唐雙娥

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

美國關(guān)于溫室氣體為“空氣污染物”的爭論及對我國的啟示

唐雙娥

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

美國《清潔空氣法》沒有將溫室氣體列為空氣污染物。2007年，美國最高法院就Massachusetts v EPA案做出判決，認(rèn)定二氧化碳屬于空氣污染物，之前聯(lián)邦環(huán)保署是否有權(quán)力對溫室氣體排放進(jìn)行管制存在爭議。2009年12月，美國聯(lián)邦環(huán)保署根據(jù)該判決將二氧化碳和其他5種溫室氣體列為大氣污染物，為溫室氣體是否是美國《清潔空氣法》中的“空氣污染物”畫上了句號。在我國，將溫室氣體作為大氣污染物，可以解決對溫室氣體排放進(jìn)行管制不能當(dāng)然地適用大氣污染防治法的有關(guān)規(guī)定的缺陷。

大氣污染物；溫室氣體；氣候變化；清潔空氣法；自由裁量

2009年哥本哈根氣候大會召開前夕，美國聯(lián)邦環(huán)保署依據(jù)《清潔空氣法案》第202（a）條款，宣布正式將二氧化碳和其他5種溫室氣體一同列為“對公眾產(chǎn)生威脅的污染物”[1]，做出了關(guān)于溫室氣體污染的兩個最終認(rèn)定：一是認(rèn)為溫室氣體對人類健康和福利會造成危害，目前以及所預(yù)測到的大氣中的二氧化碳、甲烷等6種溫室氣體的濃度危害到當(dāng)前以及后代人的健康和福利；二是認(rèn)定機(jī)動車和新機(jī)動車發(fā)動機(jī)所排出的這些溫室氣體是導(dǎo)致威脅公眾健康和福利的污染[2]。美國聯(lián)邦環(huán)保署的此決定為二氧化碳等溫室氣體是否是《清潔空氣法》中的“空氣污染物”畫上了句號。我國法律沒有明確溫室氣體是否是大氣污染物，有觀點(diǎn)認(rèn)為“溫室氣體大多不屬于污染物”[3]。因此，回顧分析美國關(guān)于溫室氣體是否是“空氣污染物”的爭論，對我國無不具有借鑒意義。

1 美國《清潔空氣法》沒有明確溫室氣體是“空氣污染物”

1970年和1977年修訂《清潔空氣法》時，溫室氣體尚未成為美國國會具體考慮的議題。1990年的修正法案在兩方面涉及到溫室氣體：第一，《清潔空氣法》新的修正案將消耗臭氧層物質(zhì)分為2類，第六章承認(rèn)這些消耗大氣臭氧層的氣體是溫室氣體，要求聯(lián)邦環(huán)保署按照每類消耗臭氧層物質(zhì)的時間表予以淘汰，并列舉了所有受規(guī)制的物質(zhì)、消耗臭氧的潛在性、在大氣中停留的生命周期以及全球變暖的潛在性。不過，這些是為了與1985年國際社會通過的《消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》保持一致。此外，明確指出這些條款將不被解釋為根據(jù)《清潔空氣法》做出任何其他規(guī)定的基礎(chǔ)；第二，1990年修正案的第821節(jié)“有關(guān)導(dǎo)致全球氣候變化的溫室氣體信息收集”的規(guī)定觸及到與氣候變化有關(guān)的事項(xiàng)，要求對根據(jù)第五章取得許可的設(shè)施產(chǎn)生的二氧化碳排放進(jìn)行測量。[4]不過，該測量規(guī)定是在重復(fù)1975年《能源政策和保護(hù)法案》的規(guī)定。1975年《能源政策和保護(hù)法案》制定了公司平均能源經(jīng)濟(jì)方案。由于能源經(jīng)濟(jì)直接與二氧化碳排放有關(guān)，聯(lián)邦環(huán)保署因此被要求對機(jī)動車排放的二氧化碳進(jìn)行測量，以判斷這些公司遵守平均能源經(jīng)濟(jì)方案標(biāo)準(zhǔn)的情況。

可見，《清潔空氣法》并沒有將溫室氣體列舉為空氣污染物，聯(lián)邦環(huán)保署因此缺乏對溫室氣體排放進(jìn)行管制的法定或規(guī)定授權(quán)。希望對溫室氣體進(jìn)行管制的支持者便將溫室氣體視為《清潔空氣法》中的污染物，迫使聯(lián)邦采取行動解決氣候變化問題。正由于這樣，溫室氣體管制的適用性一直是《清潔空氣法》爭論的焦點(diǎn)。2009年12月之前，在聯(lián)邦環(huán)保署是否有權(quán)管制溫室氣體排放上，聯(lián)邦環(huán)保署以及法院的觀點(diǎn)都經(jīng)歷了變化。

2 美國聯(lián)邦環(huán)保署關(guān)于溫室氣體是否是“空氣污染物”的觀點(diǎn)

在克林頓執(zhí)政期間，連續(xù)兩任聯(lián)邦環(huán)保署的總顧問都認(rèn)為，環(huán)保署的確有權(quán)根據(jù)《清潔空氣法》將溫室氣體作為“空氣污染物”進(jìn)行管制，然而繼任者采取了相反的觀點(diǎn)。[4]

2.1 Cannon備忘錄和Guzy聲明認(rèn)為溫室氣體是“空氣污染物”

時任聯(lián)邦環(huán)保署總顧問的Jonathan Cannon以《清潔空氣法》第302（g）節(jié)關(guān)于“空氣污染物”的定義為依據(jù)，宣稱溫室氣體是一種空氣污染物；來自發(fā)電廠的每一種排放到空氣中的物理和化學(xué)物質(zhì)，如二氧化硫、一氧化氮、二氧化碳和汞，都是《清潔空氣法》中的空氣污染物，環(huán)保署的法定職責(zé)可以延伸到溫室氣體的管制。不過，Cannon還是比較謹(jǐn)慎，將上述此種一般的權(quán)力聲明與特定空氣污染物符合了要求環(huán)保署采取行動的具體標(biāo)準(zhǔn)時其根據(jù)《清潔空氣法》的特定條款做出的決定，區(qū)別開來。Cannon指出，《清潔空氣法》潛在地適用于有關(guān)溫室氣體的幾個條款，需要“環(huán)保署署長就空氣污染物對公共健康、福利或環(huán)境產(chǎn)生的實(shí)際的或潛在的有害影響做出決定”。然而，環(huán)保署長還沒有就有關(guān)二氧化碳的排放做出過此種決定。

1998年11月，Gary Guzy繼Cannon后擔(dān)任聯(lián)邦環(huán)保署的總顧問。Guzy同意Cannon的觀點(diǎn)：盡管二氧化碳有自然和人為的來源，仍可以將二氧化碳納入《清潔空氣法》“空氣污染物”的定義中；當(dāng)滿足了《清潔空氣法》的具體管制標(biāo)準(zhǔn)時，聯(lián)邦環(huán)保署可以根據(jù)《清潔空氣法》對二氧化碳進(jìn)行管制，在聯(lián)邦環(huán)保署對溫室氣體實(shí)施管制的問題上不存在“法定的模糊”。不過，Guzy重復(fù)了Cannon的觀點(diǎn)，即在二氧化碳滿足《清潔空氣法》具體條款時可以要求聯(lián)邦環(huán)保署進(jìn)行管制這一點(diǎn)上，聯(lián)邦環(huán)保署尚沒有做出決定。

2.2 Fabricant備忘錄否定溫室氣體是“空氣污染物”

2001年，Robert Fabricant繼Guzy后擔(dān)任聯(lián)邦環(huán)保署總顧問。2003年Fabricant撤銷了Cannon備忘錄：《清潔空氣法》沒有授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保署管制二氧化碳以解決全球氣候變化，從而排除考慮溫室氣體“作為空氣污染物適用于《清潔空氣法》有關(guān)任何可能造成全球氣候變化的管制條款”。

Fabricant在考察《清潔空氣法》的歷史、文本和結(jié)構(gòu)以及最高法院的判例后認(rèn)為，根據(jù)Cannon的定義，“實(shí)際上所有進(jìn)入空氣中的任何物質(zhì)不管是否污染了空氣都是污染物”，“空氣污染物”術(shù)語被解釋得過于寬泛：

第一，《清潔空氣法》中管制臭氧層消耗物質(zhì)的條款包含了“環(huán)保署管制”全球大氣問題的“明確授權(quán)”，這表明：國會不是根據(jù)《清潔空氣法》的一般性管制條款，而是通過明確授予管制權(quán)力的具體條款，來劃分授予大氣問題管制權(quán)力的界限。國會沒有做出包括有關(guān)溫室氣體排放管制的此類明確授權(quán)，環(huán)保署因此不能管制溫室氣體。

第二，《清潔空氣法》的3個條款討論了與全球氣候變化有關(guān)的問題，事實(shí)上其中的2個條款被“明確排除了作為授權(quán)管制的用途”。研究和開發(fā)條款即第103（g）節(jié)具體提及了二氧化碳排放，但“該節(jié)的立法歷史表明，國會的焦點(diǎn)被放在尋求制定未來有關(guān)全球氣候變化決策賴以建立的良好的科學(xué)基礎(chǔ)上”，而不是根據(jù)《清潔空氣法》對溫室氣體進(jìn)行管制。因?yàn)椋?990年《清潔空氣法案》修正案期間，“一個議會委員會在其修正《清潔空氣法》的提案中包括了一個要求聯(lián)邦環(huán)保署制定機(jī)動車二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)的條款”，但在議會投票時，該條款從提案中被刪除了；包括“非管制”在內(nèi)的第103（g）節(jié)最終被修改，以表達(dá)“該節(jié)的意圖在于促進(jìn)‘戰(zhàn)略和技術(shù)’”，而非其他。

第三，實(shí)施NAAQS是“《清潔空氣法》基本的潛在前提”，但“大氣中主要的溫室氣體存在的獨(dú)特、基本方面，使得NAAQS系統(tǒng)基本上很難適合解決全球氣候變化”。因?yàn)闇厥覛怏w，尤其是二氧化碳，通常在地球的大氣中會延長停留很長時間，結(jié)果全球大氣庫在每個地方的溫室氣體濃度都會相當(dāng)一致，各州將幾乎很少具備控制各自大氣二氧化碳的條件，因此也很難控制它們是否滿足了二氧化碳的NAAQS標(biāo)準(zhǔn)。

第四，F(xiàn)abricant認(rèn)為，食品藥品局根據(jù)《食品藥品和化妝品法》有權(quán)對煙草進(jìn)行管制的主張與聯(lián)邦環(huán)保署依據(jù)《清潔空氣法》有權(quán)對溫室氣體進(jìn)行管制的主張相似。而在FDA v.Brown&Williamson Tobacco Corp案件中，美國最高法院認(rèn)為食品藥品局根據(jù)《食品藥品和化妝品法案》有權(quán)管制煙草產(chǎn)品的主張無效。

環(huán)保署的上述觀點(diǎn)直接反映在技術(shù)評估國際中心請求環(huán)保署對新機(jī)動車排放的溫室氣體進(jìn)行管制的案件中。1999年10月20日，技術(shù)評估國際中心聯(lián)合其他幾個組織，請求聯(lián)邦環(huán)保署按照《清潔空氣法》第202（a）（1）節(jié)的“強(qiáng)制性權(quán)力”，對新機(jī)動車的某些溫室氣體排放進(jìn)行管制。2003年9月8日，布什政府拒絕了技術(shù)評估國際中心的該請求。

3 美國最高法院在Massachusetts v.EPA案中關(guān)于溫室氣體是否是“空氣污染物”的觀點(diǎn)

3.1 Massachusetts v.EPA案

2003年1月30日，馬薩諸塞等州提出起訴環(huán)保署的公告，宣布其意圖是迫使環(huán)保署根據(jù)《清潔空氣法》第108節(jié)將二氧化碳列為標(biāo)準(zhǔn)空氣污染物，依據(jù)有二：第一，環(huán)保署以前在Cannon備忘錄和Guzy文件中承認(rèn)二氧化碳是《清潔空氣法》第202（a）（1）項(xiàng)下的一種“空氣污染物”。第二，環(huán)保署一直承認(rèn)，二氧化碳滿足了《清潔空氣法》第108節(jié)的要素。公告還引用了司法部對“二氧化碳對天氣和公共健康不利影響”的例子以及“空氣污染和極端天氣對健康的影響”文件的討論。2003年6月4日，這些州提起了訴訟，聲稱環(huán)保署沒有將二氧化碳列入標(biāo)準(zhǔn)空氣污染物的名單，是“非法地否定作為原告州的每個州的居民根據(jù)《清潔空氣法》應(yīng)得的收益”。這就是著名的Massachusetts v.EPA案件。

2003年8月，環(huán)保署拒絕考慮該請求，理由是：（1）環(huán)保署修改《清潔空氣法》第108節(jié)中的標(biāo)準(zhǔn)空氣污染物的權(quán)力是自由裁量性的；（2）環(huán)保署沒有做出任何將二氧化碳納入空氣污染物標(biāo)準(zhǔn)清單門檻的判斷。2005年，技術(shù)評估國際中心以及其他請?jiān)刚咴诟鐐惐葋喌貐^(qū)巡回法院的上訴法庭對聯(lián)邦環(huán)保署的拒絕提出了異議。上訴法庭認(rèn)為，聯(lián)邦環(huán)保署的拒絕是正確的：第一，請?jiān)刚邲]有原告資格；第二，聯(lián)邦環(huán)保署署長在做出是否予以管制溫室氣體的判斷上享有“相當(dāng)?shù)淖杂刹昧俊?，其作出管制與否的決定都以科學(xué)證據(jù)以及政策判斷為基礎(chǔ)；聯(lián)邦環(huán)保署的分析正如在其否定中詳細(xì)闡述的那樣，與Ethyl Corp是完全一致的，因此是正確的。

2006年3月2日，請?jiān)刚哒埱竺绹罡叻ㄔ簩彶楦鐐惐葋喌貐^(qū)巡回法院的判決，認(rèn)為其判決“極端偏離了最高法院有關(guān)法定解釋的先例”，因?yàn)槁?lián)邦環(huán)保署“改寫了《清潔空氣法》第202（a）（1）節(jié)以證明其決定是正當(dāng)?shù)摹薄?/p>

3.2 美國最高法院有關(guān)溫室氣體是否是污染物的觀點(diǎn)

2006年6月26日，最高法院就下列幾個問題頒發(fā)調(diào)查案卷令：（1）環(huán)保署署長是否可以以《清潔空氣法》第202（a）（1）中未列舉的政策考慮為基礎(chǔ)，拒絕為機(jī)動車頒發(fā)排放標(biāo)準(zhǔn)；（2）環(huán)保署署長是否有權(quán)管制溫室氣體以及其他202（a）（1）項(xiàng)下與氣候變化有關(guān)的空氣污染物。

聯(lián)邦環(huán)保署認(rèn)為，其缺乏權(quán)限對《清潔空氣法》第202（a）（1）節(jié)中的溫室氣體進(jìn)行管制，理由是美國國會沒有此種打算。美國最高法院對聯(lián)邦環(huán)保署無權(quán)管制溫室氣體的主張進(jìn)行了簡單分析，認(rèn)為《清潔空氣法》第202（a）（1）要求美國聯(lián)邦環(huán)保署“為來自任何一種或者多種新生產(chǎn)的機(jī)動車和機(jī)動車引擎的空氣污染物排放制定標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦環(huán)保署也認(rèn)為此種污染物會導(dǎo)致或者加劇其對公眾健康和福利的危害”[5],《清潔空氣法》的法定文本“排除了聯(lián)邦環(huán)保署的解讀”，并指出《清潔空氣法》寬泛、包容的語言暗含著國會讓聯(lián)邦環(huán)保署對變化的情勢做出反應(yīng)的意圖。

2007年4月，美國最高法院的9名大法官以5票對4票的比例通過判決，認(rèn)定二氧化碳屬于空氣污染物；除非美國聯(lián)邦環(huán)保署能證明二氧化碳與全球變暖問題無關(guān)，否則就應(yīng)予以管制，而美國聯(lián)邦環(huán)保署沒能就其為何拒絕管制汽車排放的二氧化碳和其他有害氣體做出合理解釋?；诖?，美國最高法院裁決：美國政府聲稱無權(quán)限管制新下線的汽車和貨車的廢氣排放并不正確，政府必須管制汽車污染。

因此，根據(jù)美國最高法院2007年的判決，如果環(huán)保署認(rèn)定二氧化碳和其他5種溫室氣體威脅公眾健康，其就有權(quán)依據(jù)《清潔空氣法》監(jiān)管和限制二氧化碳的排放。美國最高法院的此項(xiàng)判決推翻了聯(lián)邦環(huán)保署2003年認(rèn)為其無權(quán)管制溫室氣體的觀點(diǎn)。

美國最高法院2007年的判決為美國環(huán)保署于2009年12月正式宣布將二氧化碳和其他5種溫室氣體一同列為“對公眾產(chǎn)生威脅的污染物”奠定了基礎(chǔ)。2009年12月7日，美國環(huán)保署署長麗莎·杰克遜依據(jù)《清潔空氣法案》第202（a）條款，宣布正式將二氧化碳和其他5種溫室氣體一同列為“對公眾產(chǎn)生威脅的污染物”。至此，美國有關(guān)溫室氣體是否是大氣污染物的爭論畫上了句號。

4 美國有關(guān)溫室氣體是否是污染物對我國的啟示

4.1 問題的提出

我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法體系中的《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等的確可以作為我國應(yīng)對氣候變化的基礎(chǔ)。如《節(jié)約能源法》第6條規(guī)定的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評價(jià)制度，能保障從源頭上減少溫室氣體的產(chǎn)生，但對溫室氣體排放進(jìn)行管制的其他依據(jù)也應(yīng)得到解決。如對產(chǎn)生大量溫室氣體排放的建設(shè)項(xiàng)目是否需要履行環(huán)境影響評價(jià)，要求削減溫室氣體排放總量或強(qiáng)度的理由是什么。如果《環(huán)境影響評價(jià)法》適用于產(chǎn)生大量溫室氣體排放的建設(shè)項(xiàng)目，其必然意味著溫室氣體是一種大氣污染物。

前面指出過，《美國清潔空氣法》判斷溫室氣體是否是大氣污染物的標(biāo)準(zhǔn)是“對人類健康造成不利的影響”或者“不利的環(huán)境影響”。那么，在我國，判斷大氣污染或者大氣污染物的標(biāo)準(zhǔn)是什么？能否將溫室氣體作為大氣污染物？

4.2 我國應(yīng)將溫室氣體視為大氣污染物

我國《大氣污染防治法》既沒有規(guī)定什么是大氣污染，也沒有像美國《清潔空氣法》那樣列舉大氣污染物的種類。那么，是否依然可以將溫室氣體視為大氣污染物呢？《水污染防治法》對水污染予以了界定，可以作為參考?！端廴痉乐畏ā返?7條指出：“水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象?！备鶕?jù)該定義，判斷一種物質(zhì)是否是大氣污染物的標(biāo)準(zhǔn)是人體健康受到危害、大氣環(huán)境遭到破壞或者物質(zhì)財(cái)富遭到損害。大氣污染防治法釋義可以作為佐證：“大氣污染”，是指由于人為活動，使某些物質(zhì)進(jìn)入大氣，達(dá)到一定濃度，從而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面的特性改變，產(chǎn)生危害人體健康、破壞生態(tài)環(huán)境、損害物質(zhì)財(cái)富后果的大氣質(zhì)量惡化現(xiàn)象[6]?？梢?，我國《大氣污染防治法》并不以保護(hù)人體健康為唯一目的，也包括對大氣環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)和改善。

根據(jù)上述污染物判斷標(biāo)準(zhǔn)，溫室氣體可被視為大氣污染物。將溫室氣體視為大氣污染物，至少有兩方面的意義：第一，可以將《環(huán)境影響評價(jià)法》適用于產(chǎn)生大量溫室氣體的建設(shè)項(xiàng)目，從而將建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的影響擴(kuò)大解釋為包括對氣候系統(tǒng)的影響在內(nèi)。第二，對排放溫室氣體的行為進(jìn)行管制有了正當(dāng)?shù)囊罁?jù)。目前,我國有關(guān)大氣污染防治的規(guī)定不能當(dāng)然地適用于溫室氣體減排的規(guī)定，因?yàn)?000年修訂的《大氣污染防治法》將受管制的大氣污染物規(guī)定為粉塵、廢氣、惡臭、揚(yáng)塵、油煙、臭氧層物質(zhì)。盡管機(jī)動車船排污防治的規(guī)定部分可以推論出溫室氣體排放的管制，但這種結(jié)論的得出還是有點(diǎn)勉強(qiáng)。因?yàn)槠囆旭傊信欧诺臍怏w污染物通常指一氧化碳、碳?xì)浠衔铩⒌趸锖图?xì)微顆粒物，與《京都議定書》規(guī)定的6種溫室氣體存在很大不同，《京都議定書》規(guī)范的6種溫室氣體為二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫。如果將溫室氣體視為大氣污染物，大氣污染防治的相關(guān)制度便能自然地適用于溫室氣體的管制。因此，盡管有觀點(diǎn)建議在《大氣污染防治法》的修訂中對氣候變化應(yīng)對措施做出原則性規(guī)定[7]，將溫室氣體視為大氣污染物卻是《大氣污染防治法》為應(yīng)對氣候變化做出反應(yīng)最便捷的途徑。

[1]任海軍.美環(huán)保署：溫室氣體威脅健康，需管理排放[N].新華每日電訊.2009-12-09（8）.

[2]匿名.美將溫室氣體列為污染物[J].節(jié)能與環(huán)保，2010（3）：8.

[3]翟勇.正確認(rèn)識我國應(yīng)對氣候變化的法治建設(shè)[EB/OL].[2011-04-22].http：//www.cma.gov.cn/qhbh/newsbobao/201003/t 20100315_61922.html.

[4]MIECHAEL B.GERRARD(ed).Global Climate Change and U.S.Law[M].Chicago：American Bar.Association，2008：137,20.

[5]ZASLOFF Jonathan,ZASLOFF Jonathan M,MASSACHUSETTS V.Environmental Protection Agency[J].American Journal of International Law，2008，102：134-142.

[6]全國人大常委會.中華人民共和國大氣污染防治法釋義[EB/OL].[2011-03-14].http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xingzheng/2002-07/11/content_297384.

[7]孫佑海.環(huán)境立法如何應(yīng)對氣候變化[EB/OL].[2009-11-24].http://theory.people.com.cn/GB/10439633.html.

Dispute of Whether GHGs Are Air Pollutants under Clean Air Act in America and the Implication for China

Tang Shuang'e
（Law School of Hunan University,Changsha Hunan 410082,China）

Greenhouse gases are not regarded as air pollutants under the U.S.Clean Air Act.The supreme court of America judged that CO2and other greenhouse gases are air pollutants under the Clean Air Act in the decision of Massachusetts v EPA in 2007.However,dispute existed whether the EPA has the statutory authority to regulate greenhouse gases before 2007.In 2009,the EPA made a determination that CO2and other five greenhouse gases are air pollutants under the Clean Air Act according to the aforementioned decision.In China,the greenhouse gases should be seen as air pollutants so as that the regulations of air pollution prevention and control can certainly apply to the control of greenhouse gases.

air pollutant;greenhouse gases;climate change;Clean Air Act；adjudication

D996.9

A

1008-813X（2011）04-0001-05

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.04.001

2011-06-29

唐雙娥（1975-），女，湖南祁東人，畢業(yè)于武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)，法學(xué)博士，湖南大學(xué)法學(xué)院、湖南經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展法律研究中心副教授，主要從事環(huán)境法研究。