徐 偉

民辦學校之于“民辦非企業(yè)單位”的法律辨析

徐 偉

頒布于2002年12月28日的《民辦教育促進法》明確規(guī)定，依法成立的民辦學校具有法人的法律地位，但直到2011年“兩會”仍有代表提出，“民辦學校法律地位不清是個由來已久的問題”,①其中詬病最甚的是民辦學校“民辦非企業(yè)單位”法人類屬的問題。法人類屬決定著法人權(quán)利和義務(wù)的構(gòu)成及實現(xiàn)方式，民辦教育面臨的所有問題，都可以歸結(jié)于這個問題。民辦學校之于“民辦非企業(yè)單位”到底有什么樣的糾葛？這是個值得認真從法律角度厘清的問題。

一、民辦學校作為“民辦非企業(yè)單位”的由來

法人的產(chǎn)生，源自于民事法律關(guān)系主體法律地位的確認。我國劃分法人類型的基本法律規(guī)范是作為民事基本法的《民法通則》，而《民法通則》所確定的企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體四類法人，無論內(nèi)涵還是外延，都不可能具備對“民辦非企業(yè)單位”的包容。教育類的所有法律法規(guī)，也沒有將民辦學校定性為“民辦非企業(yè)單位”的任何規(guī)定。只是在學理解釋性質(zhì)的“《民辦教育促進法實施條例》解讀之二十二·民辦學校的登記”中提到:“按照我國現(xiàn)行的做法，民辦學校被視為民辦非企業(yè)單位，其登記自然適用1998年10月25日國務(wù)院公布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》?！雹?/p>

那么，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》能否作為將民辦學校認定為“民辦非企業(yè)單位”的法律依據(jù)？該條例是國務(wù)院1998年10月25日發(fā)布的行政法規(guī)，相關(guān)的規(guī)定有兩處，一是第二條的界定，“民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。二是在第五條規(guī)定了“民辦非企業(yè)單位”的登記機關(guān)：“國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的民辦非企業(yè)單位登記管理機關(guān)”。顯然，該條例并沒有將民辦學校規(guī)定為“民辦非企業(yè)單位”。

我國民辦教育在1986年后進入開創(chuàng)時期。③隨著民辦教育的發(fā)展，民辦學校逐漸成長為不可或缺的社會組織。面對民辦學校以及類似社會組織的層出不窮，《民法通則》法人“四分法”的分類，逐漸顯得捉襟見肘。

抑或是考慮到這種法人類屬與社會組織不協(xié)調(diào)的情況，2006年全國組織機構(gòu)代碼管理中心等五個司局級部門起草的《GB/T20091-2006組織機構(gòu)類型》，將組織機構(gòu)類型的大類確定為企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體，上述四類不能包括的組織機構(gòu)歸入“其他組織機構(gòu)”，把基金會、民辦非企業(yè)單位、宗教活動場所、農(nóng)村村民委員會和城市居委會概括于其中。《標準化法》第七條規(guī)定，GB開頭的標準屬于強制性國家標準，但是強制性的國家標準，不能等同于強制性的法律。我國立法法并沒有將國家標準列入適用范圍，學界對國家標準屬何種性質(zhì)的規(guī)范也尚無定論。④可見，上述將“民辦非企業(yè)單位”作為“第五類法人”的做法，充其量也只是一個“修補性”的權(quán)宜之計，非但本身不具有法律性質(zhì)，現(xiàn)實中也仍然解決不了民法的法人類屬與社會組織不協(xié)調(diào)的問題。

現(xiàn)行法律規(guī)范中，最早將民辦學校定性為“民辦非企業(yè)單位”的是2001年10月19日民政部發(fā)布施行的《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》（以下簡稱“辦法”）。“辦法”第二條規(guī)定，“本辦法所稱的教育類民辦非企業(yè)單位，主要指：經(jīng)縣級以上地方人民政府或縣級以上地方人民政府教育行政部門審批設(shè)立的，由企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民個人，利用非國家財政性教育經(jīng)費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構(gòu)?！?/p>

綜上，將民辦學校定性為“民辦非企業(yè)單位”的做法，迄今沒有法律法規(guī)的依據(jù)，唯一的依據(jù)，只是民政部的上述“辦法”。如果說這就是“按照我國現(xiàn)行的做法，民辦學校被視為民辦非企業(yè)單位”的實際解讀的話，那么，其中所蘊藏的問題就已經(jīng)不是法律缺陷所能包括的了。

二、將民辦學校登記為“民辦非企業(yè)單位”的弊端

1986年開始實施的《民法通則》及其相關(guān)法律法規(guī)，建立起我國的法人制度和法人分類登記注冊制度：機關(guān)和事業(yè)法人由編制部門登記與管理，企業(yè)法人由工商部門登記設(shè)立，社團法人到民政部門登記注冊?！睹褶k教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》均未明確民政部門是民辦學校的唯一登記機關(guān)，之前的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》也沒有明確規(guī)定民辦學校是“民辦非企業(yè)單位”。最早規(guī)定民政部門受理民辦學校登記的是“辦法”，而其依據(jù)，是已被廢止的《社會力量辦學條例》。所以，最起碼在2003年《民辦教育促進法》實施之后，民政部門受理民辦學校登記為“民辦非企業(yè)單位”，是缺乏法律依據(jù)的。

民辦學校登記為“民辦非企業(yè)單位”的另一主要弊端是“雙重審核”。實行“登記管理機關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核，必然引發(fā)雙重管理。1998年的《社會團體登記管理條例》賦予登記機關(guān)以程序職能的同時還賦予其監(jiān)督職能，2007年的《民政部關(guān)于進一步做好民辦高校登記管理工作的通知》第3條也規(guī)定了“規(guī)范民辦高校的日常管理工作”的內(nèi)容。作為登記部門，民政部門同時也承擔著對民辦學校運行的監(jiān)督管理。

制度設(shè)計的制衡原則要求，行使程序職能與行使監(jiān)督職能的具體行政機關(guān)應該各司其職。前者的職能是服務(wù)，屬于行政程序的執(zhí)行，執(zhí)行的形式是依法行政；而后者的職能是管理，屬于行政權(quán)力的執(zhí)行，執(zhí)行的形式更多的是自由裁量。無論法律規(guī)定登記程序是實質(zhì)審查的許可主義，還是形式審查的準則主義，登記機關(guān)所具有的審查職能應該只限于登記階段，其后的監(jiān)督應與登記機關(guān)脫節(jié)。依據(jù)現(xiàn)有的民辦非企業(yè)單位的制度框架管理民辦學校，不僅有違于制度設(shè)計的制衡原則，有悖于法律的平權(quán)理念，也不符合教育規(guī)律，勢必造成管理權(quán)限發(fā)生交叉重疊，出現(xiàn)行政分權(quán)、越權(quán)以致混亂。

因此，監(jiān)督職能理應從作為登記機關(guān)的民政部門分離出去，改革民辦高校法人登記與管理的方法，理順法人的審查、登記和監(jiān)督職能，將當前法人的雙重登記改革為集中統(tǒng)一登記，充分落實教育行政管理部門的業(yè)務(wù)審查和監(jiān)督職能。

三、“民辦非企業(yè)單位”作為法律術(shù)語的失范性分析

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。表明“民辦非企業(yè)單位”的舉辦主體是非國家機關(guān)的社會組織和公民；舉辦資產(chǎn)是非國有資產(chǎn)，活動性質(zhì)是非營利性（隱含公益性）的“非營利性社會服務(wù)活動”。這個規(guī)定的前兩個標準用來界定“民辦”，后一個標準用來界定“非企業(yè)”。

從法律語言學的角度分析，這個界定看似嚴謹，實則存在嚴重的語言失范。我國法律術(shù)語的失范是有目共睹的事實，“行政法規(guī)和部門規(guī)章中的語言失范問題更加嚴重”。⑤“民辦非企業(yè)單位”的采用，堪為典型。

首先是作為法律術(shù)語的來源的失范。法律術(shù)語是在長期法律實踐中，對各種法律事實進行概括，抽取出它們的共同特征而形成的范疇。因而，法律術(shù)語高度的穩(wěn)定性和權(quán)威性是其作為專業(yè)術(shù)語的主要特征。

民辦非企業(yè)單位名稱的由來表明，它是一個具有突出的主觀臆造性的詞語，不符合法律術(shù)語產(chǎn)生的基本規(guī)范。1996年8月28日，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》（中辦發(fā)[1996]22號），首次使用民辦非企業(yè)單位的概念，以便確立對社會團體和民辦非企業(yè)單位實行“統(tǒng)一歸口登記，雙重負責，分級管理”的管理體制?！白畛跏褂妹褶k非企業(yè)單位名稱，僅僅是為了和國辦事業(yè)單位相區(qū)別”，⑥并不是要界定一種新型的社會組織形式?？梢姡懊褶k非企業(yè)單位”并不是對與法律相關(guān)的事物、狀態(tài)、行為進行概括而形成的法律術(shù)語，從使用之初就不具備任何法律意義。而此前僅僅一個多月，民辦非企業(yè)單位還被國家政策性文件稱為“民辦事業(yè)單位”，⑦進一步反映出“民辦非企業(yè)單位”采用上“率爾而作”的主觀、輕率和隨意。1998年10月國務(wù)院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以行政法規(guī)的形式，首次規(guī)定民辦非企業(yè)單位作為一類社會組織的統(tǒng)稱，使得這一產(chǎn)生于主觀、輕率、隨意詞語，得以躋身法律術(shù)語的行列，但依然沒有表明其法律依據(jù)。

可見，“民辦非企業(yè)單位”作為法律術(shù)語，既不符合常用詞匯的轉(zhuǎn)化性、古代術(shù)語的沿用性、外國術(shù)語的移植性，也無新造詞語的公定性，完全是一個主觀臆造的詞語。“既不與國際接軌，得不到國際社會的認同，也未能與我國現(xiàn)有的社會組織類型相銜接，不易被公眾理解、接受?！雹?/p>

其次，作為法律術(shù)語語素構(gòu)成的邏輯規(guī)則的失范。邏輯學的基本規(guī)則表明，事物的定義或界定一般不應是否定的，語言的否定形式，只能揭示被定義項不具有什么屬性，而不能揭示其具有什么屬性?！懊褶k非企業(yè)單位”的語素構(gòu)成意義在于，以否定的語言形式肯定企業(yè)以外的所有“單位”。既然“非企業(yè)”，那么是什么？是機關(guān)、事業(yè)，抑或社團？可見，由于在語素構(gòu)成中使用了“非”的排除性表述，遂使這一名稱的外延在“企業(yè)”之外作無限延展，與其意欲指稱的內(nèi)涵——與國辦事業(yè)單位相區(qū)別——有很大差異，極易產(chǎn)生誤解。

四、結(jié)語

表現(xiàn)于法律依據(jù)、法人類屬、登記方式和語言失范等層面的民辦學校之于“民辦非企業(yè)單位”的糾葛，實質(zhì)上可以歸結(jié)為我國民辦學校法人制度，特別是民辦學校法人類屬的制度性缺陷。對于未來完善制度建設(shè)的路徑選擇，社會各界莫衷一是，或主張“財團法人”，或主張“學校法人”或主張“自收自支事業(yè)法人”等等?，F(xiàn)實地看，溫州市以政府規(guī)章形式，在《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發(fā)展的若干意見》中規(guī)定民辦學校可以成為“民辦事業(yè)法人”的做法最值得關(guān)注。⑨浙江是全國唯一承擔了“國家民辦教育綜合改革試點”的省份，溫州市是試點的主要城市。該意見的有關(guān)規(guī)定，應該蘊含了國家對民辦學校法人制度改革方向和路徑的基本態(tài)度。

從溫州市的基本思路——民辦學?？梢猿蔀椤懊褶k事業(yè)法人”，非營利性的民辦事業(yè)單位法人由民政部門登記管理，營利性的按照企業(yè)法人由工商部門登記管理——來看，似乎并不令人樂觀：“民辦事業(yè)法人”與“事業(yè)法人”登記方式的不同，會否依然使二者的法律地位不同？非營利性的民辦事業(yè)單位法人由民政部門登記管理的做法，會否使“民辦事業(yè)單位法人”依然陷入“雙重實質(zhì)性審查”的行政分權(quán)中？大部分靠投資舉辦的民辦學校會否遭遇捐贈的要求？如此等等，都是完善民辦學校法人制度必須解決的問題。

注釋：

①中國教育新聞網(wǎng)：2011年8月14日。

②《中國教育報》，2004年12月3日第8版。

③徐偉：《我國當代民辦教育立法的發(fā)展》，《河南教育學院學報》2003年第4期。

④龔貴寒：《試論國家標準的法律性質(zhì)》，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2010年第5期。

⑤劉大生：《中國當前立法語言失范化之評析》，《法學》2001年第1期。

⑥⑧民政部官方網(wǎng)站，《關(guān)于促進民辦非企業(yè)單位發(fā)展研究報告》，2008年7月23日。

⑦《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈中共中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔1996〕17號）。

⑨溫州教育網(wǎng)，2011年9月27日。

（作者：深圳廣播電視大學副教授）