省政府公安廳的做法，結(jié)果是人員編制向市級機關(guān)傾斜，一線執(zhí)行力較弱。前段已進行了大規(guī)模的調(diào)整。

實現(xiàn)決策/執(zhí)行職責(zé)與機構(gòu)人員編制的合理匹配，需要探討科學(xué)的定編依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和核批程序。比如省級國稅部門，人員編制核定可考慮征稅總量和征稅對象數(shù)量，但主要依據(jù)還是所管轄的稅務(wù)工作人員數(shù)，因為省級部門主要履行內(nèi)部管理、控制和服務(wù)職能。壓縮省級部門人員編制，才能保證人力資源配置向一線執(zhí)行部門和主要責(zé)任部門的傾斜。

（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）

① 本研究受國家社會科學(xué)基金2010年度特別委托項目《行政管理體制改革和機構(gòu)編制管理的理論和實踐問題研究》（批準(zhǔn)號10@ZH00）資助。

② 有關(guān)情況可參見李炎諦.試論中國航空業(yè)的規(guī)制改革[D].西南財經(jīng)大學(xué).2007.張湘贛.透視民航機票“禁折”[J].價格理論與實踐，2000(10).王艷.對我國民航業(yè)價格管制的反思[J].消費經(jīng)濟，2005(6).

③ Office of Gas and Electricity Markets, UK(2010),Change, Challenge and the Customer (Annual Report 2009-2010).

④ 朱光磊.“職責(zé)同構(gòu)”批判[J].北京大學(xué)學(xué)報，2005(1).