杜萬平

(暨南大學(xué)法學(xué)院,廣東廣州510632)

美國(guó)排污交易制度的理論和實(shí)踐難題

杜萬平

(暨南大學(xué)法學(xué)院,廣東廣州510632)

酸雨控制的大獲成功,使排污交易不僅在美國(guó)受到推崇,更被世界各國(guó)爭(zhēng)相效仿。不過,排污交易制度自在美國(guó)誕生以來,就一直面臨著諸多理論和實(shí)踐難題。在理論上,排污交易既難以回答反對(duì)者對(duì)其不合乎道德的追問,也無法消除學(xué)者們對(duì)國(guó)際排污交易導(dǎo)致的發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)避或者轉(zhuǎn)移自身減排責(zé)任的擔(dān)憂。在實(shí)踐中,排污交易在效率、效果和公平性問題上,均受到質(zhì)疑。這包括其成本收益計(jì)算的不準(zhǔn)確,減排力度和速度不如直接管制,以及引發(fā)的環(huán)境公平問題無法得到有效解決。此外,排污信用的法律性質(zhì)問題至今也未得到徹底的解決。

排污交易;直接管制;環(huán)境公平;環(huán)境道德

酸雨控制的大獲成功,使排污交易不僅在美國(guó)受到推崇,更被世界各國(guó)爭(zhēng)相效仿。該制度在我國(guó)引進(jìn)已近10年,目前仍處在試點(diǎn)階段,雖有一定效果[1](P100),但尚未獲得成功。國(guó)內(nèi)有關(guān)排污交易的理論研究雖然很多,不過幾乎都是正面的介紹和提倡,很少關(guān)注其在發(fā)源地美國(guó)本土遇到的困難與問題①。事實(shí)上,美國(guó)排污交易制度的成功背后,尚存在諸多難以解決的理論困境和實(shí)踐難題,正是它們的存在影響了該制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善。這些困境和問題有些得到了解決或者部分解決,有些則難以解決。研究美國(guó)學(xué)者對(duì)這些難題的分析和討論,以及環(huán)境管理實(shí)踐中采取的解決和部分解決辦法,可以深化我們對(duì)排污交易的認(rèn)識(shí),提醒我們注意排污交易制度的局限性,從而有助于我國(guó)決策者作出更為理性的制度調(diào)整與安排。

排污交易制度在美國(guó)所遭遇的理論和實(shí)踐難題,總結(jié)起來主要包括五個(gè)方面:一是對(duì)排污交易的道德質(zhì)疑,因?yàn)榕盼劢灰资沟梦廴咀兂闪说赖律现辛⒌男袨?削弱了對(duì)污染的道德譴責(zé)和負(fù)面評(píng)價(jià);二是國(guó)際排污交易的存在,致使發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)避或轉(zhuǎn)移了其應(yīng)付的主要減排責(zé)任;三是排污交易的效率計(jì)算問題,有學(xué)者認(rèn)為排污交易的成本收益分析并不準(zhǔn)確,夸大了其促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的能力,同時(shí)其高昂的行政、監(jiān)測(cè)成本以及增加的健康和環(huán)境成本卻遭到了忽視;四是減排效果問題,有證據(jù)表明排污交易在減排力度和速度上不如直接管制;五是環(huán)境公平問題,排污交易使得部分地區(qū)的污染物積聚,形成高濃度的“熱點(diǎn)”地區(qū),而這些地區(qū)往往是少數(shù)族群和低收入者的居住地。除上述問題外,排污交易制度自誕生以來,其法律基礎(chǔ)問題就一直懸而未決,雖然實(shí)踐中將之作為準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)權(quán)處理,但這種權(quán)宜之計(jì)作為制度設(shè)計(jì)的軟肋,仍然屢屢遭到反對(duì)者們的詬病。

一、排污交易難以回答的道德詰難和質(zhì)疑

排污交易的存在,使得污染在道德上變成中立的,意味著有錢就可以超標(biāo)排放污染,從而損害他人,這讓人們?cè)诘赖律细械诫y以接受。有人認(rèn)為,污染本身在道德上是站不住腳的,而排污交易卻使污染以可接受的面目出現(xiàn),而標(biāo)準(zhǔn)的存在,即使是允許一定程度的污染,也表明了社會(huì)對(duì)這種行為的譴責(zé)[2](P364)。如果廠家排放了污染物,那么將面臨處罰,人們認(rèn)為這是應(yīng)當(dāng)?shù)暮驼_的,而允許排污交易則使得污染僅被看作和工資、租金一樣的成本和費(fèi)用。那么,向環(huán)境傾倒廢棄物僅僅是支付費(fèi)用這么簡(jiǎn)單,而不是一件道德上錯(cuò)誤的事情嗎?人們生來就有呼吸清潔空氣的權(quán)利,現(xiàn)在反而變成污染者只要有錢就可以污染的“權(quán)利”[3](P269)。與直接管制相比,伴隨著污染的道德責(zé)任在排污交易中不存在了。排污交易將污染當(dāng)作商品,只要有利可圖,便可以進(jìn)行買賣,這樣,污染就不再是惡,而是變成了權(quán)利。哲學(xué)批評(píng)者如哈佛大學(xué)的Michael J.Sandel認(rèn)為,污染的商品化等于承認(rèn)污染是權(quán)利或者準(zhǔn)權(quán)利,將會(huì)削弱環(huán)境保護(hù)主義和環(huán)境法律旨在預(yù)防和削減污染的基礎(chǔ)。桑德爾認(rèn)為:“如果一家公司向空氣中排放污染物而被罰款,此時(shí)向社會(huì)傳遞的評(píng)價(jià)為污染是錯(cuò)誤的行為,而費(fèi)用的支付使得污染只被當(dāng)作商業(yè)上的另一項(xiàng)成本?！笔聦?shí)上,污染“權(quán)”會(huì)將污染物的產(chǎn)生合法化和正當(dāng)化,沖淡并稀釋環(huán)保主義的道德基石[4](P209)。

環(huán)境道德者們認(rèn)為環(huán)境不是也不應(yīng)該是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)物品。排污交易市場(chǎng)本質(zhì)上是人為的,是由污染控制法律來創(chuàng)立和維持的,不管是信用的產(chǎn)生,還是買賣,都是法律構(gòu)建的產(chǎn)物。清潔環(huán)境是人們與生俱來的權(quán)利和文化的一部分,允許排污交易與人們所擁有的清潔環(huán)境的權(quán)利相矛盾。在國(guó)內(nèi)法上,有調(diào)查顯示,世界上已有100多個(gè)國(guó)家的憲法在個(gè)人權(quán)利之下規(guī)定了擁有清潔環(huán)境的權(quán)利。此外,各國(guó)憲法也都有各種要求政府保護(hù)環(huán)境的規(guī)定。所有人都擁有潔凈環(huán)境的權(quán)利要求對(duì)污染行為進(jìn)行處罰,侵犯他人環(huán)境權(quán)不僅損害個(gè)人,也損害整個(gè)社會(huì),因此要對(duì)之承擔(dān)民事和刑事責(zé)任?？偟膩碚f,全世界所有的地方都重視清潔的環(huán)境,并通過憲法、民法和刑法將它轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)和國(guó)際法上的權(quán)利和規(guī)定[5](P169-170)。無論從人們與環(huán)境之間的互動(dòng)與聯(lián)系對(duì)人所具有的重要意義,還是環(huán)境本身所具有的內(nèi)在價(jià)值來看,環(huán)境都不是也不應(yīng)該被當(dāng)作普通的商品來對(duì)待。對(duì)于排污交易來說,150年前酋長(zhǎng)西雅圖的話仍然發(fā)人深省:“我的人民問我:那些白人要買什么?天空的浩瀚、大地的溫暖和羚羊的奔跑,是可以買賣的嗎?我們?nèi)绾钨u?你們又如何買?這太離奇了!如果空氣的新鮮和水流的歡快并不曾歸我們所有,我們又怎么將它們賣出?”[3](P270-271)

環(huán)保主義者一直懷疑排污交易的價(jià)值,認(rèn)為其為了經(jīng)濟(jì)效率犧牲了環(huán)境質(zhì)量。在直接管制下,污染者可能更遵守環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)檫`反它是非法的。相反,在市場(chǎng)背景下,污染源只在減排比污染更廉價(jià)的情況下才有動(dòng)機(jī)減輕污染。如果動(dòng)機(jī)重要的話,那么根據(jù)法律所指示的正確和錯(cuò)誤來行動(dòng),比僅根據(jù)經(jīng)濟(jì)上的利害來行動(dòng)更能為公眾接受。環(huán)保主義者反對(duì)這項(xiàng)改革還有更深層的意義,排污交易的一個(gè)基本假定是交易的權(quán)利是合法的。許多環(huán)保主義者拒絕承認(rèn)這個(gè)假定,對(duì)一些人而言,這是道德問題:清潔空氣是人不可剝奪的基本權(quán)利,不能標(biāo)價(jià)出售。即使那些不采取此種純粹道德立場(chǎng)的人,也仍然存在著一個(gè)象征性問題:允許企業(yè)就排污進(jìn)行交易,意味著經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間的協(xié)調(diào)由污染者來決定。除了其對(duì)當(dāng)前產(chǎn)生的不利影響外,這種觀念可能會(huì)長(zhǎng)久地重塑并形成與環(huán)境保護(hù)相對(duì)立的社會(huì)態(tài)度[6](P142)。

二、國(guó)際排污交易致使發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)避或轉(zhuǎn)移其減排責(zé)任

國(guó)際間的排污交易使得發(fā)達(dá)國(guó)家避免了其承諾的最先和大幅的減排,導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家得以規(guī)避和轉(zhuǎn)移自身應(yīng)負(fù)的主要減排責(zé)任。氣候變化的主要來源是發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化過程中對(duì)化石燃料的大量使用,它們的富裕是在既沒有國(guó)際管制,也沒有國(guó)內(nèi)管制的情況下實(shí)現(xiàn)的。這種情況一直延續(xù)到上個(gè)世紀(jì)的最后25年。正因?yàn)槿绱?氣候變化框架公約規(guī)定了共同但有區(qū)別的責(zé)任原則,要求發(fā)達(dá)國(guó)家在溫室氣體的減排中承擔(dān)更多責(zé)任,發(fā)揮主導(dǎo)作用。這些發(fā)達(dá)國(guó)家也在里約熱內(nèi)盧的氣候變化大會(huì)上自愿承諾,不僅率先實(shí)施減排,而且為發(fā)展中國(guó)家遵守條約義務(wù)提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助,并負(fù)責(zé)開發(fā)污染控制的技術(shù)[7](P169-170)。然而,國(guó)際排污交易的存在使得發(fā)達(dá)國(guó)家可以從國(guó)外低價(jià)購(gòu)買排放信用,不必再在國(guó)內(nèi)實(shí)施嚴(yán)格的減排。如果沒有排污交易,按照約定,發(fā)達(dá)國(guó)家不僅要在國(guó)內(nèi)減排,同時(shí)還要提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助幫助發(fā)展中國(guó)家減排。本來是雙重減排的制度安排,結(jié)果卻變成了單一減排,增加了未來的總減排數(shù)量,實(shí)質(zhì)上是將發(fā)達(dá)國(guó)家目前應(yīng)負(fù)的減排責(zé)任間接轉(zhuǎn)移給了未來需履行強(qiáng)制減排義務(wù)的發(fā)展中國(guó)家。

其次,國(guó)際排污交易的存在變相鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家停止開發(fā)低成本的減排技術(shù),削弱了發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力,使得發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)避了自身應(yīng)付的技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓責(zé)任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,要真正實(shí)現(xiàn)減排,只有降低對(duì)化石燃料的依賴,才能在減排的同時(shí)滿足人口和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)需要。這就需要使用可再生能源并提高能源的使用效率,不論是可再生能源的開發(fā)使用,還是能源效率的提高,都依賴技術(shù)上的突破和創(chuàng)新。因?yàn)樾录夹g(shù)需要大量投入,包括研發(fā)成本、資金成本、生產(chǎn)中斷和其他人力資源成本[8](P536),企業(yè)往往更愿意成為排污信用的買家,仍然執(zhí)著于化石燃料的開發(fā)和使用。如2008年2月,二十多家加利福尼亞州的環(huán)境正義組織發(fā)表了一份措辭嚴(yán)厲的聲明,指責(zé)國(guó)際碳交易的存在只是“企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)之謎”,其阻礙了對(duì)新的可再生能源技術(shù)的投資,這種新技術(shù)本來可以幫助阻止該州計(jì)劃建立的21家新化石燃料電廠[9](P359-360)。由于技術(shù)創(chuàng)新需要大量資源,而且面臨較大風(fēng)險(xiǎn),在可以購(gòu)買排污信用的情況下,為何還要投入大量資源開發(fā)新技術(shù)?而且新技術(shù)的出現(xiàn)還會(huì)阻礙現(xiàn)有技術(shù)的轉(zhuǎn)讓和獲益[10](P43)。如果沒有排污交易,在嚴(yán)格和緊迫的強(qiáng)制減排驅(qū)動(dòng)下,發(fā)達(dá)國(guó)家就會(huì)投入資金和人力積極從事新技術(shù)的開發(fā)使用,因?yàn)檫@是節(jié)省成本和完成減排任務(wù)的唯一方法。負(fù)有減排任務(wù)的企業(yè),也會(huì)為了達(dá)到管制要求努力實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新。由于發(fā)達(dá)國(guó)家負(fù)有技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資助的義務(wù),這些節(jié)能減排的新技術(shù)未來將會(huì)使全世界受益,發(fā)展中國(guó)家可以借此提高生產(chǎn)力,同時(shí)降低污染,由此促進(jìn)氣候變化問題的最終解決。排污交易的存在一定程度上緩解了減排要求,發(fā)達(dá)國(guó)家從事開發(fā)節(jié)能減排新技術(shù)的積極性和推動(dòng)力降低,也因此推卸了發(fā)達(dá)國(guó)家承諾的負(fù)責(zé)開發(fā)相關(guān)新技術(shù)的責(zé)任,延緩了氣候變化的解決進(jìn)程。

此外,排污交易機(jī)制還會(huì)導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的變相剝削。隨著國(guó)際排污交易項(xiàng)目的逐步全面實(shí)施,排污信用 (Emissions Credits)將會(huì)變得越來越值錢。《京都議定書》沒有為發(fā)展中國(guó)家規(guī)定減排義務(wù),從理論上講它們獲得了大量有價(jià)值的排放信用。由于這種排污信用的大量供應(yīng),發(fā)達(dá)國(guó)家可以用最低的價(jià)格來買進(jìn)[7](P160-161)。問題是隨著時(shí)間的推移,減排可能只會(huì)越來越難,此時(shí)排污信用的價(jià)格就會(huì)上漲。如此,發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)所有早期信用的購(gòu)買,就會(huì)使得未來的排污信用價(jià)格升高[11](P12)。也就是說,排污交易的存在是允許發(fā)達(dá)國(guó)家以信用的形式廉價(jià)地利用了發(fā)展中國(guó)家的資源。

三、排污交易效率計(jì)算中被忽略的成本和夸大的收益

相比傳統(tǒng)的環(huán)境管制,排污交易的最大優(yōu)勢(shì)是效率,即其減排成本更低。然而,有學(xué)者指出,排污交易的成本收益計(jì)算并不準(zhǔn)確。首先,排污交易的監(jiān)測(cè)和行政成本較高。排污交易比技術(shù)強(qiáng)制更依賴于準(zhǔn)確和可靠的排放計(jì)算,只有保證減排是真實(shí)而且是可以檢驗(yàn)的,排污交易才有意義。如果沒有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測(cè),企業(yè)就會(huì)超標(biāo)排污,并聲稱自己進(jìn)行了減排,再以此去申請(qǐng)排放信用。這些排放信用又用來抵消其他企業(yè)增加的排放。如此,同樣的污染便產(chǎn)生了兩次危害。如果監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確、可靠,這種問題就不會(huì)發(fā)生[12](P333-334)。然而,準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)需要大量設(shè)備,這些設(shè)施的購(gòu)買、安裝和運(yùn)營(yíng),以及此后數(shù)據(jù)的保管和報(bào)告都需要額外的花費(fèi)。如美國(guó)酸雨計(jì)劃中僅二氧化硫的連續(xù)監(jiān)測(cè)設(shè)備年平均成本是124 000美元[12](P357)?？煽康谋O(jiān)測(cè)更需要復(fù)雜的監(jiān)督和核實(shí),執(zhí)法者既要弄清買方是否完成了最低限度的削減義務(wù),又要檢查賣方是否切實(shí)進(jìn)行了削減,并進(jìn)行多方核實(shí)以確保計(jì)算沒有問題以及沒有投機(jī)行為發(fā)生。而且,一些污染物很好監(jiān)測(cè),一些污染物如揮發(fā)性有機(jī)化合物 (VOCS)卻很難監(jiān)測(cè)[13](P169-170)。因此,與傳統(tǒng)管制相比,管理機(jī)關(guān)需要花費(fèi)更多資源來證實(shí)排污交易中的守法狀況。除了上述對(duì)交易過程的控制和之后的審計(jì)之外,在排污交易正式開始之前,制度的設(shè)計(jì)、總量的確定、信用的最初分配等,也都需要投入行政資源。

其次,排污交易還可能引起凈健康和環(huán)境成本的增加。排污交易只關(guān)注了排污信用的數(shù)量,而沒有重視其質(zhì)量。其假定污染是可以互換的,然而,除溫室氣體外,大部分區(qū)域性的污染物并不具有互換性。如在高污染地區(qū)多增加一單位的污染物,會(huì)比在低污染地區(qū)同樣的污染危害大[14](P101)。而且不同的地理、季節(jié)和氣象條件,如盆地和高地、冬季和夏季、上風(fēng)向和下風(fēng)向等,以及區(qū)域性質(zhì)如工業(yè)區(qū)和居民區(qū),同種數(shù)量的污染物產(chǎn)生的健康和環(huán)境影響也不相同。另外,跨地區(qū)的交易還可能使某一地區(qū)突破空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的限制,導(dǎo)致某些空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良的地區(qū)如國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的污染物增加,從總體上增加環(huán)境危害。因此,總排放量只是建立排污交易市場(chǎng)的一個(gè)根基,或者是避免無效率結(jié)果的一種驗(yàn)證,可能總的排放量下降了,但污染所引起的凈健康和環(huán)境損害卻增加了。正確的衡量排污交易效率的標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)算污染所帶來的環(huán)境和健康影響,其指標(biāo)應(yīng)該包括空氣質(zhì)量、癌癥和非癌癥健康影響[4](P230-231)。

第三,排污交易并不一定能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新,其推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的作用被夸大了。支持者們認(rèn)為,排污交易的存在激勵(lì)低成本減排的污染源盡可能多地減排,以便向高成本減排的企業(yè)出售信用獲利。而要獲得更多的減排信用,就必須進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。但這考慮了賣方,而忽略了買方。如果不允許排污交易,面臨硬性的排放標(biāo)準(zhǔn)和高污染控制成本,買方就會(huì)有很強(qiáng)的意愿進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,因?yàn)檫@是唯一的降低成本的方法[15](P53)。由于排污交易的存在,這些污染源就會(huì)購(gòu)買排污信用,而不是通過技術(shù)創(chuàng)新或者購(gòu)買安裝新技術(shù)設(shè)施來進(jìn)行減排。排污交易雖為低成本的廠家提供了更多減排的激勵(lì),但這些廠家運(yùn)用傳統(tǒng)技術(shù)就已經(jīng)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn),沒有動(dòng)力再去革新技術(shù)[10](P42-43)。也沒必要再花錢購(gòu)買新技術(shù),除非出賣信用的收益能大于新設(shè)備的購(gòu)買、安裝和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。與傳統(tǒng)的環(huán)境管制相比,排污交易可能從總體上降低了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。最近一份有關(guān)硫氧化物控制的經(jīng)驗(yàn)研究表明,工業(yè)設(shè)備的革新大多出現(xiàn)在直接管制的條件下,而不是1990年的酸雨計(jì)劃之后[16](P370)。事實(shí)上,直接管制更能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。如正是對(duì)氟利昂 (CFCs)的禁止才使得替代產(chǎn)品得以出現(xiàn),也正是對(duì)汽車排放的嚴(yán)格限制才有了混合動(dòng)力汽車進(jìn)入市場(chǎng)。排污交易的前提是能大幅降低企業(yè)的守法成本,既然能低成本地達(dá)到管制要求,還有什么必要實(shí)施創(chuàng)新?這也和經(jīng)濟(jì)學(xué)上的誘致性技術(shù)變遷的假設(shè)相吻合,技術(shù)創(chuàng)新通常發(fā)生在日常成本上升,而不是下降時(shí)。

此外,還有一個(gè)短期與長(zhǎng)期成本問題,一些短期內(nèi)成本最低的方法卻可能從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看代價(jià)頗高。排污交易只是促使企業(yè)選擇短期內(nèi)以最低成本達(dá)到管制要求的措施,并不是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看對(duì)環(huán)境最有利(相應(yīng)的也是最有效率)的方法。如排污交易并沒有讓燃煤電廠關(guān)閉轉(zhuǎn)而改用可再生的能源,也沒有讓汽車制造商引進(jìn)氫動(dòng)力燃料電池[17](P19)。而這些措施才能從根本上解決環(huán)境問題。

四、排污交易的減排力度和速度不如直接管制

排污交易雖然在靈活性和成本上更有優(yōu)勢(shì),但這在某種程度上是以犧牲環(huán)境目標(biāo)為代價(jià)的。盡管排污交易也能改善環(huán)境,可從污染控制的角度看,其整體上的污染削減程度卻不如技術(shù)管制成功[2](P361)。如芝加哥排污交易委員會(huì)1999年的數(shù)據(jù)說明,現(xiàn)有配額的70%和將來配額的98%(2004年及以后),都被中西部的工廠購(gòu)買。因此,中西部的工廠,即酸雨污染的主要來源,與直接管制相比,并沒有進(jìn)行迅速的污染減排,甚至可能以更慢的速度實(shí)施減排[18](P99)。實(shí)證研究對(duì)泡泡政策的環(huán)境表現(xiàn)也提出了強(qiáng)烈的質(zhì)疑,好幾個(gè)有關(guān)泡泡守法的研究揭示,幾乎沒有污染源為了滿足管制要求而實(shí)施新的污染控制計(jì)劃。相反,他們申請(qǐng)的排污信用都是在即使沒有管制,減排也會(huì)發(fā)生的情況下。如企業(yè)關(guān)閉生產(chǎn)線或者工廠時(shí),他們通常就會(huì)申請(qǐng)排污信用。如果沒有排污交易,這時(shí)就會(huì)發(fā)生新的額外的減排。鉛減排雖然是比較成功的排污交易項(xiàng)目之一,但是其成功的關(guān)鍵在于分階段消除鉛的強(qiáng)制要求。如果沒有交易,說不定鉛的減排會(huì)更快[12](P314-317)。

在排污交易中,很多減排往往是“紙上”削減。由于數(shù)字即意味著金錢,人們便有更大的動(dòng)力利用數(shù)字來欺騙和造假。洛杉磯汽車報(bào)廢排污交易的經(jīng)驗(yàn)證明,參與者會(huì)高估報(bào)廢汽車的排放量,而低報(bào)工廠的實(shí)際排放值。除了購(gòu)買排放信用的污染源作假外,排污信用的提供者也濫用該項(xiàng)目。許多聲稱按照1610規(guī)定銷毀車輛的人,只是毀掉了車身,制造污染的發(fā)動(dòng)機(jī)仍然留著。在該項(xiàng)目的頭三年中,氮氧化物的實(shí)際削減最多為3%,但紙面上的數(shù)字卻是30%。這種環(huán)境改善的假象,不僅使得環(huán)境配額的價(jià)格下降,還降低了人們投資技術(shù)革新和實(shí)際削減的動(dòng)力。根據(jù)SCAQMD的審計(jì),在最初三年中,RECLAIM項(xiàng)目幾乎看不出什么削減。事實(shí)上,在1994和1995的最初2年里,氮氧化物和硫氧化物的排放量相比1993年還有所上升,到1996年排污量才得到了降低。而此前的1989—1993年,通過技術(shù)管制,工廠的氮氧化物的排放削減卻降低了幾乎37%。對(duì)比起來,差距十分明顯[3](P262-265)。正因?yàn)椴皇胤ǖ拇罅看嬖?SCAQMD于2000年對(duì)RECLAIM項(xiàng)目進(jìn)行了評(píng)估,從而導(dǎo)致了2001年5月RECLAIM修正案的采用。該修正案將電廠與其他設(shè)施分離,要求它們于2001年9月提交守法計(jì)劃,制定方案在2003年底安裝“目前最好的污染改造技術(shù)”(Best Available Retrofit Control Technology)。在2001年實(shí)施修正案后,硫氧化物的排放量顯著降低,電廠的排放量從2000年的6 788噸下降到2002年的1 047噸,削減程度達(dá)85%。到2004年,電廠的排放量降到541噸,比2000年的排放降低了90%。然而,這一期間的減排應(yīng)歸功于2001年實(shí)施的守法計(jì)劃[19](P204)。

五、“熱點(diǎn)”(Hot Spots)地區(qū)的出現(xiàn)引發(fā)了棘手的環(huán)境公平問題

在排污交易中,由于可以購(gòu)買排放信用,減排成本高的廠家就會(huì)選擇購(gòu)買,而不是安裝相關(guān)設(shè)施進(jìn)行減排,這樣一來,一些污染源尤其是排放量大的廠家周圍,污染物就會(huì)集聚,形成高濃度的“熱點(diǎn)”(Hot Spots)地區(qū)。這些污染源周圍的居民就承受了比其他地區(qū)更大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),影響了身體健康和生活質(zhì)量,并提高了死亡和疾病風(fēng)險(xiǎn)[4](P204)。如果交易對(duì)象是致癌污染物,情形就會(huì)更加嚴(yán)重。這些地區(qū)往往是低收入者和有色人種的居住地,從而引發(fā)了環(huán)境公平問題,使得低收入者和有色人種承受了更多的環(huán)境代價(jià)。

環(huán)境公平的支持者們認(rèn)為,不能為了整體利益而犧牲部分特殊社區(qū)的健康。即使污染濃度的降低對(duì)每個(gè)人都有好處,包括低收入者和少數(shù)族群,但這種好處并不足以抵消對(duì)特殊人群的健康損害。在環(huán)境公平者們看來,這些局部的健康危害不應(yīng)該被市場(chǎng)體系忽略。排污交易在某種程度上是將成本轉(zhuǎn)嫁給了污染源周圍的社區(qū),讓它們不得不生活在更多污染物的環(huán)境之下,而如果實(shí)行“新源標(biāo)準(zhǔn)”(NSR Program),強(qiáng)制污染源安裝污染控制設(shè)施,則不會(huì)這樣。在空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地區(qū),允許高排放量的污染源通過排污交易繼續(xù)排污,已經(jīng)引發(fā)了對(duì)公眾健康和環(huán)境公平的巨大關(guān)注[20](P60)。

因排污交易導(dǎo)致的環(huán)境公平問題,引人注目地出現(xiàn)在“南加州空氣質(zhì)量管理區(qū)”(The Southern California Air Quality Management District,簡(jiǎn)稱SCAQMD)的“區(qū)域清潔空氣交易市場(chǎng)” (The Regional Clean Air Incentives Market,簡(jiǎn)稱RECLAIM)項(xiàng)目中。該項(xiàng)目是美國(guó)最大的地區(qū)排污交易項(xiàng)目,也是世界上首個(gè)城市煙霧交易項(xiàng)目。RECLAIM不僅允許污染源購(gòu)買舊的高排放車輛,通過報(bào)廢來獲得排放信用 (Rule1610,Car Scrapping Program),而且可以購(gòu)買面源如家用和商用熱水器、鍋爐、水泵等通過更新改造節(jié)省的排放信用 (Rule 2506,Area Source Credits)。這樣一來,本來分散在整個(gè)區(qū)域的污染,便高度地集中到了幾個(gè)石油化工廠周圍②。這些石油化工廠排放了大量的揮發(fā)性有機(jī)化合物 (VOCS)③,包括苯這樣的致癌污染物,在洛杉磯的圣·佩德羅和威爾明頓(San Pedro/Wilmington)的拉丁社區(qū)導(dǎo)致了有毒物質(zhì)的大量集中。于是,1997年7月23日“追求更好環(huán)境協(xié)會(huì)” (Communities for a Better Environment)聯(lián)合“種族、貧困和環(huán)境中心” (The Center on Race,Poverty and the Environment)、“美國(guó)有色人種民權(quán)促進(jìn)法律保護(hù)和教育基金”(the NAACP Legal Defense and Education Fund),根據(jù)1964年人權(quán)法案第六章 (Title VI of the Civil Rights Act of 1964,簡(jiǎn)稱 Title VI)和12 898號(hào)總統(tǒng)令,向美國(guó)國(guó)家環(huán)保局 (EPA)提出了環(huán)境公平的行政申訴[21](P82)。這是第一樁有關(guān)排污交易不公平對(duì)待少數(shù)族群的案例,因此引起了全國(guó)上下對(duì)排污交易與環(huán)境公平關(guān)系問題的廣泛關(guān)注,EPA接受了申訴并就此展開了調(diào)查,此后SCAQMD采取相應(yīng)措施改進(jìn)了項(xiàng)目設(shè)計(jì)[22](P655)。

在排污交易所遇到的實(shí)踐難題中,環(huán)境公平是影響最大,也是最難以解決的。近年來,人們就排污交易導(dǎo)致的污染物集中問題,設(shè)計(jì)了各種方案來予以解決,但結(jié)果并不令人滿意[23](P572)。因?yàn)橐鉀Q環(huán)境公平問題,就需要對(duì)排污交易本身進(jìn)行限制,而限制的增多就會(huì)提高交易成本,阻礙交易的發(fā)生和市場(chǎng)作用的發(fā)揮,因?yàn)槭袌?chǎng)的良好運(yùn)作是以大量的參與者、廣闊的地域以及低交易成本為前提的[14](P103)。如為了避免部分地區(qū)居民的過高環(huán)境和健康風(fēng)險(xiǎn),環(huán)保局需要對(duì)各點(diǎn)源的最大排放量和可交易的污染物進(jìn)行限制,對(duì)有毒污染物尤其是致癌污染物的交易予以禁止。但這樣一來,就減少了排污交易市場(chǎng)的參與主體,限制了排污交易的規(guī)模和對(duì)象,排污交易的市場(chǎng)總需求就會(huì)下降,隨之排污信用的價(jià)格下跌,低成本控制污染的企業(yè)也就喪失了實(shí)施更多減排的積極性。同時(shí),根據(jù)不同地點(diǎn)來確定污染源的可交易量,增加了環(huán)保局管理的復(fù)雜程度,提高了行政成本和交易成本,也削弱了排污交易的效率優(yōu)勢(shì)。不過,環(huán)境公平只是適用大部分產(chǎn)生地域差別的污染物。另一些沒有地域差異的環(huán)境污染問題,如溫室氣體的排放,則不產(chǎn)生環(huán)境公平問題。

除上述問題外,排污交易的法律基礎(chǔ)也一直是學(xué)者們關(guān)注和討論的問題,至今也尚未得到徹底解決。排污交易的對(duì)象是排污信用,如果將財(cái)產(chǎn)權(quán)作為交易的基礎(chǔ),那么政府未來對(duì)排污信用的縮減或廢除,則必須依照憲法和財(cái)產(chǎn)法的要求支付相應(yīng)的補(bǔ)償。而這正是環(huán)保主義者們所一直擔(dān)心的,因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)拇嬖趯⒆璧K和減緩政府削減排污信用的動(dòng)力。對(duì)此,1990年美國(guó)國(guó)會(huì)在修訂《清潔空氣法》時(shí),采取了折中的制度安排,明確規(guī)定排污信用不是權(quán)利 (Right),而只是一種特許 (Privilege)④。這種折中的制度安排在現(xiàn)實(shí)中還是行之有效的,既避免了將之確認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán),又為交易提供了一定的法律基礎(chǔ)。但排污信用的法律性質(zhì)問題依然懸而未決,如果污染不是權(quán)利,那排污交易的法律基礎(chǔ)到底是什么?又如何得到法律的保障?有學(xué)者還將排污交易與汽車限速進(jìn)行類比,認(rèn)為既然節(jié)省的污染指標(biāo)可以交易,那么在限速之下的多余速度,是否也可以交易或者留待下次使用?此外,排污交易還與合同、侵權(quán)和財(cái)產(chǎn)法所要求的附隨義務(wù)相矛盾,因?yàn)檫@些法律所暗含的理論前提是所交易的對(duì)象必須是交易者所擁有的某種有價(jià)值的東西,并已經(jīng)遵守了法律所規(guī)定的先在義務(wù)[5](P161)。

六、結(jié) 語

盡管排污交易擁有無可爭(zhēng)議的成本優(yōu)勢(shì),其適用范圍已經(jīng)從污染防治擴(kuò)大到自然保護(hù)領(lǐng)域,成為美國(guó)環(huán)境法中的第二大基本制度。但其所遭遇的諸多難以解決的困境和問題,也無法回避。關(guān)注對(duì)排污交易的批評(píng)和質(zhì)疑,可以提醒決策者注意排污交易所具有的局限性,在制度引進(jìn)和借鑒時(shí)努力減輕或避免其在實(shí)施中造成的不良影響。只有對(duì)排污交易的正面和負(fù)面信息予以全面把握,才能對(duì)該制度有一個(gè)客觀和全面的評(píng)價(jià),從而在未來的制度設(shè)計(jì)和調(diào)整時(shí)有一個(gè)更加理性的態(tài)度和合理的預(yù)期。

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注釋:

①筆者在百度和中國(guó)期刊網(wǎng)的檢索中,僅發(fā)現(xiàn)三篇明確批評(píng)排污交易的文章:一是吳志良發(fā)表在“中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)”的論文《排污權(quán)交易制度悖論》,文章從“經(jīng)濟(jì)刺激力、靈活性與技術(shù)創(chuàng)新、效率”三個(gè)方面對(duì)排污交易作出了批評(píng),其中最后一項(xiàng)“效率”的批評(píng)和美國(guó)學(xué)者的見解相同;二是景影發(fā)表在《法制與社會(huì)》2008年第2期上的論文《淺駁排污權(quán)交易制度》,對(duì)排污交易違背法律價(jià)值、不能保護(hù)環(huán)境進(jìn)行了直接而嚴(yán)厲的批評(píng),不過這些批評(píng)在筆者看來未免過激,而且與其最后提出的完善建議也不相符合;三是錢水苗、周嬋嫣發(fā)表在《法學(xué)評(píng)論》2008年第6期上的論文《試論排污權(quán)交易的謹(jǐn)慎實(shí)施》,指出排污交易在科技、道德和法律方面的困惑,以及美國(guó)在排污交易中的實(shí)踐困境,該文的批評(píng)最為全面,但對(duì)美國(guó)本土的批評(píng)介紹很少。此外,還有兩篇提到美國(guó)排污交易制度問題的文章:一是胡妍斌的博士論文《排污權(quán)交易問題研究》,其在論文的第四章第三節(jié)“美國(guó)排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)和啟示”中簡(jiǎn)要概括了美國(guó)排污交易的主要教訓(xùn);二是逯元堂發(fā)表在《環(huán)境保護(hù)》2004年第1期上的論文《淺析排污交易中的“熱點(diǎn)”問題》,雖然該文并未提到美國(guó)排污交易制度存在的問題,也未解釋和界定何為“熱點(diǎn)”,但據(jù)我推測(cè),該詞應(yīng)該來源于英文“Hot Spots”一語。

②尤科 (Unocal)、雪弗龍 (Chevron)、奧特瑪 (Ultramar)和通用美國(guó)運(yùn)輸 (GATX)四個(gè)石油公司購(gòu)買了大部分排放指標(biāo)。在這四家公司中,三家位于圣佩德羅和威爾明頓附近。參見Richard Toshiyuki Drury.Pollution Trading and Environmental Injustice:Los Angeles'Failed Experiment in Air Quality Policy.Duke Environmental Law and Policy Forum,Spring,1999,at 252。

③VOCS對(duì)健康損害很大,會(huì)導(dǎo)致地域性的健康影響——致癌的或者非致癌的——在污染源周圍的社區(qū)。一些污染物如苯,就是致癌物質(zhì)。其他的,如甲苯,雖不是致癌物,但可能引起神經(jīng)損害和其他非癌癥性疾病。參見 Nicklas A.Akers.New Tools for Environmental Justice:Articulating a Ne tHealth Effects Challenge to Emissions Trading Markets.West-North west Journal of Environmental Law &Policy,2001,at 212-213。

④參見Clean Air Act(CAA)§403(f),42 U.S.C.§7651b(f)(1994)。

Theoretical and Practical Problems of Emissions Trading in America

DU Wan-ping
(School of Law,J i'nan University,Guangzhou510632,China)

Emissions trading has becomes very popular since the great success of control of acid rain in the U.S.,and then it has been taken by other countries in the world.However,emissions trading has some theoretical and practical difficulties.From the theoretical perspective,emissions trading can neither answer the criticism for its morality nor ease the worry of the avoidance by developed countries of their responsibilities in international trading programs.In practice,emissions trading faces three main doubts,including efficiency,effectiveness and justice.Some scholars argue that the cost-benefit analysis is inexact and think that the command-and-control regulation is more effective.The most challenging and demanding task is how to settle the“hot spots”which have caused severe environmental justice issues.Moreover,the legal foundation of emissions trading is not yet completely addressed.

emissions trading;command and control;environmental justice;environmental morality

D971.226

A

1671-0169(2011)01-0041-07

(責(zé)任編輯 周振新)

2010-09-26

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年資助項(xiàng)目“中美環(huán)境法律實(shí)施機(jī)制比較研究”(09YJC820045)

杜萬平 (1971—),女,湖北宜昌市人,副教授,博士,研究方向:商法、環(huán)境資源法。