用途變了，劃撥地就得收回嗎？

□張 濤 陰國利

案 例

1987年,甲單位通過劃撥方式取得一宗國有土地，該宗地面積為1000平方米，批準用途為工業(yè)，并于當年建成投產。2010年，為擴大生產規(guī)模、解決本單位職工住房問題，甲單位將上述土地上的建筑物全部拆除后，建起一座五層樓房，其中一層為生產用房，二至五層為職工住宅，主體工程已完工，未辦理相關手續(xù)。

分 析

在討論該案時，大家均認為，甲單位的行為違反了《土地管理法》第五十六條的規(guī)定，即建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規(guī)定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。但對于如何處理該案，存在不同意見。

一種意見認為，對于甲單位擅自改變土地用途的行為，應當依據《土地管理法》第八十條的規(guī)定，責令其交還土地，處以罰款。依《土地管理法實施條例》第四十三條的規(guī)定，每平方米罰款10元以上30元以下。故應責令其交還擅自改變用途的1000平方米土地，并按1000平方米和每平方米10元以上30元以下的標準計處罰款。

另一種意見認為，甲單位的1000平方米土地原批準用途為工業(yè)，后建的五層樓房部分用于工業(yè)、部分為住宅，所以在認定改變用途面積時，不能將甲單位的1000平方米土地全部計入，而應參照土地分割登記的方法分別確定其工業(yè)用地和住宅用地的面積。故甲單位改變土地用途面積為800平方米（1000×4/5平方米），即國土部門對甲單位的行政處罰應為：責令交還擅自改變用途的800平方米土地，并按每平方米10元以上30元以下的標準計處罰款。

針對第二種意見，又有人圍繞行政處罰的執(zhí)行提出了新的問題，即：甲單位改變土地用途的面積雖然可以用分割登記的方法確定，但只能從數量上確定改變用途面積，解決罰款的計算問題，而由于無法確定要收回的800平方米土地的具體位置，一旦作出收回土地的行政處罰，會直接導致行政處罰決定的無法全面執(zhí)行。

筆者認為，甲單位未經批準擅自在批準的工業(yè)用地上建職工家屬住宅，違反了《土地管理法》第五十六條的規(guī)定，依據《土地管理法》第八十條和《土地管理法實施條例》第四十三條的規(guī)定對甲單位作出行政處罰是正確的，按照分割登記的方法確定甲單位改變土地用途面積為800平方米也是恰當的。但考慮到甲單位改變用途的800平方米土地位置無法確定，目前的法律法規(guī)對此情形尚無具體規(guī)定，若對甲單位作出收回土地的行政處罰，必然會導致行政處罰決定難以執(zhí)行的后果，不僅達不到處罰的目的，還會損害行政處罰的嚴肅性；同時考慮到甲單位的行為從事實上講，不僅達到了改善其自身生產條件的目的，也解決了本單位職工的住房問題，且在過去相當長的一個時期內，占用本單位土地建住宅以解決本單位職工住房問題的現象十分普遍，社會危害相對不大。所以，從保民生的角度出發(fā)，按照《行政處罰法》第五條“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規(guī)定，對甲單位按800平方米計，只作出罰款的行政處罰，并要求其主動糾正違法行為較為適宜。

焦作市國土資源局）