溫州市國土資源局 蓋 兵 陳矯健

土地違法案件查清土地權(quán)屬之困惑

溫州市國土資源局 蓋 兵 陳矯健

土地違法案件是否必須調(diào)查清楚涉案土地的權(quán)屬，答案基本是肯定的，但是如果涉案的土地權(quán)屬不清或者存在土地權(quán)屬爭議就會面臨很大問題：

一、查清土地權(quán)屬，有違效率優(yōu)先原則

從現(xiàn)行的法律來看，土地權(quán)屬應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民政府認(rèn)定，而土地違法案件則是由國土資源部門負(fù)責(zé)查處。對于已經(jīng)土地登記的，國土部門可以直接根據(jù)土地登記來確定土地的權(quán)屬，但在執(zhí)法實踐中多數(shù)的土地違法案件所涉及的土地沒有登記，國土部門如果直接作出認(rèn)定，就會面臨因沒有法律依據(jù)或超越法定職權(quán)而被法院認(rèn)定無效或違法。如：2007年8月，溫州市國土資源局就一帆化工公司非法占用原溫州市絲綢機械廠土地（國有企業(yè)，尚未辦理土地登記）認(rèn)定為國有，被法院認(rèn)定為事實不清，證據(jù)不足，并予以撤銷。最后，該案請示市政府認(rèn)定涉案土地為國有后才重新作出行政處罰決定。所以，如果土地違法案件必須要調(diào)查清楚涉案土地的權(quán)屬，那么就必須由縣級以上人民政府進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定后才能依法查處土地違法行為。如果涉案的土地存在權(quán)屬爭議，這樣的爭議往往需要很長的時間才能解決，少則一年半載，多則幾十年的也有，而這樣的長時間等待與及時查處土地違法行為的土地執(zhí)法監(jiān)察基本原則相違背，同時，也不符合行政行為效率優(yōu)先的原則。

二、從非法占用土地行為的法律來看，不調(diào)查土地權(quán)屬可以實現(xiàn)依法查處土地違法行為的目的

《土地管理法》第七十六條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。嚴(yán)格用途管制是土地管理的重要點，對于非法占地而言，是否要查清楚土地的權(quán)屬法律并沒有規(guī)制，也即不管非法占用的土地是國家的、還是集體的，只要擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地就構(gòu)成非法占用土地；并且也不會因非法所占用的土地是國家或是集體的，而承擔(dān)更重或更輕的法律責(zé)任，從這一點上看，土地違法案件是否要調(diào)查清楚涉案土地的權(quán)屬意義不大。

目前，主要的問題是如何認(rèn)識“責(zé)令退還非法占用的土地”。一種認(rèn)為是“責(zé)令退還非法占用的土地”是行政處罰的罰種之一，并在行政處罰決定書中明確“責(zé)令某某人收到行政處罰決定書后某某日內(nèi)退還非法占用的土地給某某集體或國家”。另一種則認(rèn)為“責(zé)令退還非法占用的土地”是行政措施，觀點之爭可以不予理會，但實現(xiàn)的責(zé)令違法者退還非法占用的土地給某集體的同時，又要將非法占用土地上新建的建筑物沒收為國有怎么能實現(xiàn)。所以，責(zé)令違法者退還非法占用的土地即可，退還給誰并不重要，應(yīng)根據(jù)不同情況而定，恢復(fù)土地原狀可以耕種的應(yīng)當(dāng)交由原土地使用者組織耕種；可以繼續(xù)作為建設(shè)用地使用的辦理相關(guān)手續(xù)后，土地交由后續(xù)用地者使用。

綜上所述，效率優(yōu)先，兼顧公平是行政行為的基本原則。法律沒有規(guī)定必須要查清土地的權(quán)屬才能對非法占用土地行為進(jìn)行處罰；況且，在執(zhí)法實踐中要查清土地權(quán)屬，并非易事。如果將涉案土地的權(quán)屬作為土地違法案件必須要調(diào)查清楚的基本事實，那么將會有很多的土地違法案件潛在著行政敗訴的風(fēng)險。所以，筆者認(rèn)為，土地權(quán)屬不宜作為土地違法案件必須調(diào)查的基本事實。