夏 菲

(華東政法大學(xué)，中國上海 200042)

論我國警察權(quán)控制模式的完善

夏 菲

(華東政法大學(xué)，中國上海 200042)

從對“警察”詞源的發(fā)展的研究來看，對警察權(quán)的法律控制存在很大的困難。借鑒國外警察權(quán)控制的經(jīng)驗，我國應(yīng)從立法、警察負責(zé)制、警察職能、警察權(quán)行使救濟機制以及警察培訓(xùn)內(nèi)容這五個方面完善警察權(quán)控制體系。

警察;警察權(quán);警察負責(zé)制;警察職能;警察權(quán)行使救濟

警察是一個國家維護社會治安秩序、進行犯罪偵查的主體，其對于社會有序和安全的重要性是不言而喻的。每一個公民都不可避免地要和警察打交道:報戶口、獲取駕照、遭到違法犯罪侵害后報案等等。但是，警察職能的實現(xiàn)往往是建立在對公民權(quán)利不同程度削弱的基礎(chǔ)上的?！熬鞕?quán)力與公民權(quán)利在一定條件下成反比例關(guān)系，即警察權(quán)的擴大意味著公民權(quán)的縮小，警察權(quán)的濫用往往使公民權(quán)化為烏有?！保?］西方學(xué)者也認為“就其職能的本質(zhì)而言，警察是自由社會的異端”［2］，并由此提出民主與警務(wù)是否有可能并存的疑問［3］。因此，無論是哪個國家，如何適當(dāng)?shù)匾?guī)制警察權(quán)，都是一個困難而又必須面對的重要問題。

一、警察權(quán)法律控制之困境

目前，我國學(xué)者在論述警察權(quán)時，都強調(diào)警察所擁有的權(quán)力必須是法律授予的，這一點在有關(guān)警察權(quán)的定義中界定得非常明確，如，認為“所謂警察權(quán)，是指由國家憲法、法律賦予警察機關(guān)執(zhí)行警察法規(guī)范，實施警務(wù)活動的權(quán)力［4］”，“警察權(quán)具有廣義和狹義兩方面的涵義。……在狹義上，警察權(quán)則是指一定的警察機關(guān)(構(gòu))和警察人員依法從事警務(wù)工作的權(quán)力”［5］，“警察權(quán)力是指國家賦予警察為履行維護社會秩序職能而依法實行的強制力量”［6］。警察依法行事是現(xiàn)代法治的基本要求，但無論是從“警察”一詞的歷史角度考察還是從警察工作的實際狀況分析，都顯示出將警察權(quán)置于法律控制之下是極其困難的。

警察一詞“源于希臘語的polis，具有以政府為中心之意”［7］。其最初的含義是指國家對內(nèi)、對外所有事務(wù)，外延十分廣泛?！爸?8世紀60年代末，‘警察’概念已經(jīng)存在了約四百年，并且成為大陸國家政治和法律思想與實踐主流至少已達一百年?！保?］美國學(xué)者 Markus Dirk Dubber認為，“警察這個概念可以被視為是區(qū)分國王家長權(quán)和其他家長權(quán)的一種嘗試?！坏﹪醯募彝U大至整個王國，包含了所有其他小家庭，下一步就是強調(diào)國王統(tǒng)治地位的獨特性，由此，這種管理有了一個新名字‘police’，這是公共管理，其含義涉及人民福利、國家和社區(qū)，以區(qū)別于傳統(tǒng)的以照顧家庭為主要責(zé)任的父權(quán)概念?！保?］顯然，此處的警察是一種國家治理方式，是一種由傳統(tǒng)家庭父權(quán)治家發(fā)展而來的王權(quán)治國，集立法、司法與執(zhí)行于一體。在警察統(tǒng)治盛行時期的大陸國家，“警察適用于每個人、每件事(物)、每個地方。為了實現(xiàn)其廣泛的目的，警察成為一個非常靈活和廣泛的概念。警察是目的，是實現(xiàn)目的的手段，是采取手段的部門?！保?0］

“police”一詞在英國出現(xiàn)較晚，直至18世紀中葉，在英國的政治與法律體系中還沒有與大陸國家“警察”對應(yīng)的詞語、組織機構(gòu)。但學(xué)者已經(jīng)對“警察”概念予以關(guān)注、使用和解釋。在記錄亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)18世紀50年代至60年代演講的著作《亞當(dāng)·斯密關(guān)于法律、警察、歲入及軍備的演講》中，他多次論及“警察”。其含義有兩種:一是作為一種以防止犯罪為主要職責(zé)的組織。他對于法國警察多但治安并不好的論述［11］，就是從這個含義上來理解警察;二是預(yù)防犯罪的方法:建立商業(yè)和制造業(yè)，實現(xiàn)價廉和物博。而他關(guān)注的是后者。他說:“警察的目的在于確保商品的廉價、維護公安和保持清潔……”［12］其在“論警察”一篇中，則始終是在談如何使國家富裕［13］?？梢?，亞當(dāng)·斯密雖然表面上是將警察與犯罪相聯(lián)系，但其真正考慮的還是國家經(jīng)濟問題，其對警察含義的闡述內(nèi)容比較廣泛，包括國家經(jīng)濟政策、制度以及社會安全和衛(wèi)生。

另一位英國著名的學(xué)者、功利法學(xué)派的鼻祖、英國法律制度改革的積極推動者，杰里米·邊沁，也未能給出一個明確的警察概念。“它(police)內(nèi)含的概念似乎過于五花八門，以致很難有任何單一的定義?！保?4］但他實際上還是間接地對“警察”下了一個定義，他說“我們已經(jīng)知道，損害必定來自外敵，或來自內(nèi)敵，或來自災(zāi)禍?！趤碜詢?nèi)敵的損害，避害辦法可以分為發(fā)現(xiàn)任何具體的作惡圖謀以前所用的和只能在發(fā)現(xiàn)此等圖謀以后才用的。前者通常被歸入一個可稱作治安預(yù)防(警察)①注:原文用的是 police，中文譯著中將其譯為治安。的部門，后者則被歸入司法部門”［15］。顯然，邊沁認為，警察和司法是國家進行內(nèi)政管理、應(yīng)對來自內(nèi)敵損害的重要手段，警察功能是事前的犯罪預(yù)防，司法的功能是事后的犯罪懲罰。

從“警察”一詞的發(fā)展來看，作為國家統(tǒng)治方式的“警察”其淵源以及在大陸國家的興盛都遠遠早于“法治原則(rule of law)”在這些國家的確立，在很長一段時間，法律、法令是警察的手段之一。作為國家組織機構(gòu)的“警察”，最初設(shè)立時也是由王權(quán)控制的，如1667年法國國王下令在巴黎建立由中尉指揮的警察組織［16］。在英國，自11世紀諾曼征服后，國王用王室法院解決爭端，司法體系的發(fā)展以及法律職業(yè)群體的壯大使得英國法治原則發(fā)展較早，1829年倫敦大都市警察的建立是在英國法治發(fā)展已經(jīng)十分成熟、穩(wěn)定的背景下誕生的，因此，從一開始，警察局長就強調(diào)“警察維持秩序、執(zhí)行法律的行為本身要受到法定程序和法律規(guī)范的制約。遵守法律是大都市警察的首要要求”［17］。但是，“警察”概念本身的不確定性以及警察組織工作范圍的廣泛性，使得法律對警察的約束事實上不可能做到面面俱到。在美國，同樣存在“警察”、“警察權(quán)”概念不清問題。1904年，一位學(xué)者指出“警察權(quán)一詞在美國憲法體系中是經(jīng)常出現(xiàn)的、必不可少的，但仍然沒有權(quán)威的或普遍認可的定義，相反，一般的趨向是將其界定為內(nèi)政、主權(quán)整體，是立法未界定的混亂龐雜的內(nèi)容”［18］。當(dāng)代的學(xué)者甚至認為“美國法律和政府的歷史可以視為是解決、掩蓋警察與法律、公共福利與個人權(quán)利、他治與自治之間緊張的持續(xù)性嘗試”［19］。也就是說，美國法律發(fā)展的核心目標就是解決警察與法律問題，由此可見其難度之大。

從警察工作職能看，無論是法國、英國還是美國的警察，在建立初期都具有極為廣泛的職責(zé)，不僅是安全、衛(wèi)生、道路、市場等，甚至還包括農(nóng)、林、牧、漁等行業(yè)?，F(xiàn)代職業(yè)警察的職責(zé)以維持秩序、應(yīng)對犯罪為核心，職責(zé)范圍大為縮減。然而，與其他國家機關(guān)相比，其工作內(nèi)容、接觸的社會面仍然是最為廣泛的。而且，警察在工作過程中有很大的自由裁量權(quán)，其行為具有“低能見性”，權(quán)力監(jiān)督和制約十分困難。

二、國外警察權(quán)控制模式探析

正是由于警察權(quán)力范圍極為廣泛而不甚明確，對警察權(quán)的規(guī)制就更為重要，英、美、法等國家均通過不同的方式對警察權(quán)進行控制。

英國警察權(quán)控制體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。

第一，在英國現(xiàn)代職業(yè)警察創(chuàng)建時，警察就被界定為“著制服公民”，突出其平民色彩，淡化特權(quán)性質(zhì)，并且強調(diào)警察對法律負責(zé)。

第二，在組織結(jié)構(gòu)上，由內(nèi)政部(代表中央)、地方警察委員會(代表地方)、警察局長三方共同控制警察組織，以此分散警察管理權(quán)。只有警察局長對警察組織有直接的指揮權(quán)，內(nèi)政部負責(zé)推動警察效率，地方警察委員會保障警察組織有足夠的警力、裝備，經(jīng)內(nèi)政部同意，具有任命警察局長的權(quán)力。

第三，制定法是明確警察偵查權(quán)和治安事件處置權(quán)的主要依據(jù)，普通法在控制警察偵查權(quán)和治安事件處置權(quán)方面起著調(diào)節(jié)的作用。在英國的警察權(quán)控制體系中，法官起著重要作用。他們通過司法判例對制定法進行解釋，努力在保護公民權(quán)利和保障警察具有必要權(quán)力之間保持平衡。

第四，發(fā)展獨立的調(diào)查機制，逐步提高投訴警察案件處理的公正性，同時公民還可以通過民事訴訟獲得救濟。

美國對警察權(quán)力的控制與英國類似，主要是通過分權(quán)、嚴格立法、司法控制以及法律救濟來實現(xiàn)。與英國不同，美國警察組織指揮的分權(quán)形式是:建立各自獨立的警察組織。在美國有大約18000個聯(lián)邦、州、地方警察組織［20］。這些警察組織彼此之間沒有隸屬關(guān)系，也沒有統(tǒng)一的法律就組織結(jié)構(gòu)、警務(wù)方式等予以規(guī)范。在立法上，憲法修正案第4、5、6條就刑事訴訟中的搜查、犯罪嫌疑人的權(quán)利做了剛性規(guī)定，而司法判決則進一步細化警察在行使偵查權(quán)時必須遵守的規(guī)則。

法國有兩支警察隊伍，國家警察和國家憲兵。兩者都是高度中央集權(quán)化的體系，國家警察總指揮直接對內(nèi)政部負責(zé)，國家憲兵總指揮直接對國防部負責(zé)。但是在刑事訴訟程序中，警察偵查行為在很大程度上受到檢察官和預(yù)審法官的監(jiān)督、制約。依照法律規(guī)定，警察負責(zé)立案、收集證據(jù)、查找犯罪嫌疑人;檢察官負責(zé)偵查和起訴犯罪，即檢察官有直接的偵查權(quán)。對于重罪案件，檢察官應(yīng)當(dāng)移送預(yù)審法官進行調(diào)查，對于輕罪和違警罪，檢察官可以自主決定是否啟動預(yù)審程序。據(jù)統(tǒng)計，“預(yù)審法官監(jiān)督的案件大約占8%”［21］。因此，在糾問式體系下，法官在案件偵查階段即開始介入，具有在兩個偵查隊伍中進行選擇的權(quán)力，有權(quán)對偵查過程進行監(jiān)督，對于重罪案件可以直接進行調(diào)查。檢察官和預(yù)審法官的司法控制中和了法國警察高度集中的組織體系之缺陷，對警察偵查權(quán)的行使形成了制約。

三、具有中國特色警察權(quán)控制模式的完善

中國現(xiàn)代警察制度的發(fā)展始于清末:1898年黃遵憲在湖南設(shè)立保衛(wèi)局，開地方建警之先河;1901年清廷下諭裁汰綠營，改練巡警營，在中央層面提出建警要求。無論是地方嘗試還是中央建制，都是在借鑒國外警察制度，特別是租界中的英、法警察制度以及鄰國日本的警察制度的基礎(chǔ)上進行的。在引進西方警察制度的過程中，自然也吸收了廣泛的“警察”概念，這一點充分地體現(xiàn)在當(dāng)時學(xué)者、官員對警察的認識上。如黃遵憲認為警察“為萬政萬事之根本……警察一署為新政之根柢，若根柢不立，則無奉行之人，而新政皆成空言矣……”［22］。另外，清末警察組織的建立先于法律制度變革:1906年清政府巡警部頒布《違警罪章程》，而刑法的頒布更是在數(shù)年之后。因此，警察并不是在法治背景下誕生的，法律對警察權(quán)的制約更是無從談起。這種狀況隨著北洋政府以及國民黨政府時期警察與軍閥、軍隊的政治功能的一致化而進一步惡化。

新中國成立初期，新政權(quán)完全推翻舊的法律制度，很多領(lǐng)域在相當(dāng)長的時間里處于法律空白或欠缺狀態(tài)，特別是與警察職能密切相關(guān)的《刑法》、《刑事訴訟法》直至建國后30年才出臺，再加上公安機關(guān)主要承擔(dān)反特、鋤奸等維護新政權(quán)的政治任務(wù)，警察法律制度無生存空間。改革開放以后，隨著我國法治建設(shè)的全面復(fù)蘇與迅速發(fā)展，與警察相關(guān)的法律制度也有很大變化:1996年新《刑事訴訟法法》通過、1997年新《刑法》頒布，在行政法領(lǐng)域，《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》也相繼出臺。近期，《刑事訴訟法》修改又在緊鑼密鼓地進行中，進一步規(guī)范警察權(quán)力行使是修法的重要內(nèi)容之一?？梢哉f，我國已經(jīng)步入以法治警的軌道。然而，由于警察與法治之間復(fù)雜的關(guān)系，再加上法治發(fā)展起步較晚的歷史因素，法律對警察權(quán)的規(guī)范效果并不理想。近十余年發(fā)生的一系列社會影響巨大的涉警事件如“麻旦旦事件”、“夫妻看黃碟事件”、“楊佳事件”、“躲貓貓事件”等都凸顯警察執(zhí)法不規(guī)范并由此導(dǎo)致公眾對警察行為合法性產(chǎn)生懷疑等問題。

借鑒英、美、法等國警察權(quán)控制的經(jīng)驗，結(jié)合我國警察制度的實際情況，我國警察權(quán)控制模式的發(fā)展應(yīng)當(dāng)特別注重以下五個方面的工作。

(一)推進立法，合理規(guī)范警察權(quán)力

與英、美、法等國家相比，我國警察擁有的權(quán)力更為廣泛，這主要體現(xiàn)在刑事偵查和行政管理兩個方面。

就前者而言，在英、美國家刑事訴訟程序中，警察行使逮捕、搜查、訊問權(quán)都有嚴格的程序規(guī)則規(guī)定，并受法官監(jiān)督制約，另外，“沉默權(quán)”、“無罪推定”、“會見律師權(quán)”等保護嫌疑人的原則也對警察權(quán)有很大的鉗制。在法國，有關(guān)警察行使偵查權(quán)的具體程序規(guī)則雖然不如英、美國家那么嚴密，但是“無罪推定”原則在1789年法國大革命后即為《人權(quán)宣言》所確認，2000年6月5日通過的第2000－516號關(guān)于《加強無罪推定及被害人權(quán)利保護》法律則在很大程度上切實推進了該原則在刑事訴訟程序中得以落實。另外，從偵查框架看，預(yù)審法官、檢察官對警察偵查具有指揮、監(jiān)督權(quán)，這種糾問式訴訟模式雖然導(dǎo)致司法官員權(quán)力集中的弊端，但就警察權(quán)控制而言，至少在立法層面是比較嚴格的。我國1996年新《刑事訴訟法法》與1979年舊《刑事訴訟法法》相比，已經(jīng)在保護犯罪嫌疑人權(quán)利方面有了很大進步，但總體上還是體現(xiàn)了“控制犯罪”的價值取向，對犯罪嫌疑人的控制以羈押為主，對警察采取拘留、逮捕、搜查、訊問措施的程序限制比較粗，證明標準比較模糊，“沉默權(quán)”、“無罪推定”也沒有寫入立法中?？傮w而言，立法本身對警察偵查權(quán)的規(guī)范比較欠缺。

各國警察都具有行政管理權(quán)，但是我國警察行政管理的權(quán)力更大，除了行政許可、行政強制外，更為突出的是行政處罰權(quán)。無論是普通法國家還是大陸法國家，警察直接的處罰權(quán)都極為有限，并且以司法干預(yù)為后盾。我國警察每年立案的行政案件比刑事案件還要多，處罰類型中還有限制人身自由的拘留、勞動教養(yǎng)。被處罰人只有在公安機關(guān)采取強制措施或作出處罰決定后，才有可能通過提起行政訴訟的方式獲得司法救濟，在此之前司法對行政處罰程序沒有任何控制。

因此，從立法上進一步規(guī)范警察權(quán)力是一個必須、必然的趨勢。然而，在立法時，要注意保持警察權(quán)力和公民權(quán)利的平衡，保障立法的實際可操作性。

在美國，有關(guān)警察偵查權(quán)行使、證據(jù)認定等規(guī)則雖然十分嚴苛，但是辯訴交易的存在事實上起到了中和作用，因為辯訴交易案件的證據(jù)標準比通過審判結(jié)案的證據(jù)標準要低，而在美國，90%以上的刑事案件都是通過辯訴交易結(jié)案，由此避免了警察偵查案件大量以判決被告無罪結(jié)束之局面的出現(xiàn)。

在英國，嫌疑人的沉默權(quán)并不是絕對的。1994年《刑事司法與公共秩序法》中第34至37條對沉默權(quán)做出了限制。依照規(guī)定，在四種情況下，法官和陪審員可以做出適當(dāng)推論:第34條是關(guān)于“伏擊辯護”的，即:嫌疑人在訊問階段、被指控構(gòu)成犯罪時以及被正式通知將被起訴時，有機會就相關(guān)事實回答問題，但他沒有陳述，而在審理階段又以此為辯護理由的;第35條規(guī)定的是被告在庭審的自我辯護階段，在能夠提供證據(jù)的情況下不提供，或者在宣誓后無正當(dāng)理由拒絕回答問題的;第36條規(guī)定的情形是，如果警察逮捕嫌疑人時，發(fā)現(xiàn)嫌疑人人身、衣服或被逮捕地有與犯罪相關(guān)的可疑物品或痕跡，嫌疑人未就警察針對這些物品、痕跡的提問給出解釋的;第37條是關(guān)于嫌疑人于犯罪發(fā)生時間、在犯罪發(fā)生地被逮捕，而嫌疑人未能就此給出解釋的。也就是說，在上述四種情形下，法院可以做出不利于被告的推斷。

在法國，嫌疑人雖然有沉默權(quán)，但警察并沒有告知的義務(wù)?！岸?002年3月4日通過的法律對2000－516號法律規(guī)定的犯罪嫌疑人權(quán)利的保護措施也即對偵控機關(guān)的權(quán)力制約措施要求有所降低?！保?3］

從這些國家的經(jīng)驗可以看出，保護公民權(quán)利與保障警察有足夠的權(quán)力履行打擊犯罪、維護社會秩序的職責(zé)是同樣重要的。而且，法律規(guī)定如果太過嚴格而又沒有中和機制，反而有可能催生更多的警察濫用權(quán)力現(xiàn)象?！熬毂仨殦碛凶銐虻臋?quán)力去履行其被期望履行的核心使命。如果他沒有足夠的權(quán)力，那么警察文化可能催生出對法律的摒棄，這將使權(quán)力的濫用成倍增加?！保?4］因此，我國《刑事訴訟法》修改的總體方向固然是進一步保護公民權(quán)利，但是在規(guī)定原則以及具體程序時，不宜絕對化，還需兼顧警察進行偵查所應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)力。

關(guān)于警察行政處罰，2005年通過的《治安管理處罰法》在程序上比原《治安管理處罰條例》有很大改進。但仍然是由公安機關(guān)全權(quán)負責(zé)調(diào)查、采取強制措施、作出處罰決定。對于限制人身自由的處罰而言，這樣的處罰權(quán)力過大，今后的立法趨向應(yīng)當(dāng)是一定程度的司法介入。

(二)完善組織體系，確保警察對人民負責(zé)

自上世紀80年代以來，警民關(guān)系問題日益為學(xué)者和社會公眾所關(guān)注，究其原因，自然是警民關(guān)系出現(xiàn)了問題:警察權(quán)侵犯公民權(quán)的事件不斷公之于眾，警察面臨公眾的信任危機。依據(jù)我國憲法，國家的一切權(quán)力屬于人民?！度嗣窬旆ā芬裁鞔_規(guī)定:人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護人民的利益，全心全意為人民服務(wù)。然而，在現(xiàn)有的警察組織機構(gòu)體系下，公民無法參與警務(wù)決策，各級公安機關(guān)也缺乏對公民負責(zé)的動力。

目前，我國警察組織結(jié)構(gòu)是金字塔式的層級結(jié)構(gòu)模式，在領(lǐng)導(dǎo)體制上實行的是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)。其弊端主要體現(xiàn)在兩個方面:一是在公安體系內(nèi)部形成一種嚴格的上下級等級關(guān)系，最了解社區(qū)情況的基層派出所、民警最缺乏警務(wù)決策權(quán)。而由上對下的指揮、考核機制，必然使得各級公安機關(guān)更注重執(zhí)行上級指令或簡單地執(zhí)行命令，而不是根據(jù)實際社情進行創(chuàng)新管理;二是各地公安機關(guān)同時受地方黨委、政府的指令，在人事、財政方面對地方政府有很大的依賴性，又導(dǎo)致其實際上是對地方政府負責(zé)。從理論上講，地方政府也是對人民負責(zé)的。然而，由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及政治體制改革的相對滯后，政府偏于經(jīng)濟績效的取向已經(jīng)導(dǎo)致政府行為與部分公民利益不符的現(xiàn)實問題。在這種情形下，地方政府不當(dāng)使用警力的問題難以避免。

上世紀五六十年代，人民警察在社會上具有很高的信任度，警察確確實實是為人民服務(wù)的。這主要是依靠國家的政治動員以及在當(dāng)時特殊的社會背景下公眾(包括警察)對新政權(quán)樸素的情感以及由此培育出的警察較高的職業(yè)操守。然而，在當(dāng)前，社會經(jīng)濟、文化、意識形態(tài)日益多元化，公民權(quán)利意識增強、對政府的質(zhì)疑不斷增加，政治動員與道德號召效果式微。通過號召個體警察主動接近公眾、為人民服務(wù)難以取得實效，必須從組織體系上進行改革，改變警察只對上負責(zé)、對地方政府負責(zé)的狀況。

組織體系的改革的目標是:讓公民有機會參與警務(wù)決策。各級公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立常規(guī)的警務(wù)決策民主問詢機制，在確定年度警務(wù)工作計劃以及采取重大的警務(wù)策略調(diào)整時要聽取所轄區(qū)域居民的意見和建議。我國自2002年開始全面推行社區(qū)警務(wù)，其重要方法之一就是問題解決警務(wù)，此警務(wù)模式的前提是界定問題，即警察要知道所管轄區(qū)的主要問題是什么，這些問題是居民眼中的問題，而不是警察的主觀判斷。應(yīng)對、解決問題的策略、方法如何選擇，也同樣應(yīng)當(dāng)聽取居民意見，在執(zhí)行時才能獲得公眾支持。

從我國國家組織機構(gòu)的實際情況出發(fā)，英國那種警察獨立、地方警察委員會具有部分控制權(quán)的負責(zé)制模式并不適用，美國那種各警察組織只對法律負責(zé)的分散的警察控制權(quán)模式也不適用。但是英國自上世紀80年代以來所進行的警察民主負責(zé)制的嘗試，并由此確立的咨詢機制，美國社區(qū)警務(wù)所強調(diào)的警察對社區(qū)負責(zé)的觀點和做法都是值得我們借鑒的。在現(xiàn)有的公安組織結(jié)構(gòu)框架內(nèi)，逐步擴大基層派出所、社區(qū)民警的警務(wù)決策權(quán)，改變僵硬、刻板的上下級指揮與被指揮關(guān)系，是各地公安機關(guān)正在嘗試進行的改革，也是未來警察組織體系發(fā)展的方向。

(三)明確警察職能，防止濫用警力

在所有國家機關(guān)中，警察承擔(dān)的職能是最廣泛的，這有歷史淵源，也是由警察獨特的性質(zhì)所決定的。但是，職責(zé)廣泛的弊端之一就是法律難以對其行為做全面的規(guī)范，警力使用是否合法、警察強制力使用是否恰當(dāng)?shù)冉缦弈：?，從而?dǎo)致濫用警力、警察隨意使用強制手段問題的出現(xiàn)。

以服務(wù)公眾聞名的英國警察，在其創(chuàng)立時設(shè)定的工作目標是預(yù)防犯罪。立法者和法官同樣認為警察的主要職責(zé)在于預(yù)防、偵查犯罪。這一點在布魯克斯訴大都市警察案(Brooks v．Commissioner of Police of Metropolis and others)一案的法官結(jié)論中陳述得非常清楚［25］。在法官看來，警察最重要的職責(zé)是預(yù)防、偵查犯罪，以此確保公眾的人身和財產(chǎn)安全。警察以良好的態(tài)度對待每一個相關(guān)個體，是一種道德優(yōu)良的體現(xiàn)，但并不能成為其法定義務(wù)。

法國法律對警察職能的界定主要有兩方面:行政警務(wù)和司法警務(wù)。但最近的發(fā)展是更多地將其界定為犯罪偵查和控制［26］。警察的行政職責(zé)事實上也是預(yù)防犯罪工作體系的一部分。

警察職能中，其犯罪偵查職能是比較明確的，較難界定的是預(yù)防犯罪職能。在很難清晰界定警察職能范圍的情況下，可以通過排除法明確不宜由警察承擔(dān)的責(zé)任，比如說純粹的利益沖突問題(拆遷補償、勞資糾紛等問題)以及民生問題(讓基層民警了解社區(qū)困難家庭并幫助解決等)。警察職責(zé)以應(yīng)對犯罪為核心，即已經(jīng)發(fā)生的和可能發(fā)生的犯罪。預(yù)防的前置性工作必須有適宜的度，一般意義上的預(yù)防是通過政府動員全社會實現(xiàn)的，警察是整體社會預(yù)防體系中的一個環(huán)節(jié)。

(四)改革警察權(quán)行使救濟機制

警察權(quán)行使不當(dāng)，相對人、犯罪嫌疑人可以通過一定的方式進行投訴并獲得救濟，這是保護公民權(quán)利、監(jiān)督警察權(quán)正當(dāng)行使的重要途徑。

英國警察投訴機制在180余年的發(fā)展中，一直趨向于建立一套獨立的調(diào)查機制?！?002年警察改革法》成立了獨立警察投訴委員會(The Independent Police Complaints Commission IPCC)。該委員會在投訴登記、調(diào)查過程、處理結(jié)果等各個環(huán)節(jié)具有監(jiān)督權(quán)，并且有直接的調(diào)查權(quán)。依照該法規(guī)定，對于投訴警察的案件，有四種調(diào)查形式:地方警察委員會或警察局長進行調(diào)查;地方警察委員會或警察局長在獨立警察投訴委員會監(jiān)督下進行調(diào)查;地方警察委員會或警察局長在獨立警察投訴委員會指揮下進行調(diào)查;獨立警察投訴委員會獨立進行調(diào)查。在調(diào)查過程中，獨立警察投訴委員會可以隨時變更調(diào)查形式。獨立警察投訴委員會設(shè)立的目的就是改變以往警察自己調(diào)查自己的狀況。

法國2000年的《國家安全職業(yè)道德委員會法》(National Security Ethics Commission Act)創(chuàng)立了獨立的、具有行政性質(zhì)的委員會:國家安全職業(yè)道德委員會。該委員會負責(zé)對包括警察、海關(guān)工作人員以及私人安保人員的違紀行為進行調(diào)查。另外，在英美國家，公民可以通過民事訴訟索取賠償以獲得救濟。

在我國，公民對于警察行政行為可以通過提出行政復(fù)議和行政訴訟的方式獲得救濟。對于侵犯到公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的違法行政行為，可以同時申請國家賠償。在刑事訴訟程序中，公民獲得救濟的途徑主要是申請國家賠償，而這只有在違法拘留、錯誤逮捕、錯誤判決等嚴重侵害公民權(quán)利的情況發(fā)生時才能啟動。因此，對于警察的其他違法行為，公民只能向公安機關(guān)投訴，警察進行自我監(jiān)督、調(diào)查的效果是可想而知的。

警察權(quán)力的龐雜和強制性以及警察內(nèi)部非常牢固的“戰(zhàn)友”關(guān)系使得警察的自我調(diào)查很難保證公平性，因此許多國家設(shè)立獨立的調(diào)查機構(gòu)對警察違紀、違法行為的調(diào)查進行監(jiān)督或直接進行調(diào)查。在我國，檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督職責(zé)。在不具備建立獨立的調(diào)查機構(gòu)的情況下，可以切實加強檢察機關(guān)對投訴警察案件調(diào)查程序和結(jié)果的監(jiān)督，如公安機關(guān)定期向檢察院匯報投訴案件基本情況，并建立重大投訴案件檢察機關(guān)監(jiān)督調(diào)查過程制度。

(五)優(yōu)化警察培訓(xùn)內(nèi)容

法律與制度，最終都需要人來執(zhí)行。因此，警察素質(zhì)，特別是警察對法律、警察權(quán)的正確認識是保障警察權(quán)正當(dāng)行使的關(guān)鍵因素。而素質(zhì)保障，很大程度上依靠培訓(xùn)實現(xiàn)。國內(nèi)警學(xué)界有關(guān)國外警察培訓(xùn)體系介紹的研究成果較多，介紹也比較詳細。然而，在這些研究中，普遍忽視了歐美國家警察教育中的一項重要內(nèi)容:如何正當(dāng)行使警察權(quán)力。以美國警察教育為例，筆者在翻閱美國康涅狄克州一警察學(xué)校的教學(xué)材料時發(fā)現(xiàn)，其主要內(nèi)容就是與警察權(quán)行使有關(guān)的判例。通過學(xué)習(xí)，讓學(xué)生了解法律對警察實行盤查、搜查、逮捕、訊問、取證等措施時的法律限制。

我國的警察培訓(xùn)近年來十分強調(diào)實戰(zhàn)能力訓(xùn)練，這是一種好的變化趨向。但是，如果沒有有關(guān)“法律權(quán)威”、“權(quán)利本位”觀點的熏陶，只教授技能，不詳解權(quán)力行使的正當(dāng)方式，培養(yǎng)出來的新警察會很快接受偏向于規(guī)避法律的警察文化，依法行事、尊重公民權(quán)利也就無從談起。

總而言之，將警察權(quán)行使置于法律控制之下是“法治”的基本要求，由歷史以及警察本身特殊性所造成的警察權(quán)控制之困難要求我國建立一種多維的警察權(quán)控制體系。

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On Perfection of Control over Police Power

XIA Fei

(East China University of Political Science and Law，Shanghai China 200042)

Based on the analysis of the etymological development of the word“police”and the introduction to police power control systems in foreign countries，the researcher presents suggestions on how to improve the police power control system in China．To change the legislation，to improve the police accountability，to make clear the police roles，to perfect the remedy system and to reform the police training are five key measures to approach the goal of controlling the police power by‘rule of law’．

Police;Police Power;Police Accountability;Police Role;Police Complaint

D631

A

1008－2433(2011)06－0032－06

2011－10－12

夏 菲(1972— )，女，上海人，華東政法大學(xué)副教授，法學(xué)博士。