□洪永紅（湘潭大學(xué)非洲法律與社會(huì)研究中心）

□劉 婷（湘潭大學(xué)法學(xué)院）

尼羅河流域國(guó)家繼續(xù)加強(qiáng)合作與協(xié)商，追求訂立一個(gè)兼顧各國(guó)國(guó)家利益的公正合理的多邊協(xié)議，是解決水爭(zhēng)端的最佳途徑。如果經(jīng)過(guò)斡旋或調(diào)停還是沒(méi)能解決爭(zhēng)端的話，可以嘗試法律方法，如仲裁或司法解決。

2010年5月，埃塞俄比亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)和肯尼亞等國(guó)在烏干達(dá)召開重新分配尼羅河水資源會(huì)議，簽署了新的關(guān)于重新分配尼羅河水資源的《尼羅河合作框架協(xié)議》。協(xié)議簽訂后遭到了埃及等國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，致使尼羅河水資源紛爭(zhēng)再起，吸引了全世界的目光。

一、尼羅河水爭(zhēng)議的由來(lái)

尼羅河全長(zhǎng)約6671公里，是世界最長(zhǎng)的河流之一，被埃及人譽(yù)為“母親河”。實(shí)際上，尼羅河是一條國(guó)際河流，是埃及、蘇丹、厄立特里亞、埃塞俄比亞、烏干達(dá)、肯尼亞、坦桑尼亞、布隆迪、盧旺達(dá)、剛果（金）等10個(gè)國(guó)家近3億人口的生命線。這些國(guó)家共同吸吮著她的甘霖。但長(zhǎng)期以來(lái)，沿河國(guó)家在如何合理分配和利用尼羅河水資源的問(wèn)題上一直爭(zhēng)論不休。

早在英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期，英國(guó)就與當(dāng)時(shí)非洲的其他宗主國(guó)如法國(guó)和意大利等簽署了一些關(guān)于尼羅河的協(xié)議。1929年，獨(dú)立后的埃及與由英國(guó)統(tǒng)治下的蘇丹簽署《尼羅河水協(xié)定》，確認(rèn)了埃及對(duì)該河水使用的優(yōu)先權(quán)，在尼羅河上游或支流上，未經(jīng)埃及同意，不得興建水利工程。1959年，埃及和蘇丹就尼羅河水資源的利用問(wèn)題通過(guò)談判簽訂了新的協(xié)定，確認(rèn)埃及、蘇丹每年各享有555億立方米和185億立方米的尼羅河水份額。

近年來(lái)，隨著尼羅河上游國(guó)家人口不斷增加和經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，這些國(guó)家對(duì)水的需求日益增長(zhǎng)，因而迫切要求改變現(xiàn)狀，對(duì)水資源份額重新進(jìn)行分配，以使上下游國(guó)家享受平等權(quán)利。尼羅河沿河國(guó)對(duì)水資源的爭(zhēng)端主要在于水量分配及利用問(wèn)題。新簽訂的《尼羅河合作框架協(xié)議》則就尼羅河水的使用權(quán)對(duì)上述1929年協(xié)議和1959年協(xié)議提出了新的挑戰(zhàn)。根據(jù)新協(xié)議，尼羅河流域的埃塞俄比亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)、坦桑尼亞和肯尼亞等國(guó)均等分享尼羅河水資源，并有權(quán)在不事先告知埃及和蘇丹的情況下建設(shè)水利工程。此消息一出，引起埃及國(guó)內(nèi)極大的震動(dòng)。埃及《今日世界報(bào)》認(rèn)為，尼羅河上游各國(guó)此舉意在從埃及和蘇丹手中爭(zhēng)得更多“水源股份”。

二、圍繞尼羅河水資源的國(guó)際法之爭(zhēng)

這場(chǎng)紛爭(zhēng)將對(duì)尼羅河流域各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。許多人已從政治、經(jīng)濟(jì)角度討論了這一紛爭(zhēng)，但實(shí)際上，這更是一場(chǎng)法律紛爭(zhēng)，尼羅河水資源之爭(zhēng)的焦點(diǎn)集中在以下兩個(gè)問(wèn)題上。

第一，1929年和1959年協(xié)議的法律效力到底如何呢？埃及與蘇丹到底是否有權(quán)繼續(xù)要求其他沿河國(guó)家遵守這些協(xié)議呢？1929年英國(guó)與埃及簽訂的協(xié)議屬于殖民時(shí)代的協(xié)議，當(dāng)時(shí)其他沿河國(guó)家還沒(méi)有獨(dú)立。如果根據(jù)國(guó)際法上關(guān)于條約繼承的“白板原則”，該條約可以被摒棄。所謂“白板原則”是指新獨(dú)立國(guó)家對(duì)宗主國(guó)或殖民國(guó)家等被繼承國(guó)所簽訂的條約，有權(quán)拒絕繼承。

1929年的協(xié)定并不是所有沿岸國(guó)參與締結(jié)的，沒(méi)有平等地處理上游國(guó)家利益，所以該協(xié)定對(duì)其他沿河國(guó)家是沒(méi)有約束力的。1959年協(xié)定雖然締結(jié)于埃及和蘇丹獨(dú)立之后，但是他們簽訂該協(xié)議時(shí)，其他尼羅河流域國(guó)家并未參與，而且也沒(méi)有涉及其他上游國(guó)家的權(quán)益約定?！毒S也納條約法公約》第11條規(guī)定：“一國(guó)同意承受條約約束之意得以簽署、交換構(gòu)成條約之文書，批準(zhǔn)、接受、贊同或加入、或任何其他同意之方式表示之。”第34條則進(jìn)一步規(guī)定：“條約非經(jīng)第三國(guó)同意，不為該國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利?！彼裕Ｈ肀葋喌壬嫌螄?guó)家并不是上述協(xié)議的締約國(guó)，也沒(méi)有以任何方式表示愿意接受該協(xié)議的約束，可以不承擔(dān)協(xié)議中規(guī)定的義務(wù)。

當(dāng)然，埃及和蘇丹也可依據(jù)國(guó)際法上的“在先使用”原則和“絕對(duì)領(lǐng)土完整”原則來(lái)要求其他沿河國(guó)家尊重其歷史權(quán)利和反駁其他沿河國(guó)家要求平均行使水權(quán)的主張。依據(jù)“在先使用”原則，一國(guó)享有對(duì)當(dāng)前或歷史上已被本國(guó)使用的水域的權(quán)利。據(jù)此埃及宣稱，“在先使用”已構(gòu)成國(guó)際法框架下的區(qū)域性習(xí)慣，上游國(guó)不得更改。但在先使用若要成為國(guó)際法上有約束力的習(xí)慣，其主張需要為相關(guān)國(guó)所接受。然而自埃及獨(dú)立以來(lái)，這一做法從未被埃塞俄比亞及其他沿河國(guó)家所接受，并且埃塞俄比亞等國(guó)從未放棄過(guò)對(duì)在其境內(nèi)的尼羅河水域行使權(quán)力。所謂“絕對(duì)領(lǐng)土完整”原則，也稱“自然水流論”，即一國(guó)有權(quán)要求從其他沿岸國(guó)流下的自然水流持續(xù)流淌并不受中斷。因此，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家有權(quán)改變流過(guò)其領(lǐng)土的河流的自然河道。從根本上說(shuō)，此原則允許上游沿岸國(guó)利用河中的水資源，只要這樣的使用不影響下游沿岸國(guó)的利益。這實(shí)際上給予了下游沿岸國(guó)否決上游沿岸國(guó)水權(quán)的權(quán)力。因此，埃及和蘇丹可依此否決或限制上游沿河國(guó)家使用水權(quán)、建立水利工程的權(quán)利。

第二，新簽訂的《尼羅河合作框架協(xié)議》對(duì)其他國(guó)家是否有法律約束力？那究竟為何埃及和蘇丹不愿加入該協(xié)議呢？

依同理，新的《尼羅河合作框架協(xié)議》對(duì)尚未加入的國(guó)家是沒(méi)有法律約束力的。而且，該協(xié)議對(duì)埃及與蘇丹的既得利益無(wú)疑是一種挑戰(zhàn)。因?yàn)樵搮f(xié)議規(guī)定加入國(guó)均等分享水資源，并有權(quán)在不事先告知埃及和蘇丹的情況下建立水利項(xiàng)目。這將增加上游國(guó)家獲得的尼羅河水份額，且如果上游國(guó)家紛紛建立大型的水利工程，勢(shì)必會(huì)減少埃及與蘇丹這兩個(gè)下游國(guó)家的水量，對(duì)他們國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活會(huì)造成很大的影響。加上尼羅河是埃及人的生命河，埃及96%的國(guó)土都是沙漠，唯有尼羅河這條巨川流貫全境，埃及8000萬(wàn)人口的日常飲用水，多達(dá)90%要取自尼羅河。埃及如此地依賴尼羅河，然而在該框架協(xié)議的規(guī)定下，埃及和蘇丹想繼續(xù)擁有87%的用水量是幾乎不可能了，也就是說(shuō)，其他沿河國(guó)家從法律上否定了1959年協(xié)議。所以，埃及和蘇丹不愿加入《尼羅河合作框架協(xié)議》，他們堅(jiān)持認(rèn)為1959年協(xié)議對(duì)所有沿河國(guó)家都具有約束力，并且也一直堅(jiān)持遵循該協(xié)議來(lái)分配用水量。

三、多邊協(xié)議是解決爭(zhēng)端的最佳途徑

國(guó)際水法是協(xié)調(diào)國(guó)際河流及水體的開發(fā)利用的法律。自19世紀(jì)末至今，已在200多條國(guó)際河流形成或簽訂了300多條有關(guān)國(guó)際河流水資源利用的慣例或條約。其中最具代表性的是1966年由國(guó)際法協(xié)會(huì)制訂的《國(guó)際河流水資源利用規(guī)則》（赫爾辛基規(guī)則）與1997年由聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)制定的《國(guó)際水道非航行使用法》。赫爾辛基規(guī)則是以“流域”為基礎(chǔ)的，而《國(guó)際水道非航行使用法》則以“水道”為基礎(chǔ)并以“非航行使用”為研究范圍。赫爾辛基規(guī)則第一次提出了“公平合理利用原則”，在國(guó)際水法發(fā)展中具有里程碑的意義?！秶?guó)際水道非航行使用法》是迄今為止世界上最全面和最有權(quán)威性的一項(xiàng)關(guān)于國(guó)際水道非航行利用方面的全球性公約。它全面總結(jié)并規(guī)定了關(guān)于國(guó)際水道非航行利用方面的國(guó)際法規(guī)則，目的在于“保障國(guó)際水道的利用、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)、管理和保護(hù)，并促進(jìn)今世后代對(duì)其進(jìn)行最佳的和可持續(xù)性的利用”。2004年《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》是國(guó)際法協(xié)會(huì)在國(guó)際流域水資源管理法方面的最新發(fā)展，在綜合其以前規(guī)則的基礎(chǔ)上又增加了人的權(quán)利、環(huán)境流量、影響評(píng)價(jià)、極端情況、跨界含水層、國(guó)家責(zé)任及法律賠償?shù)确矫娴囊?guī)定，是目前內(nèi)容最全面的跨界水國(guó)際規(guī)則。國(guó)際水法包括七大原則：公平合理利用、不造成重大危害、一般合作義務(wù)、互通信息與資料、維持與保護(hù)水資源及其生態(tài)系統(tǒng)、自由通航和補(bǔ)償原則。其中最基本的是公平合理利用與不造成重大危害原則，它要求各沿河國(guó)公平合理地利用國(guó)際水道，應(yīng)同時(shí)考慮包括水道自然性質(zhì)（地理、水文等）、水道國(guó)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需要、依賴水道的人口、對(duì)水道的現(xiàn)有和潛在利用、對(duì)其他水道國(guó)的影響等所有相關(guān)因素。根據(jù)國(guó)際法，不僅埃及沒(méi)有權(quán)利阻止尼羅河流域上游國(guó)家使用尼羅河，同時(shí)流域內(nèi)的其他上游國(guó)家也同樣沒(méi)有權(quán)利通過(guò)主張因他國(guó)使用河水可能造成嚴(yán)重?fù)p害并影響到自身權(quán)利而單方面利用應(yīng)當(dāng)共享的資源。因此，所有尼羅河流域的國(guó)家對(duì)尼羅河水資源都負(fù)有集體保護(hù)和合理使用的義務(wù)。

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，同飲一河水的沿河十國(guó)應(yīng)依照國(guó)際水法的相關(guān)原則進(jìn)一步加強(qiáng)談判與協(xié)商。特別是埃及和蘇丹要摒棄固守1959年協(xié)議及優(yōu)先使用的觀念，不再拖延時(shí)間，抓住現(xiàn)在的寶貴機(jī)會(huì)積極地去與其他沿河國(guó)家談判協(xié)商。各國(guó)在談判協(xié)商過(guò)程中，要依據(jù)國(guó)際水法的公平合理利用及不造成重大危害等原則，充分考慮各國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要及對(duì)尼羅河的依賴程度等因素，兼顧各方利益，以達(dá)到共贏。

談判協(xié)商的方式在尼羅河流域國(guó)家是非?？尚械?，因?yàn)樗麄冎g有著牢固的協(xié)商合作的基礎(chǔ)。如1999年成立的尼羅河流域國(guó)家組織（NBI），其中“以平等的使用并獲益于共同的尼羅河水資源來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)際的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的共同理念為指導(dǎo)。2001年成功舉行的尼羅河國(guó)家合作國(guó)際聯(lián)合會(huì)第一次會(huì)議，展示了其戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，積極開展國(guó)際合作。2002年設(shè)立的“東尼羅河流域?qū)＜椅瘑T會(huì)辦公室”負(fù)責(zé)對(duì)《東尼羅河工作計(jì)劃》中涉及的聯(lián)合水利工程開展研究。這些水利工程涵蓋防洪、發(fā)電等領(lǐng)域。2004年埃及、蘇丹和埃塞俄比亞就尼羅河水資源利用問(wèn)題達(dá)成和解，在尼羅河上游流域，相關(guān)各國(guó)通過(guò)與下游流域國(guó)家的合作，把開發(fā)利用水資源和解決本國(guó)貧困問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，加大發(fā)電供電設(shè)施和水利灌溉設(shè)施的建設(shè)，緩解了本國(guó)電力供應(yīng)緊張、農(nóng)業(yè)發(fā)展落后的局面。乃至今年4月，尼羅河流域國(guó)家組織舉行的年度工作會(huì)議和尼羅河流域信托基金第七屆發(fā)展伙伴會(huì)議，這兩次會(huì)議都對(duì)尼羅河流域國(guó)家組織在促進(jìn)國(guó)家間合作發(fā)展方面的工作予以高度贊賞，認(rèn)為該組織是地區(qū)合作和團(tuán)結(jié)的典范。所有這些，無(wú)不說(shuō)明尼羅河國(guó)家間在尼羅河水資源上的合作完全可行，并實(shí)踐證明他們之間的合作取得了一定的效果。

綜上所述，尼羅河流域國(guó)家繼續(xù)加強(qiáng)合作與協(xié)商，追求訂立一個(gè)兼顧各國(guó)國(guó)家利益的公正合理的多邊協(xié)議，是解決水爭(zhēng)端的最佳途徑。如果經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的談判協(xié)商，沿河國(guó)家還是沒(méi)能達(dá)成一致意見(jiàn)，無(wú)法解決水資源爭(zhēng)端的話，還可以進(jìn)行斡旋或調(diào)停等第三方參與的方法來(lái)解決爭(zhēng)端，從而確定各流域國(guó)家間是否按公平合理的方式利用了水資源。如果經(jīng)過(guò)斡旋或調(diào)停還是沒(méi)能解決爭(zhēng)端的話，可以嘗試法律方法，如仲裁或司法解決。

其實(shí)，解決尼羅河水爭(zhēng)端的關(guān)鍵不在于運(yùn)用何種方法，關(guān)鍵在于沿河國(guó)家要樹立利益共同體意識(shí)。要意識(shí)到他們都是靠尼羅河維系著發(fā)展，有著共同保護(hù)尼羅河的義務(wù)?，F(xiàn)在尼羅河存在利用效率低、水資源嚴(yán)重浪費(fèi)等情況，利益遠(yuǎn)未達(dá)到最大化。倘若尼羅河流域國(guó)家協(xié)力合作提高尼羅河的利用效率；倘若尼羅河流域國(guó)家能更多地強(qiáng)化國(guó)民節(jié)水意識(shí)，改善節(jié)水設(shè)備，從根本上保護(hù)母親河；倘若尼羅河流域國(guó)家停止在分水量上的爭(zhēng)論不休，共同合作致力于保護(hù)母親河的生命延續(xù)，和諧相處，何愁不能從根本上保障沿河國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)沿河國(guó)的共同利益的實(shí)現(xiàn)呢？

（——摘自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)）