張瑞娟

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

內(nèi)蒙古煤炭資源型小城市具有分散化的城市空間特征。隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革、技術(shù)的不斷發(fā)展、原始采礦業(yè)的衰退與變遷，煤炭資源型城市的空間結(jié)構(gòu)，也必將發(fā)生一定程度的變化。由于資源型城市獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源結(jié)構(gòu)，其面臨著自身已較為脆弱的生態(tài)環(huán)境，需要對(duì)空間的集聚與擴(kuò)散給予引導(dǎo)和調(diào)控，否則將會(huì)對(duì)城市的發(fā)展造成極大的壓力。本文主要以內(nèi)蒙古典型的煤炭型小城市霍林郭勒市為例。

一、煤炭資源型小城市空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及存在的問題

資源開發(fā)的分散性與城市建設(shè)的集中性之間的矛盾是任何一個(gè)資源型城市都存在的，其資源分布都不可能是均衡的、集中的，開發(fā)資源的過程也是分散的，這就容易使城市發(fā)展與布局形成過于分散的態(tài)勢(shì)?？傮w而言，經(jīng)濟(jì)空間布局沒有充分發(fā)掘城市的財(cái)富和充分發(fā)揮城市的效率;生態(tài)空間布局沒有考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系;社會(huì)空間布局有悖于公平的原則。

(一)經(jīng)濟(jì)空間

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，偏離標(biāo)準(zhǔn)城市經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃

由于資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重逐年增加，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)中，耕地荒蕪，使得城市的空間發(fā)展不平衡，偏離標(biāo)準(zhǔn)城市經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃。

據(jù)《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒2009》數(shù)據(jù)顯示，2008年，霍林郭勒市的國(guó)民生產(chǎn)總值為1310107萬元，其中，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值16100萬元，占總產(chǎn)值的1.2%?；袅止赵诔鞘袆倓偨⒅?，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的50%左右。目前農(nóng)村常住人口已從2000年的19.8萬減少到13萬，可以說資源工業(yè)的發(fā)展很大程度上遏制了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。而本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以第二產(chǎn)業(yè)為主，2008年，霍林郭勒市第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值934786萬元，占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重為71.35%，且主要以采掘業(yè)為主。雖然目前在發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)，但大都依附于主體資源產(chǎn)業(yè)而發(fā)展，未形成特色化的產(chǎn)業(yè)體系。

2.區(qū)域差異顯著，空間發(fā)展不平衡

資源型城市城鄉(xiāng)差別較大，集中表現(xiàn)在:城區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，物質(zhì)和文化水平較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較高，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善;而廣大的外圍地區(qū)，即使是外圍的建制鎮(zhèn)，盡管與城區(qū)的空間距離較近，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然很低，城鎮(zhèn)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相當(dāng)落后，而連接城區(qū)與外圍城鎮(zhèn)的廣大鄉(xiāng)村地域與各級(jí)城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系也不緊密，普遍存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，居民生活水平低等現(xiàn)象。

2003年到2008年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，霍林郭勒市城鎮(zhèn)及農(nóng)牧民人均收入均大幅增長(zhǎng)。但在發(fā)展的過程中出現(xiàn)了剪刀差，城鄉(xiāng)差距較大，如，2008年城鎮(zhèn)居民可支配收入是15000元，農(nóng)牧民人均純收入是7500元，城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)牧民收入的2倍。

3.主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與周邊地區(qū)相關(guān)度低，行政中心城市對(duì)小城市的輻射能力差

煤炭資源型城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素過度集中于資源聚集區(qū)，這種高度的要素集中，阻礙了城市區(qū)域的均衡發(fā)展。各城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)與廣大外圍地區(qū)聯(lián)系較弱，呈現(xiàn)出明顯的“二元結(jié)構(gòu)”，不利于區(qū)域的整體發(fā)展。

從小城市的投資企業(yè)看，也并非來自地區(qū)中心城市。大型企業(yè)集團(tuán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)跨越行政界限在這里投資落戶。如中電霍煤集團(tuán)、霍煤集團(tuán)、西北鋁業(yè)、北京京能、大唐風(fēng)電等，都不是投資中心城市而后輻射資源地區(qū)，而是直接投資到礦區(qū)。

(二)生態(tài)空間

資源型小城市主要面臨的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)以及資源可持續(xù)利用的問題。

1.資源方面

(1)城市的擴(kuò)張，人均耕地面積逐年減少

由于資源型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及城市化進(jìn)程的加快，大量耕地被占用。數(shù)據(jù)顯示，2005年到2008年間，霍林郭勒市耕地面積逐年減少，由2005年的13915公頃下降到2008年的12717公頃。

(2)水資源的利用率低

雖然礦區(qū)生產(chǎn)城鎮(zhèn)生活用水基本能夠滿足需要，但尚未建成一處較大的有控制性的地表水源工程，地表水的利用率僅達(dá)到多年平均徑流量的2%，95%以上的農(nóng)田灌溉靠天吃飯。同時(shí)由于資源相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量的淡水資源被直接使用，造成水資源浪費(fèi)。

(3)水土流失嚴(yán)重

由于資源礦業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了棄土棄磚的大量排放等行為，水土流失加劇。霍林郭勒本來為草原地區(qū)，由于長(zhǎng)期以來的開荒種地，加上本地區(qū)自然條件，造成大量的土地沙化。

2.環(huán)境保護(hù)方面

生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)明顯，城市整體生態(tài)安全格局受到破壞，景觀特色也受到挑戰(zhàn)，影響城市的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。煤礦的采掘區(qū)對(duì)城市空間拓展形成制約，減少了城市可建設(shè)用地，破壞了城市周邊協(xié)調(diào)的草原景觀風(fēng)貌。

(1)城市市區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重

城內(nèi)生活綜合污水最大排放量遠(yuǎn)大于污水廠的處理能力，致使污水廠設(shè)備超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，造成設(shè)備和管道事故頻發(fā)致使污水不經(jīng)處理就直接排入河流。城市生活垃圾主要以填埋為主，垃圾填埋場(chǎng)數(shù)量少，不能滿足城市的發(fā)展。2008年，生活綜合污水最大排放量已達(dá)到每日10616立方米。

(2)礦區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重

露天煤礦的排土場(chǎng)和電廠的粉煤灰堆放場(chǎng)是資源型城市最大的污染源，大氣環(huán)境質(zhì)量中總懸浮顆粒物，降塵等污染物含量超出國(guó)家二級(jí)水平;地面水水質(zhì)中的懸浮物等污染物嚴(yán)重超標(biāo)，周邊河流水質(zhì)很差。

由于煤炭資源儲(chǔ)量多，埋藏淺，煤層厚，易于開采，因此煤炭資源的亂采濫挖現(xiàn)象嚴(yán)重，個(gè)體、集體小煤窯比比皆是，由于設(shè)備陳舊、工藝落后，大都因陋就簡(jiǎn)，露天生產(chǎn)，“三廢”隨處排放。

(3)礦區(qū)空氣質(zhì)量較差

近幾年，地區(qū)政府高度重視環(huán)境問題，環(huán)保設(shè)施有所改善，而且環(huán)保管理力度大大增強(qiáng)，地方實(shí)行集中供暖，減少了煙塵的排放。礦區(qū)街道兩旁樹木成蔭，起到了防塵作用，礦區(qū)空氣質(zhì)量有了明顯改善。但礦區(qū)的施工單位較多，在上風(fēng)口的建筑工地產(chǎn)生的揚(yáng)塵仍然影響著礦區(qū)的空氣，因此區(qū)內(nèi)空氣污染仍很嚴(yán)重。全年60%的天氣質(zhì)量超過國(guó)家三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。尤其是冬季，空氣質(zhì)量很差，早晚上下班的高峰期以及資源運(yùn)輸，由于車流量較大，車輛行駛排放的氮氧化物等有毒有害氣體以及帶起的揚(yáng)塵、民用爐灶燃用原煤產(chǎn)生大量的煙塵，使整個(gè)礦區(qū)煙霧籠罩，能見度很低。

3.城市用地方面

(1)城市規(guī)模太小

首先，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，一個(gè)城市的發(fā)展在很大程度上取決于城市自身的市場(chǎng)腹地大小?；袅止帐行姓娣e狹小導(dǎo)致市場(chǎng)腹地有限，有效需求不足，交易成本偏大，無法在更大的范圍內(nèi)組織配置生產(chǎn)要素。另外，霍林郭勒市是依托煤礦發(fā)展，計(jì)劃痕跡明顯，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，也阻礙了市場(chǎng)腹地的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此應(yīng)考慮未來市域行政區(qū)劃調(diào)整的可能性以及應(yīng)對(duì)策略。

(2)建設(shè)用地比例不合理，公共綠地面積較少

2007年，霍林郭勒市居住用地所占比例和人均居住用地面積分別為23.76平方米和50.30平方米。綠地所占比例和人均面積分別為3.32平方米和7.04平方米。工業(yè)用地531.88公頃，占總面積38.65%，人均87.83平方米。經(jīng)營(yíng)性用地29.72公頃，占總面積2.16%，人均4.57平方米。住宅用地326.76公頃，占總面積23.76%，人均50.30平方米。

城市中居住用地的指標(biāo)偏高，主要是現(xiàn)有住宅以低層為主，居住用地建設(shè)無序，存在用地浪費(fèi)現(xiàn)象。工業(yè)用地所占比重過高，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，尚未形成相應(yīng)的人口規(guī)模。城市公園、街頭綠地等集中公共綠地規(guī)模明顯不足。路網(wǎng)密度偏大且路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理，道路布局未能充分考慮城市發(fā)展的布局要求。

(3)城鎮(zhèn)空間分布散亂，城鎮(zhèn)、嘎查村的分布受自然條件、煤炭資源分布于交通條件的影響顯著

由于特殊的地理位置，城鎮(zhèn)發(fā)展受自然條件、地理位置和交通燈等多種因素的制約。域內(nèi)資源的范圍、形狀對(duì)城鎮(zhèn)的布局有著重要影響?，F(xiàn)有的村落空間結(jié)構(gòu)較分散，缺乏有機(jī)的整體聯(lián)系。城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，但質(zhì)量較差。

(4)居民點(diǎn)空間分布不均

由于受自然條件、資源分布等因素的影響，城鎮(zhèn)分布極不均衡。

霍林郭勒市內(nèi)部主要居民點(diǎn)基本分布在市域的東部，市域中部是煤田的分布地帶，西部居民點(diǎn)稀少。市區(qū)與西部村落的交通聯(lián)系條件差，致使西部村落主要以農(nóng)牧業(yè)為主，與周邊地區(qū)聯(lián)系能力低下，自身發(fā)展動(dòng)力缺乏。

城區(qū)北部工業(yè)與居住混雜，南部電廠用地緊鄰城區(qū)生活空間給居民的生活造成不良影響。南部國(guó)道入口處的工業(yè)用地過于分散，并且遠(yuǎn)離礦區(qū)及城區(qū)，缺少發(fā)展動(dòng)力和依托。沿山路西側(cè)規(guī)劃城市建設(shè)用地規(guī)模偏大，容易形成對(duì)城市的生態(tài)安全格局的破壞。

(5)城鎮(zhèn)、村人口偏少，職能單一

霍林郭勒建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)低，檔次不高，長(zhǎng)期以來是作為煤礦企業(yè)的居民點(diǎn)，人口僅一萬人左右，達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)周邊地區(qū)吸引、輻射能力差，難以形成完善的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)化服務(wù)體系，因而無法體現(xiàn)城鎮(zhèn)的集聚功能和規(guī)模效益。

霍市市域內(nèi)的12個(gè)村平均人口不足一千人，基本從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，城鎮(zhèn)還停留在自然形成的基礎(chǔ)之上，以基本的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。全市范圍內(nèi)沒有在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面占明顯優(yōu)勢(shì)的中心城鎮(zhèn)出現(xiàn)。

(6)規(guī)劃用地多向交通干線方向發(fā)展

沿交通干線規(guī)劃城市，一方面節(jié)約了本地的交通設(shè)施建設(shè)成本，另一方面方便與外界的聯(lián)系。然而這樣規(guī)劃的不利方面是:城市發(fā)展不能明顯帶動(dòng)本地交通不發(fā)達(dá)的落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成內(nèi)部發(fā)展的不平衡。

(三)社會(huì)空間

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，投資增加，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善。無論是供排水、道路交通、燃?xì)鈩?dòng)力、園林環(huán)衛(wèi)、郵電通訊、公共衛(wèi)生、文化、體育設(shè)施還是公共安全方面都有很大的改善，但也存在很多的問題。

市場(chǎng)建設(shè)缺乏整體考慮，基本上呈自發(fā)和無序狀態(tài)，缺乏大中型綜合金融服務(wù)設(shè)施;社區(qū)商業(yè)服務(wù)設(shè)施不完善;馬路市場(chǎng)侵街占道現(xiàn)象依然存在。城市文化娛樂設(shè)施建設(shè)不完善，項(xiàng)目不全。體育場(chǎng)地不足，嚴(yán)重制約全民健身活動(dòng)的開展。缺乏科研教育設(shè)計(jì)用地。城市綠地面積嚴(yán)重不足，且支離破碎，不成系統(tǒng)。綠地設(shè)計(jì)不能體現(xiàn)本地的地域特性，缺少針對(duì)本地方民族、氣候、文化等獨(dú)有特征的景觀設(shè)計(jì)，致使綠地、廣場(chǎng)等開放空間使用率不高，人氣不足。

2.重視開發(fā)新區(qū)，忽略舊城區(qū)

拉大城市框架是內(nèi)蒙古小城市規(guī)劃的共同特點(diǎn)，幾乎每一個(gè)小城市都在“造新城”，“將工作重點(diǎn)放到新區(qū)的開發(fā)建設(shè)中”是小城市的共同特點(diǎn)。在城市周邊建設(shè)成本低、易于規(guī)劃的區(qū)域，包括政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的城市主要的公共管理機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)均搬遷于此，標(biāo)志性的政府廣場(chǎng)、主要城市干道均規(guī)劃于此。公共機(jī)構(gòu)的搬遷和環(huán)境的改善使新區(qū)成為城市新的中心，地價(jià)上升，新建商品住宅區(qū)也紛紛將新區(qū)作為選址。新區(qū)的整潔和氣派與舊城的臟亂和擁擠形成對(duì)比，舊城的房屋密集，衛(wèi)生、排水、自來水設(shè)施等都很不完善。不同區(qū)位對(duì)應(yīng)了不同的收入群體，新城的居民多為城市中高收入者，舊城中的居民多數(shù)屬于城市低收入者。但沒有體現(xiàn)出對(duì)舊城歷史性的重視，沒有對(duì)舊城有保護(hù)價(jià)值的古民居、老字號(hào)的調(diào)查。

二、內(nèi)蒙古煤炭資源型小城市空間規(guī)劃的對(duì)策建議

(一)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)鏈

加大農(nóng)業(yè)支持力度，積極建設(shè)農(nóng)業(yè)基地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)和高效農(nóng)業(yè)區(qū)，建設(shè)集約化綠色農(nóng)業(yè)基地，發(fā)展無公害畜牧業(yè)，建設(shè)規(guī)?；男竽翗I(yè)生產(chǎn)基地。追求“集聚”效益，培育第二產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)?？梢砸悦禾考爸苓叺牡V產(chǎn)資源為依托，繼續(xù)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，建設(shè)合理分工的各類專業(yè)化產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加快生產(chǎn)要素集聚，促進(jìn)區(qū)域工業(yè)布局的調(diào)整優(yōu)化和土地資源的集約利用，控制區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和無序競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)筑具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域輻射力的工業(yè)空間體系。

發(fā)展旅游業(yè)搞好物流業(yè)優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)的空間布局?；袅止帐斜緛砭褪且粋€(gè)水草豐美的草原地帶，依托自然資源發(fā)展生態(tài)旅游。對(duì)于礦區(qū)，開展工業(yè)旅游，使游客能夠在自己采掘中自得其樂，滿足都市人“DIY”的時(shí)尚需求。

(二)構(gòu)建合理的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)

指定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，減少盲目城市擴(kuò)張，在河流上游建立完整的供水系統(tǒng)，凈化污水，減輕對(duì)河流的污染。各礦區(qū)建立回收有害氣體和灰塵的裝置。在區(qū)域總體規(guī)劃中指定營(yíng)造“綠色空間”的計(jì)劃，進(jìn)行大規(guī)模植樹造林，形成一個(gè)綠色生態(tài)帶，使得已塌陷的地區(qū)形成一片綠海。對(duì)于城市要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，合力規(guī)劃城市用地，按現(xiàn)代城市標(biāo)準(zhǔn)，確保一定城市綠化覆蓋率、人均公共綠地等，使得整個(gè)城市形成一個(gè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)循環(huán)發(fā)展。

(三)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在建設(shè)新區(qū)的同時(shí)注重舊區(qū)的規(guī)劃

通過舊民居保護(hù)、建筑的地方文化特色來體現(xiàn)城市特色的規(guī)劃。

[1]梅林，孫春暖.東北地區(qū)煤炭資源型城市空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以遼源市為例[J]. 經(jīng)濟(jì)地理，2006，(6).

[2]內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局.內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2006－2008.

[3]王素軍.資源型城市理論研究述評(píng)[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2010，(4).