李妮

（珠海城市職業(yè)技術學院，廣東 珠海 519000）

淺議中國行政改革的發(fā)展特征

李妮

（珠海城市職業(yè)技術學院，廣東 珠海 519000）

中國社會正處于深刻的社會轉(zhuǎn)型期，沿著漸進式的改革路徑，行政發(fā)展這一過程也在不斷地深化與演變。本文從改革的動力、改革的目標、戰(zhàn)略、途徑等特點入手，論述其發(fā)展演變的趨勢，以期對行政改革的發(fā)展要素作出新的詮釋，從而解釋中國行政發(fā)展之現(xiàn)狀，展望行政發(fā)展之未來。

行政改革；行政發(fā)展；演變

行政改革，既是普通百姓關心的熱點與重點問題，也是國內(nèi)外眾多專家學者長期關注的學術研究領域。全球化浪潮下，各國的行政改革相互作用與影響，自20世紀80代以來，我國先后進行了五次較大規(guī)模的行政改革。分析中國行政發(fā)展的特征，梳理成果，總結不足，對于中國行政的進一步發(fā)展與深入研究都具有重要的現(xiàn)實意義。

對于行政改革的含義，至今仍未達成各方接受的一致性定義。美國學者蒙哥馬利的定義強調(diào)行政與政治的密切關系，而霍普則在他的定義中明確提出了行政改革的目的和內(nèi)容。國內(nèi)張國慶教授提出，當代中國行政改革是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，狹義的行政改革指以政府即國家行政機關為中心的國家公共行政系統(tǒng)的改革。他認為就現(xiàn)階段我國社會經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾分析，我國的行政改革宜取狹義。張康之教授認為行政改革與行政發(fā)展是由政府領導的自覺地改變行政組織結構、改善行政行為方式、理順行政關系、增強行政功能的運動。在王滬寧、竺乾威編著的《行政學導論》一書中，“行政發(fā)展”是“采用科學方法，健全行政體系，改善行政活動方式和行政關系，提高行政效率，以使行政更好地執(zhí)行政治權威意志的過程”?？梢钥闯?，行政體系作為社會大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，它的任何發(fā)展和變化都會引發(fā)社會大系統(tǒng)的變化，因而行政改革不僅僅是政府部門職能與結構的改變，更意味著整個社會系統(tǒng)相應的變革與發(fā)展。本文旨在探討在社會系統(tǒng)框架下，作為一個連續(xù)的行政變遷過程，行政改革的功能和結構等不斷發(fā)展演變呈現(xiàn)的特點。

一、改革動力的演變——內(nèi)驅(qū)走向內(nèi)外雙重驅(qū)動

制度經(jīng)濟學家們把制度變遷分為兩種類型，即強制性變遷和誘致性變遷。誘致性變遷是指一群人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷，或者說是自下而上的變遷；強制性變遷指的是由政府法令引起的變遷，或者說是自上而下的變遷。從改革主體來看，中國行政改革是改革者對自身進行的一場改革，它的特點在于政府主導、自上而下、封閉式、以自身為改革訴求對象，而正是政府利益選擇的傾向性成為行政改革難以成功的重要因素。真正意義上的根本性行政改革必須是強調(diào)政府以外主體參與的、開放式的改革，換句話說，它需要廣泛的公民參與。中國行政改革無疑經(jīng)歷了其動力源從內(nèi)驅(qū)到內(nèi)驅(qū)與外驅(qū)雙重驅(qū)動的演變過程。由于政府的自身利益格局阻礙改革，導致其動力源衰竭。此外，改革造成了新的矛盾與社會問題，經(jīng)濟的、社會的、政治的都非常尖銳，因此，為了適應經(jīng)濟體制改革和社會變遷的需要，政府在啟動改革后更要進一步推動這個過程，尋找新的動力源。可以看到，改革過程中有人民群眾對改革現(xiàn)狀的不滿，出現(xiàn)了牢騷、抵制等消極現(xiàn)象，但也正是這種不支持體現(xiàn)出了對更符合民意更科學有效的改革的渴求，回應訴求成為政府不斷改革的內(nèi)部壓力所在，壓力亦是政府改革的內(nèi)部驅(qū)動力。當然，內(nèi)部的動力還有來自于通過對政府部門進行相關形式的利益補償來削減改革對其既得利益的剝奪，轉(zhuǎn)變?yōu)槠渥陨磉M行改革的動力。從國家的角度來看，當年中國改革的動力部分來自于與周邊地區(qū)的經(jīng)濟競爭。如今，周邊國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也借由改革不斷升級。保持國際競爭能力，保持經(jīng)濟的高速增長，無疑成為改革的外在動力。此外，伴隨著公民日益增長的民主意識與民主參與技能和第三部門等社會組織的不斷發(fā)展壯大，社會力量將成為最強大的行政改革外部驅(qū)動力量，即自下而上的動力。

二、國家與社會關系的演變——一元走向多元

改革開放前，一元主義和全能主義國家被視為中國國家與社會關系的基本模式，國家與社會的高度一體化以及國家權力至高無上是中國政治結構的主要特點，基本不存在公民社會的生存空間。從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型引發(fā)的行政體制改革，從本質(zhì)上啟動了由一元化到多元化的轉(zhuǎn)化過程，也開啟了中國公民社會的成長歷程。學術界經(jīng)歷了一段時期對國家與社會關系的研究及爭論后，已經(jīng)認同國家與社會并存互動的模式。當初出于發(fā)展經(jīng)濟的初衷，出于完善基層管理而進行的工具性行政改革將會逐漸演變?yōu)橐环N漸進的政治改革?？梢钥吹剑M行的改革進一步強調(diào)轉(zhuǎn)變職能，強調(diào)服務型政府的建設，強調(diào)把社會服務交還給民間組織，這種趨勢體現(xiàn)出了國家與社會雙雙增權模式的發(fā)展。如何處理國家與社會的關系，面臨著重重矛盾，國家作為啟動和推進現(xiàn)代化的主要力量，地位和權威一旦削弱，就會造成改革動力后勁不足?，F(xiàn)代化進程中，政府的職能與規(guī)模日益增長，“小”并非是檢驗政府的唯一標準，而更應看其在社會整體結構中的地位和發(fā)揮什么樣的作用，也就是說，“小”并不意味著“好”。政府與社會，孰強孰弱，對于國家的發(fā)展似乎具有越來越重要的意義。因而，在當前行政生態(tài)轉(zhuǎn)變條件下，“強國家——強社會”的關系模式出現(xiàn)在我們的視野，強國家意味著政府職能合理轉(zhuǎn)變，政府小而強；強社會意味著社會力量壯大，社會大而強。

三、改革戰(zhàn)略的演變——費邊主義轉(zhuǎn)向高調(diào)宣傳

《鄧小平的晚年之路》一書把中國改革的巨大成就歸功于鄧小平采取的兩個重要策略，其中之一就是“不爭論”政策。改革會有阻力，在社會上，在黨內(nèi)，甚至在高層領導中都會存在不同意見，如對于一些重大的理論和改革措施，讓一部分人先富起來、包產(chǎn)到戶、企業(yè)承包、市場經(jīng)濟等等，大家的理解與接受程度不同，爭來爭去只會耗費時間，增大阻力，錯失改革時機，那么“不爭論”，只做不說，先做后說，你說我不說，成為了改革成功的當然選擇。對于市場經(jīng)濟的合法性等改革理論與措施的爭論，官方提出了“不爭論”，非正式話語中即“打左燈向右轉(zhuǎn)”，而在民間更是務實地“只做不說”。從理論上分析即采用漸進發(fā)展——費邊主義的戰(zhàn)術。亨廷頓強調(diào)“改革者不但要比革命者更善于操縱各種社會力量，而且在對社會變革的控制上也必須更加老練?！睂τ谟兄詈駳v史文化傳統(tǒng)影響的中國，在改革過程中體現(xiàn)出強烈的路徑依賴。路徑依賴迫使行政發(fā)展總是漸進的。此外，對于穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟與社會發(fā)展秩序的訴求，也使得中國的行政改革選擇漸進之路，采取費邊主義的戰(zhàn)術。隨著改革的深入，改革的戰(zhàn)略到了需要破舊立新的時候。如果說前一階段的戰(zhàn)術基于“功能主義”的哲學思維，那么改革的深入與發(fā)展要開始著力于形成新的價值認同與改革合力。行政改革，不但要做更要說，甚至有的尚未做已經(jīng)開始“說”，在官方的文件中我們已經(jīng)可以看到“社會管理、公共服務、服務型政府”等字眼，政府職能轉(zhuǎn)變、大部制改革都以高調(diào)的姿態(tài)出現(xiàn)在民眾的視野中。這無疑也是根據(jù)改革的具體環(huán)境變化而調(diào)整相應的戰(zhàn)略以滿足民眾迫切的改革愿望。

四、改革目標的演變——只重經(jīng)濟轉(zhuǎn)向多重目標

由于現(xiàn)代化起步落后于發(fā)達國家，作為后發(fā)外生型的中國，也采取通過政府的大力主導，遵循“追趕型”的現(xiàn)代化模式。行政改革的早期目標更注重適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，促進社會由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明的過渡。從歷史角度看，中國正經(jīng)歷著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。而同時，西方工業(yè)文明已經(jīng)高度發(fā)達，甚至出現(xiàn)某種弊端和危機，并開始向后工業(yè)文明過渡。這使得中國的行政面臨一個時代的斷裂，一方面，現(xiàn)階段我國行政體制的發(fā)展還遠遠沒有建構起類似于西方那樣的現(xiàn)代行政體制或者說是韋伯的理性官僚制，中國的公務員制度也只是初顯雛形，西方國家在官僚制和新公共管理方面的成功經(jīng)驗值得研究；另一方面，“企業(yè)型政府”、“顧客導向型管理”甚至“新合同主義”等思想，雖然還未能在西方行政中取得實質(zhì)性的全面突破，但其內(nèi)在的邏輯已經(jīng)成為影響后發(fā)國家執(zhí)行目標的重要因素。因此，縮小與發(fā)達國家間差距的強烈愿望，使我們今天的理想目標既需要面對自身過去的發(fā)展歷史，追求官僚制的理性；又要面對西方世界業(yè)已形成的成功范例，追尋“新公共管理”。在我們承認中國當前公共行政在很大程度上仍處于傳統(tǒng)公共行政階段，公共行政活動以效率和效益為主要目標的時候，“民主和效率”的雙重價值目標，也許是公共行政改革與發(fā)展更為理想的價值期許。我國的行政改革從根本上來說是在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的推動下進行的，其動力來源于經(jīng)濟的發(fā)展。而要實現(xiàn)新的契合雙重目標的公共治理型、公共服務型、法治政府與效能政府的改革目標，必須從我國的實際情況出發(fā)，制定適合我國國情的行政改革與行政發(fā)展的戰(zhàn)略；同時，又要注重同世界上其他國家的行政發(fā)展經(jīng)驗進行必要的交流。

五、改革途徑的演變——經(jīng)濟建設到制度創(chuàng)新

在總結我國行政改革正反兩個方面的經(jīng)驗教訓以及汲取和借鑒了國外先進的行政改革經(jīng)驗時，政府已經(jīng)認識到制度創(chuàng)新是現(xiàn)代經(jīng)濟增長的關鍵要素。在全球市場競爭中，除了技術、資本等生產(chǎn)要素之外，有效的、有活力的政府制度安排能夠大大降低生產(chǎn)成本、帶動經(jīng)濟增長。在新形勢下，隨著改革的系統(tǒng)性、復雜性、風險性的加大，中國改革已進入了新的攻堅階段。這一時期，把政府管理體制改革放到更加突出的位置，具有極為重要的意義。在這種壓力下，集權主義取向的政府管理顯然無法適應復雜多變的內(nèi)外環(huán)境，無論是行政改革的理念還是改革的方向及深度，都需要發(fā)生變化。要從單純的政府職能轉(zhuǎn)變、機構與人員精簡等，轉(zhuǎn)化為在深化行政改革和建設政治文明的框架下，結合西方理論同時從中國國情出發(fā)，觸及并著力解決公共管理結構性、本質(zhì)性的問題。因而，對于轉(zhuǎn)型背景下的政府建設而言，最為關鍵的是政府的制度建設，提供區(qū)別于傳統(tǒng)政府的制度安排，開始以現(xiàn)代制度為核心的現(xiàn)代國家建設。中國行政改革的現(xiàn)實基礎是市場經(jīng)濟，它的制度環(huán)境則是中國特色社會主義制度，行政改革的目標是要作出制度安排，對整個行政模式、行政體制進行整體重新建構。制度安排的底蘊就是規(guī)范的供給，一方面政府根據(jù)市場經(jīng)濟的客觀要求為市場乃至整個社會提供規(guī)范；另一方面政府自身的行為和公共政策供給也是規(guī)范的。深入來講，制度創(chuàng)新首先需要更新政府治理理念，重新明確公共行政的公共性的價值觀念，民主與公平的價值訴求。其次，要對政府管理的深層次問題進行整體而長遠的制度設計，如管理模式、運行機制、事業(yè)單位改革，非政府組織、民間社團的管理等。而基層行政組織對于具體行政問題深化、細化又因地制宜，推陳出新的解決方式，更在微觀層面上為制度創(chuàng)新提供了助力與土壤。

結語

中國社會正處于深刻的社會轉(zhuǎn)型期，中國行政的改革路徑也在這一過程中不斷深化與演變。遵循行政改革與行政生態(tài)相適應的原理，行政改革只有面對社會發(fā)展與環(huán)境變化的挑戰(zhàn)，不斷對其發(fā)展要素作出新的詮釋，賦予新的內(nèi)涵，才可能成功完成包含著社會、經(jīng)濟、政治、文化等各個方面變遷的行政改革與發(fā)展之重任，滿足國家與人民對現(xiàn)代化的發(fā)展訴求?！?/p>

［1］王滬寧，竺乾威.行政學導論［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1988.382.

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［3］鄧正來.布萊克維爾政治學百科全書［M］.北京：中國政法大學出版社，2002.597.

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［5］唐麗萍.我國行政改革的動力困境與對策思考［J］.理論界，2007，（5）.

［6］唐德龍.中國行政改革：軌跡與未來［J］.中國社會導刊，2007，（5）.

D630.1

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1009-6566（2011）03-0032-03

2010-03-10

李 妮（1978—），女，湖南益陽人，珠海城市職業(yè)技術學院、珠海廣播電視大學文法部助教，碩士。