江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 嚴(yán)劍冰

我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題與完善建議

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 嚴(yán)劍冰

土地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治的根源。土地的稀缺性和重要性要求我們必須有一整套有效的制度來保證它的充分合理利用，以利于社會(huì)的發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程也日益加速，加之我國龐大的人口數(shù)量，如何保證18億耕地的紅線下滿足社會(huì)發(fā)展對土地的需求，是一個(gè)十分棘手的問題。長期以來，農(nóng)村集體土地由于產(chǎn)權(quán)歧視以及集體土地產(chǎn)權(quán)制度固有的缺陷，在利用和管理上存在諸多問題，影響了對其的合理有效利用。如何進(jìn)一步提高農(nóng)村集體土地的利用效率，對其在使用機(jī)制上進(jìn)行合理改革，使其以有效形式進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并對其的使用權(quán)進(jìn)行合理規(guī)范，是當(dāng)前形勢下需要認(rèn)真研究和探索的問題。本文，筆者以農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的核心問題——集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)——為切入點(diǎn)，就農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題作一探討。

一、我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史與現(xiàn)行法律規(guī)定

農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要包括農(nóng)用地的內(nèi)部流轉(zhuǎn)（指由已承包土地的農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將該土地的使用權(quán)在一定的限期內(nèi)轉(zhuǎn)讓給其他單位和個(gè)人）和農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

1.農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的歷史。我國農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)始見于1985年沿海地區(qū)承包土地經(jīng)營權(quán)的自發(fā)性流傳，進(jìn)而向內(nèi)地蔓延?？梢哉f，土地流轉(zhuǎn)是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，勞動(dòng)生產(chǎn)率有了很大提高，出現(xiàn)了大量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力，但由于農(nóng)業(yè)效益比較低，農(nóng)村勞動(dòng)力開始逐年轉(zhuǎn)移，農(nóng)民們紛紛棄田外出打工。為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄然興起。它是我國農(nóng)村在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的基礎(chǔ)上的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。1984年，中共中央1號文件規(guī)定土地承包期15年不變，明確提出鼓勵(lì)土地使用權(quán)向種田能手集中，對轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。1993年，國務(wù)院11號文件提出，在原定的承包期到期后，再延長30年不變，更加明確了承包期內(nèi)土地使用權(quán)可以在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上依法、有償流轉(zhuǎn)。1997年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，對不許以“兩田制”為名收回農(nóng)戶部分承包土地，以及承包期內(nèi)個(gè)別農(nóng)戶調(diào)整土地承包關(guān)系等又作出了一系列明確的政策規(guī)定。1998年，十五屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，再次明確提出要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，重申土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。2001年，中央18號文件除了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下進(jìn)行”和“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”外，還對農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了更具體的規(guī)定，如為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村，不提倡工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行等。

2.農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律規(guī)定。我國于1988年制定并于1998年修訂的《土地管理法》有關(guān)于土地使用權(quán)可以依法有償轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。《土地管理法》第2條規(guī)定，國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。2003年3月1日起正式實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》中第32—50條，具體規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的原則限制有：平等協(xié)商、自愿有償，不受干涉原則；不改變土地所有權(quán)性質(zhì)及土地用途原則；期限不超過承包期剩余期限原則；受讓方須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力原則；同等條件下，本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)原則。2007年公布的《物權(quán)法》第128條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。第133條規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。

二、我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題

雖然我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度經(jīng)歷了一個(gè)從無到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程，但長期以來僵硬的土地政策決定了土地很難通過市場的方式實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度與政策還存在諸多缺陷與不足。

1.土地流轉(zhuǎn)比較盲目。對于普通農(nóng)民而言，土地是作為一種生產(chǎn)資料用來保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在全國興起。但是，土地流轉(zhuǎn)供求信息在傳遞方面卻存在混亂。有的農(nóng)民只是口頭協(xié)議，或雖有協(xié)議，但在雙方的權(quán)利義務(wù)、土地的農(nóng)業(yè)用途等方面未說明清楚，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛。

2.個(gè)別地方違背農(nóng)戶意愿，以行政方式強(qiáng)制推行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，改變土地的農(nóng)業(yè)用途。盡管國家規(guī)定第2輪土地承包期再延長30年，一再強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，但一些地方依然通過行政方式或以其他方式對土地關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。尤其是近年來，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，少數(shù)地方出現(xiàn)了政府非法批地，通過“以租代征”等形式非法占用農(nóng)村集體土地，或者以非法低價(jià)出讓農(nóng)村集體土地等現(xiàn)象。

3.土地流轉(zhuǎn)存在諸多限制。

（1）流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前，農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部?！锻恋爻邪ā?8條規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?？梢?，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格限制。

（2）流轉(zhuǎn)條件上的限制。從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來講，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)前提條件是其轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意，但這與土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)不符。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，決定了應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一起構(gòu)成了市場經(jīng)濟(jì)情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)?！稗D(zhuǎn)讓須得發(fā)包方同意”實(shí)際上將土地轉(zhuǎn)讓過程的處分權(quán)賦予發(fā)包方，而承包方作為真正權(quán)利人卻對自己的權(quán)利沒有決定性的發(fā)言權(quán)。

（3）流轉(zhuǎn)方式上的限制?！段餀?quán)法》184條第2項(xiàng)規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不可抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外?？梢?，現(xiàn)行立法對家庭承包的土地能否抵押持否定態(tài)度。土地作為具有流動(dòng)性和擔(dān)保價(jià)值的財(cái)產(chǎn)性資源，需要挖掘其多元化利用途徑，以實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化。

三、完善我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

1.建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。我國應(yīng)以《憲法》為根本，以《物權(quán)法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，規(guī)制農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。應(yīng)明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)的物權(quán)屬性，確立農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)符合公共利益需要的土地通過國家征收征用，采用“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式流轉(zhuǎn)，其他用途的土地采取“保全讓利”的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2.規(guī)范政府角色定位和管理內(nèi)容。在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府土地主管部門必須準(zhǔn)確界定自身角色和職能，不宜介入本屬產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)。作為服務(wù)人民的主體，政府應(yīng)做到簡化管理程序，健全產(chǎn)權(quán)登記、價(jià)值評估等制度，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。此外，還應(yīng)參照國有土地交易制度，建立集中有形的土地交易市場，防止腐敗滋生。

3.完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制。

（1）建立公平的農(nóng)地價(jià)格制度。各地應(yīng)根據(jù)房地產(chǎn)時(shí)價(jià)，運(yùn)用科學(xué)方法，確定與國有土地市場價(jià)格相協(xié)調(diào)的農(nóng)地市場基準(zhǔn)地價(jià)，并由有關(guān)單位定期公布。

（2）健全地價(jià)評估制度。由具有評估資格的地價(jià)評估部門和單位評定地價(jià)，并報(bào)土地管理部門或其他有關(guān)部門審定。

（3）農(nóng)用地市場公開化、契約化、法治化、貨幣化。提高農(nóng)用地市場價(jià)格透明度，保障農(nóng)村集體土地所有者的利益。

（4）完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。建立以集體和農(nóng)戶自我保障為基礎(chǔ)，政府給予一定扶持的社會(huì)保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)體系的完善；對已流轉(zhuǎn)土地并進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)戶或在城市居住的農(nóng)戶，應(yīng)盡早建立失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對農(nóng)村孤寡殘老、特困戶等特殊群體，提供最低生活保障。

綜上，通過對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的分析，我們發(fā)現(xiàn)在這方面還存在很多問題，而農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善應(yīng)從各地的實(shí)際情況出發(fā)，取長補(bǔ)短，互相借鑒，以推動(dòng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的健康、有序、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。