郭春華,姜 楠

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京210095)

一、問題的提出

土地資源是人類賴以生存的最基本條件,土地生態(tài)安全是21世紀(jì)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展面臨的全新概念,也是決定一個(gè)國家安全程度的重要因素。所謂土地生態(tài)安全是指通過對(duì)土地資源的合理利用和管理,促使土地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的生產(chǎn)與生活不受或盡量少受環(huán)境污染和生態(tài)破壞等影響的保障程度,從而實(shí)現(xiàn)追求生態(tài)效益最佳化和社會(huì)穩(wěn)定化的目的。換言之,土地生態(tài)安全包含了兩重含義:土地生態(tài)系統(tǒng)自身的安全性以及土地生態(tài)系統(tǒng)是否能滿足人類生存的需要。

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,對(duì)土地資源的需求日益增加,人們活動(dòng)的加劇和對(duì)土地資源的不合理利用和管理導(dǎo)致土地生態(tài)環(huán)境受到了空前的破壞,土地生態(tài)安全面臨嚴(yán)重的問題,其中包括:農(nóng)地非農(nóng)化傾向嚴(yán)重,導(dǎo)致耕地、草場(chǎng)等農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量銳減;土地質(zhì)量下降明顯,水土流失、土地沙漠化、土地鹽堿化、土壤污染等土地生態(tài)問題加劇。據(jù)2001～2008年的國土資源公報(bào)顯示,我國耕地面積2001年為1.276億公頃,2008年減少至1.217億公頃。我國土壤污染中的工業(yè)廢渣占地已達(dá)5.6萬公頃。[1]21

與此同時(shí),我國地方政府在土地行政過程中的短期行為明顯。由于1978年的財(cái)政分權(quán)改革以及1994年分稅制的實(shí)施,將中央政府和地方政府之間的財(cái)政權(quán)力進(jìn)行了劃分,從而確立了地方政府獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體地位,在激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí),加劇了地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的沖動(dòng)。早在1990年,由印度農(nóng)業(yè)研究會(huì)、美國農(nóng)業(yè)部共同組織的國際土地可持續(xù)利用研討會(huì)上首次提出了土地持續(xù)利用的思想,即在保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境的前提下,尋求資源、人口和環(huán)境的相互協(xié)調(diào)過程,通過對(duì)土地資源的合理利用,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。將土地可持續(xù)利用作為經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步的戰(zhàn)略方針,這是政府作出的符合自然發(fā)展的負(fù)責(zé)任的理性選擇。然而,在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中,地方政府不惜以犧牲土地、生態(tài)環(huán)境為代價(jià),追求急功近利的短期行為在土地行政中主要表現(xiàn)在如下方面。

在制定土地政策的過程中,為了發(fā)展任期內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)和GDP,大搞政績工程、以“以租代征”的方式,違法違規(guī)占用大量耕地甚至基本農(nóng)田、對(duì)土地征而不用,導(dǎo)致大量土地被閑置拋荒、常常不顧土地生態(tài)環(huán)境效益,將“以地生財(cái)”作為管理土地的至高原則,把土地資源作為地方“原始積累”和政府消費(fèi)的財(cái)源,破壞了土地生態(tài)的整體性,引發(fā)了嚴(yán)重的土地生態(tài)環(huán)境問題。森林植被破壞嚴(yán)重,大量林地被侵占、土地退化、物種滅絕,從而降低土地生態(tài)環(huán)境對(duì)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力,使得本身非常脆弱的土地生態(tài)更加惡化,嚴(yán)重違背了可持續(xù)發(fā)展理論和土地可持續(xù)利用的指導(dǎo)思想,因此,必須采取措施防止和克服地方政府短期行為對(duì)土地生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。

再者,國內(nèi)外相關(guān)研究和實(shí)踐為倡導(dǎo)和推行土地生態(tài)行政打下了很好的基礎(chǔ)。美國行政學(xué)家約翰·高斯認(rèn)為美國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷破壞了人們所熟悉的生存方式,打破了既存的穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu),主張通過公共行政的生態(tài)學(xué)研究,設(shè)計(jì)出一種新的制度模式。[2]225同時(shí),他強(qiáng)調(diào)“政府組織與行政行為必須考慮到生態(tài)環(huán)境的因素”。

20世紀(jì)90年代,國內(nèi)學(xué)者結(jié)合國內(nèi)外行政發(fā)展的現(xiàn)狀,提出了“生態(tài)行政”這一概念。認(rèn)為生態(tài)行政就是致力于追求實(shí)現(xiàn)人與自然之間的平衡與和諧的行政管理過程,其直接目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)一個(gè)政府的目標(biāo)、法律、政策、職能、體制、機(jī)構(gòu)、能力、文化等諸方面的生態(tài)化。[3]即改造一個(gè)國家的行政系統(tǒng)以適應(yīng)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)人與自然生態(tài)和諧。

生態(tài)行政的研究是基于生態(tài)行政實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的理論成果。關(guān)于生態(tài)行政的實(shí)踐產(chǎn)生于20世紀(jì)初。1908年羅斯福和美國國家林業(yè)局局長首次在環(huán)境保護(hù)會(huì)議上提出環(huán)境保護(hù)主義的環(huán)境政策,并提出濫用自然資源是國家生活中幾乎所有問題的深層基本問題。1969年美國成立對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的“環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)”,1970年正式成立新型的國家行政機(jī)構(gòu)“國家環(huán)保局”,以專門行使環(huán)境保護(hù)的職能。[4]日本政府在80年代開始實(shí)施以節(jié)能為目的的“月光計(jì)劃”,到90年代,環(huán)境管理發(fā)生了觀念上的變革,從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)與環(huán)境兼顧。日本政府頒布了《環(huán)境基本法》、《節(jié)能法》等相關(guān)法律法規(guī),將發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境相結(jié)合,出臺(tái)了《21世紀(jì)議程行動(dòng)計(jì)劃》,旨在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。我國政府在確立可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上,制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》等一系列生態(tài)管理法律和“保護(hù)資源,節(jié)約和合理利用資源”、“預(yù)防為主”、“誰污染、誰治理”、“強(qiáng)化環(huán)境管理”等相關(guān)的方針和政策。

二、倡導(dǎo)與推行土地生態(tài)行政的必要性

土地生態(tài)行政,是指以保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境為前提,以追求土地生態(tài)效益為目標(biāo),以政府的土地行政部門及其工作人員為主體,通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)和政策,在進(jìn)行土地行政管理活動(dòng)的同時(shí),實(shí)施改善土地生態(tài)系統(tǒng)的各種管理活動(dòng)。土地生態(tài)行政要求人們通過土地部門的行政活動(dòng)整合土地資源,促使整個(gè)土地生態(tài)系統(tǒng)處于一種良性的運(yùn)行狀態(tài),尊重土地、人與土地生態(tài)系統(tǒng)的和諧共處。

(一)倡導(dǎo)與推行土地生態(tài)行政是化解土地生態(tài)危機(jī)的迫切需要

土地是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和必要條件,人類通過對(duì)土地的開發(fā)與利用推進(jìn)整個(gè)社會(huì)的前進(jìn)與發(fā)展,人與土地的這種關(guān)系是人類發(fā)展史中最基本的生產(chǎn)關(guān)系。然而,伴隨著人類對(duì)土地資源的過度索取,導(dǎo)致土地生態(tài)功能的退化和土地生態(tài)系統(tǒng)的失衡,致使我國的土地資源面臨著日益嚴(yán)重的威脅——土地資源不斷衰竭以及土地生態(tài)危機(jī)持續(xù)顯現(xiàn),而由土地生態(tài)危機(jī)所引起的各種問題更加普遍而深刻,并直接影響到人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。第四次全國荒漠化和沙化監(jiān)測(cè)成果顯示:截止2009年底,全國荒漠化土地面積262.37萬平方公里,沙化土地面積173.11萬平方公里,分別占國土面積的27.33%和18.03%。我國水土流失總面積161萬平方公里,年均土壤侵蝕總量45.2億噸,近50年來,我國因水土流失而損失的耕地達(dá)333萬多公頃,年均損失6.7萬公頃。[5]

早在黨的十七大報(bào)告中就對(duì)國土資源管理工作提出了新的要求,要加強(qiáng)能源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù),完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策,要加強(qiáng)國土規(guī)劃,保護(hù)土地和水資源,重點(diǎn)加強(qiáng)水、大氣、土壤等污染防治,加強(qiáng)荒漠化治理,促進(jìn)生態(tài)修復(fù)。

同時(shí),由于中央政府和地方政府土地利用及其管理目標(biāo)的差異性,導(dǎo)致部分地方政府制定的土地法規(guī)和政策帶有一定的局限性。首先,土地法規(guī)和政策大都片面注重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,缺乏土地可持續(xù)發(fā)展與土地生態(tài)保護(hù)觀念;其次,即便土地法規(guī)和政策符合土地生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn),但在法規(guī)和政策的執(zhí)行實(shí)施上往往存在執(zhí)法不嚴(yán)、地方保護(hù)主義盛行等現(xiàn)象,不注重加強(qiáng)土地生態(tài)行政,最終加劇了土地生態(tài)危機(jī)。

(二)倡導(dǎo)與推行土地生態(tài)行政是發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的需要

生態(tài)經(jīng)濟(jì)是環(huán)境與發(fā)展之間矛盾激化的產(chǎn)物,是人類對(duì)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的反思,其目的是研究人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系及其規(guī)律。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以消耗大量的土地生態(tài)資源、破壞土地生態(tài)環(huán)境為代價(jià),對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成了巨大的負(fù)面影響。據(jù)2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示:2010年各類自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失5340億元,比2009年增加1.1倍;因洪澇、滑坡和泥石流災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失3505億元,比上年增加4.4倍。同時(shí),2010年中國統(tǒng)計(jì)年鑒指出:環(huán)境污染治理投資總額在2005～2009年間已從2388億元增長到4225.3億元。國民生產(chǎn)總值的增加卻掩蓋了土地生態(tài)功能退化和自然資源耗竭所代表的自然財(cái)富的銳減,同時(shí)國民生產(chǎn)總值也未將自然財(cái)富的消耗及其破壞的損失計(jì)入經(jīng)濟(jì)成本。

生態(tài)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)不同,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目標(biāo)來看,生態(tài)經(jīng)濟(jì)屬于生存經(jīng)濟(jì),它是以人與自然的和諧共處為主旨,以長遠(yuǎn)利益為目標(biāo);從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性來看,生態(tài)經(jīng)濟(jì)屬于可持續(xù)經(jīng)濟(jì),它通過生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論綠化現(xiàn)代經(jīng)濟(jì),而生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論涵蓋著資源和環(huán)境容量對(duì)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模的限制性、在經(jīng)濟(jì)決策過程中優(yōu)先考慮環(huán)境因素。時(shí)至今日,水土流失、土壤污染等土地問題對(duì)社會(huì)帶來的后果,嚴(yán)重違背了生態(tài)經(jīng)濟(jì)的宗旨,已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的一大難題。

2011年的全國兩會(huì)期間,溫家寶總理針對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念和改變干部考核標(biāo)準(zhǔn)指出:要轉(zhuǎn)變惟GDP的觀念,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,改善人民生活,需要不斷地增加經(jīng)濟(jì)總量,但是這種總量的增加不能以過度地消耗資源、能源和污染環(huán)境為代價(jià),對(duì)干部政績的考核,不僅要看一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量,而且要看經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào),社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步,公平正義和人民生活的改善。政府的土地部門作為土地管理的核心部門,要履行促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能,就必須推行土地生態(tài)行政管理,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念,運(yùn)用行政、法律和政策手段,把土地生態(tài)問題納入到土地行政管理的過程中,引導(dǎo)人們尊重土地,保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境,從而促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

(三)倡導(dǎo)與推行土地生態(tài)行政是促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展的需要

生態(tài)文明是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化進(jìn)步的歷史過程和積極成果。中共十七大明確提出建設(shè)生態(tài)文明,基本形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境和節(jié)約能源資源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式以及消費(fèi)模式,并將生態(tài)文明納入到全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)之中。在人類文明的進(jìn)程中,原始文明處于盲目性,農(nóng)業(yè)文明則主要依賴于環(huán)境和資源,現(xiàn)代文明帶來的生產(chǎn)力的高度發(fā)展在于掠奪性,人們?cè)趯?duì)三種文明帶來嚴(yán)重后果的基礎(chǔ)上,生態(tài)文明的到來成為構(gòu)建和諧社會(huì)的主旋律。生態(tài)文明貫穿著兩條主線:一是人與自然的關(guān)系;二是人與人的關(guān)系。生態(tài)文明通過建立健康合理的生態(tài)運(yùn)行機(jī)制,遵循人與自然和諧共處的規(guī)律,實(shí)現(xiàn)自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。建設(shè)生態(tài)文明是通過保護(hù)生態(tài)環(huán)境來促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

中國作為農(nóng)業(yè)大國,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)主要方向。中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議》中明確提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的方針,具體包括:嚴(yán)格保護(hù)耕地,加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾,發(fā)展高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè),開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。生態(tài)文明的發(fā)展依賴于新農(nóng)村生態(tài)文明的建設(shè),新農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的好壞關(guān)系著整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)的全局。

改革開放以來,新農(nóng)村建設(shè)在取得重大進(jìn)步的同時(shí),農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)或取得成果卻被經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的破壞而抵消。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的不斷惡化阻礙了新農(nóng)村前進(jìn)的步伐,嚴(yán)重影響生態(tài)文明的發(fā)展。主要表現(xiàn)在:耕地退化嚴(yán)重;水土流失和荒漠化加劇;農(nóng)藥與化肥的過度使用致使土壤中有害的物質(zhì)含量增多、土壤有機(jī)質(zhì)以及農(nóng)作物產(chǎn)品質(zhì)量下降、土壤肥力降低;農(nóng)用塑料殘膜的不當(dāng)使用嚴(yán)重污染農(nóng)業(yè)環(huán)境,降低土壤的滲透功能,對(duì)土壤造成極大的破壞。土地生態(tài)行政通過建立綠色GDP,加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境的立法執(zhí)法工作和生態(tài)意識(shí)的宣傳,調(diào)動(dòng)農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性,從而有效改善土地生態(tài)系統(tǒng),加快生態(tài)文明前進(jìn)的步伐。

三、推行土地生態(tài)行政必須從理念、目標(biāo)、過程等環(huán)節(jié)著手

(一)確立生態(tài)效益優(yōu)先的價(jià)值取向是推行土地生態(tài)行政的指導(dǎo)思想

喬治·布坎南指出,在公共決策或集體決策的過程中,實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程,只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。通過政府的決策并不能實(shí)現(xiàn)高效率所追求的帕累托最優(yōu),這就決定政府的決策不是必然追求公共理性,因此,社會(huì)并不完全存在作為政府公共政策所追求目標(biāo)的所謂公共利益。政府作為公共權(quán)力的行為主體,在制定公共政策和行使公共權(quán)力的過程中,勢(shì)必存在著非“公共利益”的“個(gè)人利益”。公共選擇理論正是從政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”屬性對(duì)“政府缺陷”給出解釋。由于政府官員也有可能追求自身利益的最大化,因此會(huì)把個(gè)人偏好與利益帶到?jīng)Q策中,從而導(dǎo)致決策的不公正和失誤,導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。因此,盡管政府的價(jià)值目標(biāo)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益三者的有機(jī)統(tǒng)一,但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益發(fā)生矛盾時(shí),即經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與土地生態(tài)系統(tǒng)的完整性之間出現(xiàn)矛盾時(shí),政府由于傳統(tǒng)價(jià)值觀念的束縛,加之土地生態(tài)保護(hù)的成效難以衡量,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效很直觀,在“個(gè)人利益”機(jī)制激勵(lì)下,產(chǎn)生大量片面地追求短期利益的行為,如大搞項(xiàng)目建設(shè)和城市經(jīng)營,追求經(jīng)濟(jì)效益,無視土地規(guī)劃,造成大片良田被侵占、拋荒,從土地資源中謀取更多的經(jīng)濟(jì)收益,造成土地嚴(yán)重退化。生態(tài)環(huán)境效益與人類的代際利益、整體利益、持續(xù)利益是相契合的,只有不斷創(chuàng)造條件,努力堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境效益優(yōu)先的政府,才不是一個(gè)短視的政府,而是一個(gè)真正以人為本的政府。[6]因此,政府的土地部門及工作人員只有樹立生態(tài)效益優(yōu)先的價(jià)值取向,才能促進(jìn)社會(huì)各方更有效地開發(fā)、利用以及保護(hù)土地資源,實(shí)現(xiàn)人與土地的和諧共處。

(二)保護(hù)土地生態(tài)是推行土地生態(tài)行政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿

隨著人類干預(yù)土地生態(tài)環(huán)境能力的不斷加強(qiáng),以往的土地行政管理從總體而言,是不考慮或很少考慮到土地生態(tài)因素的。因此,從時(shí)態(tài)上說,以往的土地行政管理是“前土地生態(tài)”,在管理形態(tài)上屬于“非土地生態(tài)”范疇,甚至在某些環(huán)節(jié)或某些地方是“反土地生態(tài)”的管理。如大量侵占優(yōu)質(zhì)耕地,對(duì)土地圈而不用,這些做法勢(shì)必造成土地資源的枯竭與土地生態(tài)系統(tǒng)的惡化。要從根本上改變政府的這種管理形態(tài),就必須改變政府在生態(tài)責(zé)任意識(shí)上缺位的情況,重新塑造政府的生態(tài)責(zé)任意識(shí)。要將保護(hù)土地生態(tài)作為土地生態(tài)行政的重要內(nèi)容和考核土地部門政績的重要指標(biāo),“十二五”規(guī)劃對(duì)加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)提出了新的要求:要將堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主,從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì),實(shí)施退耕還林還草,推進(jìn)荒漠化綜合治理,保護(hù)草原和濕地,加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)和管理,增強(qiáng)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙能力。土地生態(tài)責(zé)任是我國政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展而承擔(dān)的具有重大意義的政府責(zé)任內(nèi)容,只有生態(tài)責(zé)任意識(shí)的不斷強(qiáng)化,才能促進(jìn)綠色GDP的真正實(shí)現(xiàn)。一個(gè)環(huán)境責(zé)任意識(shí)強(qiáng)的政府,不僅能制定比較完備的環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策、環(huán)境法規(guī)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),而且能有效地推行這些規(guī)劃、政策、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)。[7]74

(三)建立生態(tài)治理模式是推行土地生態(tài)行政的現(xiàn)實(shí)途徑

生態(tài)治理的概念是人在人與自然關(guān)系的認(rèn)識(shí)中逐漸產(chǎn)生的,目前國內(nèi)外仍沒有對(duì)其給出完全一致的定義,但通過對(duì)治理理論的認(rèn)識(shí),即個(gè)人和公共的或私人的機(jī)構(gòu)共同管理事務(wù)的諸多方式的總和,可以認(rèn)為生態(tài)治理是由政府、企業(yè)、公民以及各種組織共同參與,追求最佳生態(tài)效益、形成良性互動(dòng)并訴諸于公共利益的一種和諧的治理模式。由于土地生態(tài)系統(tǒng)具有自身的復(fù)雜性,如果不對(duì)土地進(jìn)行合理的利用和加倍的保護(hù),就會(huì)破壞土地生態(tài)系統(tǒng)的平衡,結(jié)果出現(xiàn)水土流失、沙漠化等一系列土地問題,而這種退化達(dá)到一定程度,土地原有性質(zhì)會(huì)被徹底破壞而難以逆轉(zhuǎn)甚至不可逆轉(zhuǎn)。面對(duì)此種情況,必須在政府中建立起生態(tài)治理模式,形成以政府的土地部門為主體,其他組織共同參與到保護(hù)土地生態(tài)的行動(dòng)中去,從而有效地避免對(duì)土地生態(tài)環(huán)境破壞所導(dǎo)致的不可挽回的后果和難以估量的損失,確保土地生態(tài)環(huán)境得到最大程度的改善。同時(shí),生態(tài)治理理念的確立是對(duì)“先污染、后治理”的土地行政方針的直接否定,亦是對(duì)“合理利用、加倍呵護(hù)”的土地生態(tài)環(huán)境策略的積極肯定。因此,無論是在追求人與土地的自然性和諧,還是促進(jìn)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展過程中,實(shí)施生態(tài)治理都將會(huì)成為土地生態(tài)行政的必然選擇。

四、推行土地生態(tài)行政必須堅(jiān)持的原則

(一)創(chuàng)新原則

土地生態(tài)行政是從土地生態(tài)學(xué)、土地行政學(xué)、土地倫理學(xué)等多學(xué)科已有的成果出發(fā),結(jié)合土地生態(tài)危機(jī)的表現(xiàn)形式和政府管理的特點(diǎn),在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下形成的具有創(chuàng)新式的管理制度和管理理念。即將生態(tài)因素考慮到土地行政過程中,拓展政府在土地行政中的思維模式,最終促進(jìn)政府管理思維的創(chuàng)新。由于現(xiàn)有的政府模式比較僵化,加之采用傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn),導(dǎo)致很難應(yīng)對(duì)土地生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性,從而嚴(yán)重阻礙“生態(tài)型友好社會(huì)”的構(gòu)建。所以,土地生態(tài)行政是一種具有創(chuàng)新思維和能力的新形態(tài)的、促進(jìn)土地可持續(xù)利用的發(fā)展行政。

(二)保護(hù)土地資源數(shù)量和質(zhì)量原則

一方面,我國人多地少,土地資源緊缺,耕地面積面臨銳減;另一方面,土地資源的質(zhì)量亟需提高。由于人類對(duì)土地認(rèn)識(shí)的有限性,在利用土地的過程中忽視自然規(guī)律,采用不合理的土地利用方式,如毀林開荒、濫墾濫伐、開發(fā)礦產(chǎn),改變了土地覆被,從而導(dǎo)致土地退化問題。土地生態(tài)行政管理要求不僅要確保18億畝耕地紅線不變,從而有效保障食物安全,而且要提高土地資源的質(zhì)量,以滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。

(三)社會(huì)公正原則

土地生態(tài)行政要求土地部門及其工作人員在土地管理的過程中既要妥善處理個(gè)人與自然這個(gè)自然經(jīng)濟(jì)綜合體的利益關(guān)系,更要努力協(xié)調(diào)當(dāng)代人與當(dāng)代人之間、當(dāng)代人與后代人之間“代內(nèi)土地生態(tài)環(huán)境公正”和“代際土地生態(tài)環(huán)境公正”的關(guān)系,它們是土地生態(tài)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。同時(shí),社會(huì)公正原則也是土地生態(tài)行政在追求人與土地和諧發(fā)展中憂患意識(shí)的體現(xiàn)。缺乏社會(huì)公正原則的土地生態(tài)行政,將會(huì)加劇人們對(duì)土地資源無止境的消耗,結(jié)果導(dǎo)致人與土地之間矛盾的激化。

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