○虞晶

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 云南 昆明 650201）

一、前言

近年來自然災(zāi)害頻發(fā)，從汶川大地震、玉樹大地震、舟曲泥石流到最近的盈江地震等等，我國人民群眾的生命和財產(chǎn)安全受到了嚴重損害。據(jù)四川省國土管理部門統(tǒng)計，在“5·12”地震中，四川全省近16萬農(nóng)民失去宅基地，面積達1.2萬畝，損毀滅失的耕地總面積達17.6萬多畝。因此，農(nóng)房的安置和重建是一個擺在黨和政府面前的重大問題，是對“以人為本，民生為先”的執(zhí)政理念的嚴峻考驗，也是我國新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變革的關(guān)鍵。

二、農(nóng)房災(zāi)后重建的幾種模式

1、國家征地拆遷

國家征地拆遷，必須充分尊重被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補償?shù)确矫娴囊庠?，嚴格按照國家的法律、法?guī)執(zhí)行。一般而言，重大國家建設(shè)項目是由國土資源部進行征地拆遷的組織和安排工作。國家建設(shè)項目征地拆遷工作是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、維護群眾合法權(quán)益、構(gòu)建社會主義和諧社會、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的一項重要工作，需要廣大人民群眾的配合與支持。

國家征地拆遷要協(xié)調(diào)好多方面的關(guān)系：一是人地關(guān)系。要征用的土地大多是群眾賴以生存的耕地，征地的難度可想而知，在做好政策講解工作的同時也要對農(nóng)民的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行安置；二是人人關(guān)系。人人關(guān)系主要是指征地地區(qū)的干群關(guān)系，干部要做好人民群眾的協(xié)調(diào)工作，權(quán)衡人民利益和國家利益，做好說服和勸解工作，避免強硬的工作態(tài)度和工作方式，密切干群之間的聯(lián)系；三是利益關(guān)系。征用群眾賴以生存的土地，一定要考慮到群眾的切身利益，做好征地拆遷補償工作，明確補償標(biāo)準(zhǔn)，落實補償資金，兌現(xiàn)對人民群眾的承諾。

2、政府統(tǒng)一建設(shè)

2009年是汶川大地震的第二年，也是災(zāi)后重建的關(guān)鍵年，是實現(xiàn)過渡和轉(zhuǎn)變的一年。在中央確定的“4萬億”拉動內(nèi)需的投資計劃中，災(zāi)后恢復(fù)重建占到了1/4，其中僅成都市預(yù)計投資額就為1000億元。在國際金融危機的背景下，重建已經(jīng)成為擴大內(nèi)需、促進增長的重要經(jīng)濟手段。這些都決定了災(zāi)后建設(shè)的方向必須以政府為主導(dǎo)、以經(jīng)濟發(fā)展為中心的模式。事實證明，政府統(tǒng)一建設(shè)的模式的確有利于短期內(nèi)集中資源和力量，強有力地推進大規(guī)模建設(shè)進程。2008年下半年至2009年初，農(nóng)房開工比例超九成，建成比例達84%。這種超快速的建設(shè)速度一方面來自于災(zāi)后的現(xiàn)實壓力，另一方面也來自于政府的統(tǒng)一指導(dǎo)建設(shè)。

3、社會資金聯(lián)建

據(jù)四川省政府初步統(tǒng)計，初步估算四川省災(zāi)后重建總投資額將超過1萬億元以上。這么龐大的資金需求，單靠國家和政府的投入是遠遠不能實現(xiàn)的。社會資金聯(lián)建，尤其是以企業(yè)為主導(dǎo)的代建模式應(yīng)運而生。社會資金聯(lián)建是在政府統(tǒng)一規(guī)劃前提下，社會資金可與受災(zāi)的原住民所有權(quán)人進行住房聯(lián)建，解決了農(nóng)村受災(zāi)群眾重建資金瓶頸問題，也解決了農(nóng)村受災(zāi)群眾的居住問題，提高了重建水平。企業(yè)聯(lián)建，既能促使地方政府按照中央的要求在規(guī)定的時間內(nèi)有效組織災(zāi)后重建工作，又能滿足企業(yè)和其他社會力量積極參加災(zāi)后重建的愿望，具有操作性和實用性，對地震災(zāi)后重建模式是一種創(chuàng)新。

4、村民自主建設(shè)

由于農(nóng)村居民特定的生活習(xí)慣和社會風(fēng)俗，有不少居民選擇了自建的方式。自建是在政府的扶持之下，中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)籌和引導(dǎo)地方財政、社會捐贈、對口支援、銀行貸款等各種資金的力度，對參與自建的村民給予一定程度的自建補貼，提供合理的設(shè)計方案，發(fā)揮群眾參與重建的主動性和積極性。

在國外災(zāi)后重建非常強調(diào)公民參與，而在我國的建設(shè)都是以政府為主導(dǎo)的，民眾參與很少。災(zāi)民對自己生活的區(qū)域區(qū)情最了解，最有發(fā)言權(quán)，因此鼓勵災(zāi)民自建，按照適合于本人、本地區(qū)的模式進行設(shè)計和改良，充分發(fā)揚自力更生的精神，積極自找門路籌措資金，加快重建進度。

三、不同模式下的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

1、國家征地拆遷

國家建設(shè)項目征地拆遷是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及其配套法規(guī)中關(guān)于國家建設(shè)征收土地的規(guī)定來施行的。國家征地的適用范圍是農(nóng)村集體所有的土地，指向的標(biāo)的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)。國家征地拆遷的直接后果就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的消失，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收歸國有。

將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)收歸國有，農(nóng)民對土地的用益物權(quán)不受影響，被收繳的僅僅是“集體所有”之虛名。中、外法律幾乎都規(guī)定，所有權(quán)包括四項權(quán)能，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。我國現(xiàn)行憲法、法律雖將農(nóng)村和城郊土地的所有權(quán)賦予農(nóng)民集體，但現(xiàn)行關(guān)于土地管理的一系列法律、法規(guī)、政策都規(guī)定農(nóng)民集體和農(nóng)民個人對自己所占有、使用的土地都沒有處分權(quán)，都不得擅自改變土地的用途，連土地被征收時的征地補償價高低也只有政府決定之后聽證一下的權(quán)利。所以，在憲法、法律、法規(guī)層面都規(guī)定原農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)全部收歸國有，將原農(nóng)民集體所有土地的占有權(quán)、使用權(quán)及其合法收益權(quán)仍然無限期地賦予農(nóng)民，農(nóng)民群眾的實際利益并不受到損害。即將農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)收歸國有，農(nóng)民失去的僅僅是一個他們本來就不曾享有、卻常常使他們心理失衡的虛名。

2、政府統(tǒng)一建設(shè)

2004年10月，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

地震導(dǎo)致四川省災(zāi)區(qū)部分房屋和土地所有權(quán)的滅失，而實施掛鉤項目將新建住房、新增耕地，土地權(quán)屬從法律的角度，經(jīng)法定程序予以明確，加快了農(nóng)村土地制度在法律上的確認并資本化，有利于豐富土地的流轉(zhuǎn)形式。掛鉤項目以城鄉(xiāng)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)作為城市反哺農(nóng)村的紐帶，將土地極差地租收益投入到農(nóng)村住房建設(shè)中，加快了災(zāi)區(qū)住房重建。同時，還將改善傳統(tǒng)的農(nóng)地利用格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

3、社會資金聯(lián)建

社會資金聯(lián)建是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、對外包地、集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上建立起來的。農(nóng)戶將符合規(guī)劃的剩余宅基地交給集體經(jīng)濟組織，經(jīng)由集體組織與聯(lián)建戶簽訂協(xié)議，收益由集體經(jīng)濟組織研究分配。可以成立專門的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，鼓勵和吸引社會資金，參與到永久性農(nóng)房的建設(shè)中來。這種模式可實現(xiàn)的前提就是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的明確和可抵押。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押方式獲得資金，緩解農(nóng)房重建的資金壓力，實現(xiàn)受災(zāi)農(nóng)戶的多渠道融資。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的改革不僅加快了農(nóng)房重建的進度，也改善了受災(zāi)農(nóng)戶的居住水平，為他們以后的生產(chǎn)生活預(yù)留了很大的發(fā)展空間。

4、村民自主建設(shè)

對農(nóng)村宅基地，《物權(quán)法》第一百五十四條規(guī)定“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地”。按《物權(quán)法》等規(guī)定，房屋所有者對房下土地仍享有土地使用權(quán)，可以在原址重建房屋，但重建應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一規(guī)劃。如果不在原址上重建的房屋所有權(quán)人按照《物權(quán)法》規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外。災(zāi)后村民自建的房屋符合規(guī)劃原址重建或按照規(guī)劃集中自建的，農(nóng)戶可以重建房屋產(chǎn)權(quán)作抵押，向金融機構(gòu)申請災(zāi)后農(nóng)村住房重建貸款的，并到當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)行政主管部門申請辦理房屋抵押登記。

四、結(jié)束語

通過對四川省農(nóng)房災(zāi)后重建幾種模式的盤點可以看出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變革主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，產(chǎn)權(quán)制度的變革讓農(nóng)戶有了災(zāi)后重建的資本。不少村民實行“拆院并院”或者引入社會資金，村民按宅基地大小整理宅基地集體建設(shè)用地集體建設(shè)用地，村民每戶房屋所占用集體建設(shè)用地外，多余的集體建設(shè)用地實行流轉(zhuǎn)，通過資源換資金，輕松實現(xiàn)災(zāi)后重建。其次，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地房屋產(chǎn)權(quán)制度，允許集體土地進入土地市場。農(nóng)民通過手中的權(quán)證可以將承包地以各種方式流轉(zhuǎn)，獲取一定的經(jīng)濟利益。同時有助于不斷推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)、社會業(yè)主與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機制，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。再次，聯(lián)建房政策就是讓市場主體、社會資金能夠進入到重建過程中，并給市場主體分發(fā)相應(yīng)的土地權(quán)屬證書，使其產(chǎn)權(quán)受到保護。逐步農(nóng)村宅基地和集團建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)邊界的確定所設(shè)定的限制性條件，做到“還權(quán)賦能”。

在農(nóng)房災(zāi)后重建的過程中，政府為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革所作出了很大努力，但由于經(jīng)濟水平總體落后、時間短、社會機制不完善、農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識不高等特點，也決定了產(chǎn)權(quán)改革中的風(fēng)險和不足。首先，最大的風(fēng)險是地方政府由于利益沖動，可能通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中的一些不公正的或者灰色的程序設(shè)計來控制土地。其次，如果在規(guī)劃、政府引導(dǎo)、監(jiān)管過程中缺乏力度或者不到位，確實可能在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生失地農(nóng)民。最后，可能產(chǎn)生非糧化現(xiàn)象，也就是“失地農(nóng)民”的出現(xiàn)。這種傾向的出現(xiàn)最需要檢討的是我們的農(nóng)業(yè)政策。這就要求我國政府充分利用W TO相關(guān)的規(guī)則，對糧食進行大規(guī)模的補貼，同時形成糧價的市場機制，讓農(nóng)民得到更大的實惠。

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