王歡

隨著科學(xué)發(fā)展觀從理念走向?qū)嵺`，自然資源保護(hù)的強(qiáng)化必將成為當(dāng)今時(shí)代的一個(gè)重要議題。自然資源的保護(hù)既包括來(lái)自國(guó)家層面如行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的保護(hù)，也包括來(lái)自社會(huì)層面如環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、新聞?shì)浾摰鹊谋Ｗo(hù)，其中自然資源的行政保護(hù)無(wú)疑是最常用也可能是最有效的方式。從現(xiàn)有研究來(lái)看，此問(wèn)題尚未引起足夠關(guān)注。本文以自然資源行政保護(hù)行為作為研究主題，試圖揭示其內(nèi)在意蘊(yùn)和價(jià)值功能，以期為人們正確認(rèn)識(shí)和運(yùn)用此類行為提供可能的理論支撐。

一、自然資源行政保護(hù)行為的意蘊(yùn)解讀

自然資源行政保護(hù)是指對(duì)自然資源負(fù)有保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序?qū)p害、破壞自然資源開發(fā)、利用、生長(zhǎng)的行為所實(shí)施的預(yù)防、制止和懲罰等各種行政手段和方式的總和。它既具有行政行為的某些共性，又具有不同于一般行政行為的特點(diǎn)，概括起來(lái)有如下四個(gè)方面。

其一，權(quán)威性。權(quán)威性作為一種影響他人的能力存在于一定的社會(huì)關(guān)系之中，體現(xiàn)的是一方主體對(duì)另一方主體的服從，沒有服從就難以有真正意義的權(quán)威的存在。在現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)，履行行政職責(zé)的過(guò)程中，其權(quán)威性的獲得所依賴的并不完全是國(guó)家強(qiáng)制力，甚或說(shuō)不主要依賴國(guó)家強(qiáng)制力。在我們看來(lái)，自然資源行政保護(hù)的權(quán)威性主要來(lái)源于以下幾方面。第一，行政機(jī)關(guān)實(shí)施保護(hù)行為所能帶來(lái)的實(shí)際效果。盡管憲法和法律將保護(hù)自然資源的權(quán)力授予了特定的行政機(jī)關(guān)，但在一定意義上說(shuō)，只有享有此項(xiàng)權(quán)力的行政機(jī)關(guān)恰當(dāng)履行了行政職權(quán)，并以其實(shí)際行動(dòng)表明因行政機(jī)關(guān)該項(xiàng)職權(quán)的運(yùn)作促進(jìn)了國(guó)家自然資源的科學(xué)開發(fā)、綜合利用和良性循環(huán)時(shí)，才能贏得人們的信任與服從。換言之，享有自然資源行政保護(hù)權(quán)的部門要想獲得更多的權(quán)威就必須提高其保護(hù)自然資源的能力。第二，行政保護(hù)行為的專業(yè)性。社會(huì)的再分工和學(xué)科的再分化造成了國(guó)家行政活動(dòng)的復(fù)雜化和多樣化，以通才為特征的行政人員對(duì)這些復(fù)雜化與多樣化的行政活動(dòng)表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，因此就必須對(duì)人員進(jìn)行專業(yè)化改造，[1]（P14）自然資源的保護(hù)行為就是一種專業(yè)性要求比較高的活動(dòng)。以野生動(dòng)物保護(hù)為例，何種野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)屬于一級(jí)保護(hù)對(duì)象，何種野生動(dòng)物屬于二級(jí)保護(hù)對(duì)象，又有哪些野生動(dòng)物無(wú)需進(jìn)行專門保護(hù)，以及確定野生動(dòng)物適合的生存環(huán)境和對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)等活動(dòng)，非專業(yè)人士是沒法做出準(zhǔn)確判斷的。而這些判斷是對(duì)某一具體種類野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)的前提，沒有專業(yè)化知識(shí)也就沒有野生動(dòng)物的合理保護(hù)。與此相對(duì)應(yīng)，人們之所以信任自然資源行政保護(hù)也是基于對(duì)專業(yè)知識(shí)的信任。第三，行政保護(hù)行為的程序性。在一般意義上說(shuō)，行政程序是為行政權(quán)行使者合法履行權(quán)力所規(guī)定的法定步驟與方式，這意味著當(dāng)一定條件具備時(shí)，行政權(quán)的行使者“必須”、“只能”、“不得”如何去做，否則，將承擔(dān)相應(yīng)的否定性法律后果，即行政程序?qū)⑿姓?shí)體法所規(guī)定的權(quán)限與職責(zé)具體化為一系列具有可操作內(nèi)容的過(guò)程性義務(wù)，行政權(quán)力行使者的法律責(zé)任能夠切實(shí)被認(rèn)定、歸結(jié)和追究。也就是說(shuō)，當(dāng)程序所預(yù)先確定的要件成就時(shí)，程序義務(wù)人必須按照程序的規(guī)定作出既定的行為，而無(wú)法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政保護(hù)行為的這種程序性使得各種主張或者異議都可以在相互競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中得到充分表達(dá)，這樣做出來(lái)的決定極大地縮小了事后的懷疑和抗議的余地，因而更容易獲得權(quán)威。[2]（P91）

其二，主動(dòng)性。自然資源行政保護(hù)行為的主動(dòng)性是指特定行政機(jī)關(guān)自然資源保護(hù)職權(quán)的行使不以公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)為限，而可以主動(dòng)采取各種措施，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的保護(hù)。自然資源行政保護(hù)行為的主動(dòng)性有以下三層意思：第一，自然資源保護(hù)機(jī)關(guān)可以依照自己對(duì)行政法律規(guī)范的理解，依據(jù)其在處理自然資源保護(hù)過(guò)程中所積累起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析與判斷，決定是否實(shí)施行政行為，實(shí)施何種行政行為，不受行政相對(duì)人的意志左右。第二，自然資源行政保護(hù)行為的主動(dòng)性不排除行政機(jī)關(guān)采取不作為的方式或依申請(qǐng)的方式進(jìn)行相應(yīng)行為。自然資源行政保護(hù)機(jī)關(guān)主動(dòng)作出相應(yīng)行為只是其中的大多數(shù)，并不排除其依據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng)作出保護(hù)行為的可能。第三，自然資源行政保護(hù)行為的主動(dòng)性不能機(jī)械地理解為行政相對(duì)人完全處于被動(dòng)的地位。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)時(shí)，其保護(hù)行為能否達(dá)到預(yù)期的社會(huì)效果，需要廣泛的行政相對(duì)方的參與，甚至在某些情況下，國(guó)家法律將行政機(jī)關(guān)保護(hù)自然資源的職能與行政相對(duì)方的義務(wù)結(jié)合了起來(lái)。以我國(guó)水資源的保護(hù)為例，國(guó)家法律一方面規(guī)定了水行政部門對(duì)水資源的保護(hù)，同時(shí)又規(guī)定其他單位和個(gè)人亦有保護(hù)水資源的義務(wù)，即單位和個(gè)人所負(fù)有的是不得侵占、毀壞堤防、護(hù)岸、防汛、水文監(jiān)測(cè)、水文地質(zhì)監(jiān)測(cè)等工程設(shè)施的義務(wù)以及對(duì)違法行為進(jìn)行檢舉、制止的義務(wù)。

其三，多樣性。自然資源行政保護(hù)行為的多樣性是指國(guó)家法律將某項(xiàng)自然資源的保護(hù)權(quán)限授予相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的同時(shí)還規(guī)定了多種保護(hù)方法，允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體行政事態(tài)而選擇適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)方法。行政機(jī)關(guān)對(duì)自然資源的保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，只要這種自然資源是國(guó)家法律允許開發(fā)利用的，就必定涉及到歸屬、利用、開發(fā)、使用等各方面的問(wèn)題，因此保護(hù)制度的設(shè)置也必然要圍繞這些方面來(lái)進(jìn)行。從具體立法實(shí)踐來(lái)看，規(guī)定的保護(hù)措施主要有權(quán)屬制度、檔案制度、開發(fā)規(guī)劃制度、利用許可制度以及有償使用制度等。

其四，法定性。自然資源行政保護(hù)行為的法定性是指如何對(duì)自然資源進(jìn)行具體保護(hù)是由國(guó)家立法所預(yù)先設(shè)定了的。自然資源行政保護(hù)行為的法定性可以從如下兩個(gè)方面理解。第一，法定性意味著責(zé)任。既然立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)就明確規(guī)定了相應(yīng)的方式和手段，那就表明當(dāng)法定的情形出現(xiàn)時(shí)，負(fù)有保護(hù)義務(wù)的行政機(jī)關(guān)必須依照法律規(guī)定采取相應(yīng)的保護(hù)措施，否則就意味著行政機(jī)關(guān)失職。第二，法定性并不排斥裁量和創(chuàng)新。盡管法律規(guī)定了對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)的措施，但我們認(rèn)為這些措施和制度只是其中的一部分。從理論上說(shuō)，法律的制定者之智識(shí)在整體意義上是無(wú)知的。恰如哈耶克所言，“人對(duì)于文明運(yùn)行所賴以為基礎(chǔ)的諸多因素往往處于不可避免的無(wú)知狀態(tài)”，[3]（P19）即使制定者盡了最大的努力，法律仍會(huì)表現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)不相符合的屬性，這為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造性地尋求自然資源保護(hù)方法以彌補(bǔ)立法上的漏洞提供了理論上的正當(dāng)性。從實(shí)踐上說(shuō)，自然資源分布是地域性的。無(wú)論哪種自然資源，其整體分布都是非均衡的。自然資源地域性分布必然允許行政機(jī)關(guān)在堅(jiān)守法律底線的前提下，探求符合本地區(qū)實(shí)際的具體保護(hù)措施。

其五，預(yù)防性。自然資源行政保護(hù)行為的預(yù)防性是指在對(duì)自然資源造成實(shí)際損害之前，行政機(jī)關(guān)就通過(guò)行政手段對(duì)該自然資源進(jìn)行保護(hù)的各種措施。對(duì)自然資源的保護(hù)有兩種途徑：一種是事前預(yù)防性的，一種是事后補(bǔ)救性的，但最好的方法是防范于未然。在我國(guó)自然資源保護(hù)的實(shí)踐中，曾有過(guò)諸多的教訓(xùn)，一些地區(qū)、某些領(lǐng)域都是在發(fā)生了嚴(yán)重后果之后，才引起了人們的關(guān)注，其結(jié)果只是亡羊補(bǔ)牢，特別對(duì)于某些特別珍貴而又?jǐn)?shù)量極少的自然資源，一旦被毀壞就不復(fù)有挽救的余地。

相對(duì)于其他保護(hù)方式而言，自然資源行政保護(hù)具有如下優(yōu)勢(shì)。

第一，與司法保護(hù)相比。盡管在性質(zhì)上二者都屬于國(guó)家的公權(quán)力保護(hù)，但無(wú)論在程序還是在技術(shù)上，行政保護(hù)都有明顯優(yōu)勢(shì)。在程序上，司法程序遵循不告不理的訴訟原則，只要沒有當(dāng)事人的起訴，即使存在著損害自然資源開發(fā)、利用和生長(zhǎng)的行為，也不可能通過(guò)司法方式予以保護(hù)。而且即使有當(dāng)事人起訴并通過(guò)司法對(duì)自然資源予以保護(hù)，這種保護(hù)也是事后的。行政保護(hù)則不同，行政保護(hù)程序的啟動(dòng)既可以是依公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，也可以是依行政機(jī)關(guān)自身的職權(quán)，因此其保護(hù)不但有事后的，而且還有事前的。從保護(hù)自然資源的實(shí)際效果上看，事前的預(yù)防比事后的懲罰可能會(huì)更有意義，特別是某些稀有自然資源，損害一部分就意味著該物種在地球上就滅失了一部分，不可能再重新培育或形成，因此，即使給予了事后的懲罰，可對(duì)于自然資源的保護(hù)事實(shí)上已經(jīng)沒有意義了。在技術(shù)上說(shuō)，自然資源保護(hù)本身是一個(gè)技術(shù)很強(qiáng)的活動(dòng)，需要有大量的專門知識(shí)作基礎(chǔ)，而司法機(jī)關(guān)是一個(gè)解決法律問(wèn)題的機(jī)關(guān)，法官也只是法律問(wèn)題的專家，當(dāng)其面對(duì)某些專業(yè)性的技術(shù)問(wèn)題時(shí)往往難以為繼。行政機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān)中的具體職能部門，其公務(wù)人員一般都是專門人才，既具有相應(yīng)的法律知識(shí)，又具有專業(yè)知識(shí)，由這些機(jī)構(gòu)和人員來(lái)保護(hù)自然資源顯然更為恰當(dāng)。

第二，與社會(huì)保護(hù)相比。自然資源社會(huì)保護(hù)是20世紀(jì)以來(lái)一種重要的自然資源保護(hù)方式，甚至在有的國(guó)家還肯定了環(huán)境享受者的訴訟主體地位資格，[4]（P621）盡管社會(huì)保護(hù)在實(shí)踐中發(fā)揮了一定的作用，如對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于履行保護(hù)自然資源的行為提供了有力的監(jiān)督，但其局限性仍是十分明顯的。無(wú)論是普通的社會(huì)團(tuán)體，還是社會(huì)輿論抑或公民個(gè)人，其缺乏應(yīng)有的權(quán)威和國(guó)家強(qiáng)制力，在絕大多數(shù)時(shí)候均無(wú)法直接對(duì)危害自然資源的行為進(jìn)行直接處理，而必須依賴于國(guó)家的公權(quán)力。換言之，自然資源社會(huì)保護(hù)欲真正發(fā)揮作用最后仍必須轉(zhuǎn)化國(guó)家保護(hù)才有可能。而行政保護(hù)則不同，由于其本身是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有相應(yīng)的強(qiáng)制性權(quán)力，無(wú)需其他力量的配合亦可達(dá)成目的。因此，無(wú)論是在保護(hù)的效力還是在保護(hù)的強(qiáng)度方面，行政保護(hù)均具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。

二、自然資源行政保護(hù)行為的效力

某一特定的自然資源一旦經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的保護(hù)，便會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果。我們認(rèn)為，這些效果表現(xiàn)在如下方面。

其一，排除妨害的效力。排除妨害的效力是指自然資源受到行政機(jī)關(guān)保護(hù)之后，便對(duì)權(quán)利人產(chǎn)生了排除他人妨害、恢復(fù)權(quán)利人權(quán)利的效力。自然資源行政保護(hù)是由特定國(guó)家行政機(jī)關(guān)所從事的專門活動(dòng)，這種活動(dòng)具有明顯的國(guó)家意志性，這種國(guó)家意志體現(xiàn)到具體的自然資源法律關(guān)系中就是對(duì)權(quán)利人權(quán)利的保護(hù)。例如，某一符合資質(zhì)的企業(yè)通過(guò)正當(dāng)程序取得了探礦、采礦許可證，那么對(duì)于該企業(yè)而言，當(dāng)其權(quán)利受到其他組織或個(gè)人侵犯而使其權(quán)利不能正常行使時(shí)，可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)排除阻礙，恢復(fù)其權(quán)利的正常行使。權(quán)利人的這種權(quán)利在相應(yīng)的法律中是作出了明確規(guī)定的，如《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞。”在這里需要注意的一點(diǎn)是，排除妨害效力一般都需通過(guò)權(quán)利人的申請(qǐng)才能實(shí)現(xiàn)。

其二，信賴保護(hù)的效力。在現(xiàn)代行政法中，對(duì)行政相對(duì)方信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)部分源自于法的安定性的需要，部分源自于誠(chéng)實(shí)信用原則的運(yùn)用。[5]（P277）它是指行政行為一旦作出就可能使相對(duì)方產(chǎn)生信任和依賴，相對(duì)方因這種信任和依賴而從事相應(yīng)活動(dòng)而獲得或可能獲得的利益應(yīng)受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得任意撤銷或者廢止行政行為，否則就必須合理補(bǔ)償相對(duì)方因信賴該行政行為而獲得的利益。根據(jù)德國(guó)學(xué)者的論述，只有完全具備下列條件時(shí)，方可認(rèn)定信賴保護(hù)成立：第一，受益人相信行政行為的存在；第二，其信賴值得保護(hù)；第三，信賴?yán)娲笥谝蚧謴?fù)合法性的公共利益。如果受益人通過(guò)惡意欺詐、威脅、賄賂的方式，根據(jù)實(shí)體錯(cuò)誤或不全面的資料為理由，或者明知行為不合法，那么在任何情況下，其所獲得的行政行為都不應(yīng)給予保護(hù)。[6]（P277）自然資源行政保護(hù)行為毫無(wú)疑問(wèn)也是屬于行政行為的一種形態(tài)，在這個(gè)過(guò)程中同樣存在值得保護(hù)的信賴?yán)?。例如，某地方政府根?jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定設(shè)定了對(duì)當(dāng)?shù)啬骋灰吧鷦?dòng)物的保護(hù)，如果該野生動(dòng)物對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的農(nóng)作物造成了重大損害，那么對(duì)該農(nóng)戶而言就產(chǎn)生了信賴?yán)?，即他可以要求?dāng)?shù)卣a(bǔ)償由于野生動(dòng)物所造成的損失，當(dāng)?shù)卣坏镁芙^。對(duì)此，我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》作了明確規(guī)定，該法第十四條規(guī)定，因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。

其三，侵權(quán)責(zé)任的效力。侵權(quán)責(zé)任的效力是指行政機(jī)關(guān)對(duì)某一自然資源的保護(hù)一旦確定，那么對(duì)于義務(wù)人而言就負(fù)有不得侵害該自然資源的拘束性義務(wù)，否則，就會(huì)遭致相應(yīng)的法律后果。在此，有如下幾點(diǎn)需要進(jìn)一步闡明：第一，行政相對(duì)方因自然資源行政保護(hù)而產(chǎn)生的義務(wù)主要是一種消極義務(wù)。消極義務(wù)，即不作為義務(wù)，是指義務(wù)承擔(dān)者消極地不作出特定行為。也就是說(shuō)，在一般情況下，對(duì)于受到保護(hù)的自然資源，行政相對(duì)方只要不作出某種行為就不存在侵權(quán)問(wèn)題。如不捕殺受保護(hù)的野生動(dòng)物、不破壞水資源和水工程、不侵占礦產(chǎn)資源，等等。第二，因自然資源行政保護(hù)行為而導(dǎo)致的責(zé)任不僅限于行政責(zé)任，還包括民事責(zé)任和刑事責(zé)任。盡管此種侵權(quán)責(zé)任是因行政保護(hù)而產(chǎn)生的，對(duì)于侵權(quán)行為人行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政處罰、行政強(qiáng)制等手段制裁侵權(quán)行為人，但是除了行政機(jī)關(guān)作為歸責(zé)主體之外，司法機(jī)關(guān)也可以作為歸責(zé)主體，如對(duì)于嚴(yán)重破壞自然資源的行為人給予刑事制裁。第三，此種侵權(quán)責(zé)任與民事侵權(quán)有著重大的本質(zhì)差別。首先，這種責(zé)任在本質(zhì)上是一種公法責(zé)任而不是私法責(zé)任，即責(zé)任是由于對(duì)行政保護(hù)這種公權(quán)力行為的蔑視而導(dǎo)致的，責(zé)任的內(nèi)容和形式不是行為人的意思表示一致的結(jié)果，而是由行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定而單方設(shè)立的。因此，此種責(zé)任的追究大多是由代表國(guó)家公共利益的行政機(jī)關(guān)來(lái)發(fā)動(dòng)、實(shí)施和執(zhí)行。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于侵害受到行政保護(hù)的自然資源的行為人怠于追究，那就意味著失職，也會(huì)產(chǎn)生與之對(duì)應(yīng)的公法責(zé)任。

三、自然資源行政保護(hù)行為的價(jià)值

自然資源行政保護(hù)的價(jià)值和功能體現(xiàn)在確認(rèn)自然資源范圍、厘清自然資源歸屬以及確立自然資源利用規(guī)則等方面。

其一，確認(rèn)自然資源范圍的價(jià)值。自然界中對(duì)人類有用的可資利用的物質(zhì)都可以稱之為自然資源，如土地、水、森林、草原、礦產(chǎn)、野生動(dòng)植物等，而且隨著科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然界過(guò)去對(duì)人類沒有利用價(jià)值的物質(zhì)也可以變成有用的資源，但人們并不是對(duì)每一種自然資源都進(jìn)行保護(hù)，而且即使需要保護(hù)，其保護(hù)的程度和方式也并不相同，在此就產(chǎn)生了自然資源保護(hù)范圍確認(rèn)的問(wèn)題。在通常的方式上，對(duì)自然資源應(yīng)予保護(hù)范圍的確認(rèn)既可以通過(guò)立法手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)、工作流程、目標(biāo)函數(shù)等方面存在著顯著的差異，這就決定了當(dāng)它們?cè)趯?duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)時(shí)，其具體方式、方法以及實(shí)現(xiàn)機(jī)制等均不相同，但從整體上說(shuō)立法保護(hù)是行政保護(hù)的基礎(chǔ)，行政保護(hù)是立法保護(hù)的保障。

從行為形式來(lái)看，自然資源行政保護(hù)的方式有抽象和具體兩種。但在確認(rèn)自然資源范圍這一問(wèn)題上，這兩種方式實(shí)際運(yùn)作的情形并不完全相同，即我國(guó)自然資源范圍行政保護(hù)的方式主要是通過(guò)抽象行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的。抽象行政行為方式是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件的形式確定應(yīng)予保護(hù)的自然資源的范圍。如《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》第5條對(duì)自然保護(hù)區(qū)建立的條件作了明文規(guī)定，劃定了可以建立自然保護(hù)區(qū)的范圍，即不同自然地帶的典型森林生態(tài)系統(tǒng)的地區(qū)；珍貴稀有或者有特殊保護(hù)價(jià)值的動(dòng)植物品種的主要生存繁殖地區(qū)，包括國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物的主要棲息、繁殖地區(qū)，候鳥的主要繁殖地、越冬地和停歇地，珍貴樹種和有特殊價(jià)值的植物原生地，野生生物模式標(biāo)本的集中產(chǎn)地；其他有特殊保護(hù)價(jià)值的林區(qū)。又如林業(yè)部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒發(fā)的《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》規(guī)定了國(guó)家應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物的范圍及其行政保護(hù)級(jí)別。在很大程度上說(shuō)，抽象行政行為具有“法規(guī)范”屬性，其作出的程序要嚴(yán)于、穩(wěn)定性要優(yōu)于具體行政行為，因此，通過(guò)抽象行政行為的方式來(lái)確定應(yīng)予保護(hù)的自然資源范圍更為合適。

其二，厘清自然資源歸屬的價(jià)值。權(quán)屬制度是自然資源保護(hù)制度的核心，它涉及自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)、其他權(quán)益以及由此產(chǎn)生的法律后果等諸多問(wèn)題。

第一，自然資源所有權(quán)。自然資源所有權(quán)是指對(duì)自然資源占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在我國(guó)，憲法和相關(guān)法律一般都規(guī)定了自然資源的權(quán)屬問(wèn)題，從這些規(guī)定中可以看出我國(guó)大多數(shù)自然資源均屬于國(guó)家和集體所有，例如，《水法》第3條規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”。盡管如此，國(guó)家與集體取得自然資源的權(quán)屬方式并不完全相同。依我國(guó)法律的規(guī)定，自然資源集體所有權(quán)有兩種取得方式，即法定取得和開發(fā)利用取得。當(dāng)集體組織是通過(guò)法定方式取得自然資源所有權(quán)時(shí)，必須經(jīng)由有關(guān)政府部門登記確認(rèn)，并通過(guò)發(fā)給所有權(quán)證宣告所有權(quán)關(guān)系正式確立，這一點(diǎn)是國(guó)家法定取得所有權(quán)所不需要的。集體對(duì)于自然資源的開發(fā)利用取得屬于原始取得的情形，只有不違背國(guó)家法律的禁止性規(guī)定即可。

自然資源所有權(quán)形成之后不是固定不變的，可以流轉(zhuǎn)，由此產(chǎn)生所有權(quán)的變更。綜觀我國(guó)立法與實(shí)踐，變更的原因主要有：一是因征用而產(chǎn)生的變更。如前文所述的國(guó)家對(duì)集體所有土地的征用；二是因?qū)Q或?qū)φ{(diào)而產(chǎn)生的變更。如集體經(jīng)濟(jì)組織之間、集體經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)家之間因公共利益需要，可以對(duì)屬于其所有的自然資源進(jìn)行調(diào)換，但應(yīng)當(dāng)注意的是調(diào)換或?qū)Q之后如果需要進(jìn)行變更登記的，必須要主管行政部門進(jìn)行登記，并取得變更之后的所有權(quán)證書；三是因所有權(quán)主體的合并、分立而產(chǎn)生的變更。一般而言，如屬集體所有情形，變更之后亦須到主管行政部門登記，以確定權(quán)屬關(guān)系。

自然資源所有權(quán)不但可以進(jìn)行變更，還可能發(fā)生所有權(quán)的消滅，即某自然資源因人為開發(fā)利用或因自然因素而導(dǎo)致滅失。在所有權(quán)滅失過(guò)程中，可發(fā)生如下兩種情形：一是某一自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)榱似渌匀毁Y源，如荒山變成了林地，這時(shí)自然資源所有者沒有發(fā)生改變但應(yīng)進(jìn)行林地所有權(quán)確認(rèn)；二是某一自然資源消失，新的自然資源形成，如屬于集體所有的土地被水淹沒之后，因水資源是國(guó)家所有，所以原土地所在地也為國(guó)家所有了，這種情況無(wú)需進(jìn)行所有權(quán)登記。

第二，自然資源使用權(quán)。雖然自然資源的所有權(quán)主體是國(guó)家或者集體，但國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織不可能有足夠的資金、技術(shù)和其他條件充分開發(fā)利用屬于其所有的自然資源，因此，國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織之外的其他組織和個(gè)人可以依法取得自然資源的使用權(quán)。國(guó)家法律之所以這樣規(guī)定是為了最大限度地實(shí)現(xiàn)自然資源的價(jià)值，如在不改變土地所有權(quán)的情況下，可以劃撥給學(xué)校作為教育用地，也可以通過(guò)拍賣變成商業(yè)用地。無(wú)論是拍賣，還是劃撥抑或轉(zhuǎn)讓等方式發(fā)生自然資源使用權(quán)改變的，應(yīng)當(dāng)?shù)较鄳?yīng)主管行政部門進(jìn)行登記，以取得自然資源使用權(quán)證。在有的情況下，從安全生產(chǎn)和科學(xué)開發(fā)利用的角度考慮，取得自然資源使用權(quán)必須有一定的條件限制，如從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。

第三，行政確認(rèn)與自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬。依一般理解，行政確認(rèn)是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)以書面形式予以確定、證明、澄清的一種具體行政行為。行政確認(rèn)最大特點(diǎn)是不直接改變行政相對(duì)人的法律地位及相關(guān)的法律關(guān)系，只是行政機(jī)關(guān)以國(guó)家權(quán)威的身份來(lái)認(rèn)定行政相對(duì)人的某個(gè)法律關(guān)系或者事實(shí)，盡管由此可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成間接的影響，但是它既沒有明顯的、直接的懲罰性質(zhì)，也沒有明顯的、直接的授益性質(zhì)，只是一種認(rèn)定。[7]不過(guò)，它對(duì)行政相對(duì)人仍然可能構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響，如前文所述，集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)法定方式取得自然資源所有權(quán)，或者自然資源的屬性發(fā)生變化，或者某些自然資源的使用權(quán)發(fā)生變更時(shí)，必須到相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)辦理變更登記以取得證照來(lái)確認(rèn)自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)。而且，在很多情況下，行政確認(rèn)還是侵權(quán)或者賠償爭(zhēng)議解決的前提條件，如土地侵權(quán)糾紛就必先確定權(quán)屬關(guān)系。因此可以說(shuō)，行政確認(rèn)是行政機(jī)關(guān)厘定自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的一種重要行政手段。

第四，行政征用與自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的變更。行政征用是行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序以強(qiáng)制方式取得公民、法人或其他組織財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。由于行政征用這一具體行政行為直接針對(duì)的是行政相對(duì)方的財(cái)產(chǎn)或其他基本權(quán)益，對(duì)于自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)而言尤其如此，如農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等等，這些權(quán)益往往是與對(duì)方當(dāng)事人的基本生存緊密聯(lián)系在一起的，當(dāng)國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)特定的公共利益對(duì)本應(yīng)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)或所有，或者其他自然人、法人或者組織經(jīng)營(yíng)的自然資源進(jìn)行征用時(shí)，如果實(shí)施不當(dāng)就很容易造成嚴(yán)重后果，并可能導(dǎo)致相應(yīng)社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政征用行為時(shí)必須嚴(yán)格把握該行為中的三個(gè)核心概念，即公共利益、正當(dāng)程序與合理補(bǔ)償。

公共利益是行政征用的前提或目的，即只有為了實(shí)現(xiàn)公共利益需要時(shí)，才可實(shí)行征用，這是世界各國(guó)普遍遵循的基本規(guī)則。但由于公共利益具有廣泛性、內(nèi)容和受益對(duì)象的不確定性以及與私人利益的共生性等特點(diǎn)，它不可能通過(guò)立法的形式明確周延地規(guī)定下來(lái)，而只能作概括性、原則性規(guī)定，[8]這就需要行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中本著服務(wù)于民的理念去理解和把握什么是真正的公共利益。正當(dāng)程序是確保行政征用權(quán)能夠在合理限度內(nèi)行使的重要保障。在我們看來(lái)，這些程序至少包括如下內(nèi)容。（1）事前的調(diào)查、論證程序。行政機(jī)關(guān)在擬對(duì)某一自然資源實(shí)施征用之前，應(yīng)當(dāng)專門調(diào)查和征求相對(duì)人的意見，并在調(diào)查和征求意見結(jié)束之后匯集成專門報(bào)告，便于以后審查，只有經(jīng)過(guò)調(diào)查、論證并確信具有征用之必要時(shí)，征用始得啟動(dòng)。（2）利益衡量程序。毫無(wú)疑問(wèn)，自然資源征用既涉及到相對(duì)人重大的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也涉及到公共利益，因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)初步調(diào)查和論證之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)受損的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益與可能實(shí)現(xiàn)的公共利益進(jìn)行分析比較，如果由此而帶來(lái)的犧牲大于所得到的利益，那么征用就不應(yīng)進(jìn)行。（3）當(dāng)事人抗辯程序。即允許當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政征用行為表達(dá)異議，并且該異議在某種程度上成為制約行政征用是否作出的重要依據(jù)。合理補(bǔ)償是行政征用行為的核心，該環(huán)節(jié)直接關(guān)涉到相對(duì)人因公共利益需要而犧牲自身利益之后可能得到補(bǔ)償?shù)姆秶皵?shù)額多少，因此該環(huán)節(jié)主要包括補(bǔ)償金的確定者和補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)與范圍。對(duì)此，法國(guó)行政法作了有益的嘗試。[9]（P389-391）根據(jù)法國(guó)1958年公用征收的法令，確定公用征收補(bǔ)償金額由公用征收法官來(lái)管轄，也就是說(shuō)，補(bǔ)償金的確定是由行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之外的第三人來(lái)完成的。這一規(guī)定對(duì)于避免行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身的判斷決定補(bǔ)償金意義至關(guān)重要，對(duì)于我國(guó)補(bǔ)償程序制度的完善也提供了有益的借鑒。不但如此，該法令還規(guī)定了每項(xiàng)補(bǔ)償金中必須指出計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)與根據(jù)，區(qū)別主要補(bǔ)償金和附屬補(bǔ)償金，前者是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)或其他基本權(quán)利本身價(jià)值的補(bǔ)償，后者是財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)所直接產(chǎn)生的諸如搬遷費(fèi)用等從屬性損失的補(bǔ)償。

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