李瑩

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱150080)

法院體制的非行政化改革
——非行政化法院與非營利性組織的類比

李瑩

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱150080)

法院體制改革的目標(biāo)是實現(xiàn)審判與行政管理的分離、阻隔，由于歷史的、現(xiàn)實的、人為的原因使得司法權(quán)與行政權(quán)混淆，導(dǎo)致我國法院體制表現(xiàn)為行政化的特征，并具有營利性的利潤追求。要使我國法院體制適應(yīng)司法審判的客觀需要，實現(xiàn)我國司法的現(xiàn)代化，保證司法的公正性，必須要進(jìn)行法院體制的非行政化改革。法院應(yīng)擺脫行政化領(lǐng)導(dǎo)，建立以法官為主體，以審判活動為中心的現(xiàn)代管理體制。

法院體制;非營利性;非行政化

美國著名法學(xué)家波斯納將法院類比成非營利組織，從非營利組織的特點來分析可能造成法官工作懈怠的原因，因為“非營利的供應(yīng)商與利潤最大化的供應(yīng)商相比，前者較少追求效率的激勵，因為費用節(jié)省下來了，也不會成為他的利潤”［1］113，法院就如同非營利組織，因為不能通過提高工作效率來獲得巨大的利潤，于是法官就會沒有追求高效率工作狀態(tài)的驅(qū)動力，法官的職位更完全，因為他們更怕風(fēng)險，他們追求的是“非貨幣的效用因素”［1］114。

筆者非常贊同將法院類比成非營利組織。我國的法院一直被作為國家審判機關(guān)，進(jìn)行行政化管理。因此，是否有營利的目的，似乎不應(yīng)該作為評價國家機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。但是由于我國法院體制的行政化特征，使得法院和法官利用國家賦予的職權(quán)進(jìn)行一些權(quán)錢交易，故可以看做是將公權(quán)力——審判權(quán)演變成追求利潤的私權(quán)利，有營利性特征，只不過是實現(xiàn)形式隱蔽一些，追求手段的無法直接而已。

一、我國法院體制行政化的表現(xiàn)

讀到波斯納將美國聯(lián)邦法院類比成非營利組織，就想了解我國目前法院體制的特點，清華大學(xué)張衛(wèi)平教授在《論我國法院體制的非行政化》中，精辟地概括了法院體制的行政化特征，現(xiàn)拿過來和大家共享。

“法院體制行政化是指法院在整個構(gòu)成和運作方面與行政機關(guān)在體制構(gòu)成和運作方面有著基本相同的屬性，是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運作模式建構(gòu)來運行的?！保?］我國法院的建立是根據(jù)行政機關(guān)模式來建立的，可以說一開始就混淆了司法權(quán)和行政權(quán)，司法權(quán)強調(diào)“法定性”、“中立性”，也即法院的法官必須依照法律的規(guī)定，對案件進(jìn)行裁判;而行政權(quán)的行使，更強調(diào)決策的“命令性”、“服從性”。也即行政機關(guān)的工作人員在行使職權(quán)時要服從上級機關(guān)或上司命令，在這樣的前提下處理行政事務(wù)。如果司法權(quán)被行政化，法院的管理體制就出現(xiàn)了行政化的特征。德國學(xué)者作了精確概括，“如果一個公務(wù)員故意不執(zhí)行上司要求他以特定方式處理第一事務(wù)的指示，通常這就構(gòu)成了失職，而對法官來說情況恰好相反，如果法官按照院長的指示去立案的話，這種行為就構(gòu)成了失職”［3］。兩者存在這樣的差異，將兩者之間的界限加以忽略，是我們法院體制行政化現(xiàn)象的集中表現(xiàn)。

(一)我國目前法院體制中行政化現(xiàn)象的主要表現(xiàn)

1.法院設(shè)置的行政化。法院設(shè)置的行政化是指法院在國家中的地位被“行政格式化”，法院級別的劃分是按照行政機關(guān)的級別劃分的，法院的四個級別分屬于四個不同的行政區(qū)域;法院內(nèi)部審判庭的設(shè)立，它的級別都有相對應(yīng)的行政級別;法院人員的組成也模仿行政機關(guān)設(shè)置，有類似行政首長的院長、庭長，有主管業(yè)務(wù)的類似“公務(wù)員”的法官，有管理人員、有后勤保障人員。

2.法院體系的行政化。法院體系的行政化，是指上下屬級法院之間保留有行政機關(guān)上下級之間的命令與服從關(guān)系，實際上，上下級法院之間通過審判監(jiān)督程序的設(shè)定，來表現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。通過程序正義來實現(xiàn)實質(zhì)的監(jiān)督內(nèi)容。但是在司法實踐中，這種關(guān)系往往變調(diào)為非程序的內(nèi)部請示和批復(fù)關(guān)系，即下級法院對正在審理的沒有足夠把握的具體案件的相關(guān)問題向上一級或上兩級法院請示，等待上級法院針對具體案件、具體問題批復(fù)后方可作出判決。例如:最高人民法院對各級地方法院具體案件具體問題的批復(fù)，下級法院要遵從，因為它是司法解釋的一部分，也是法律淵源之一，這也具有一定的行政化特點。

3.法院審判業(yè)務(wù)運作方式的行政化，審判庭業(yè)務(wù)處理的行政化突出表現(xiàn)在庭長、院長批案制度上。我國訴訟法規(guī)定，法院的基本審判單位是合議庭或獨任法官，除個別重大疑難案件需提交審判委員會審議外，一般案件均由合議庭或獨任法官依法作出裁判。但是我國法院組織法第6條規(guī)定:“院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長除履行審判職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)?！痹谒痉▽嵺`中，合議庭法官或獨任法官審理案件需將裁判意見上報庭長、副庭長、院長和副院長審批。實際上庭長和院長是案件真正的裁判者，而了解案件審理的合議庭或獨任法官僅是裁判的建議者和執(zhí)行者。法院審判業(yè)務(wù)中的審批制度造成“審”與“判”的脫節(jié)，審者不判，判者不審，背離了審判工作的內(nèi)在要求。這種行政管理制度造成法官審理案件的非獨立性、非客觀性、非法定性的結(jié)果，最終導(dǎo)致司法不公;也可給法官推卸責(zé)任提供借口，造成對當(dāng)事人權(quán)利的損害。

4.法官人事管理的行政化，自1996年頒布《法官法》后，對法官實行雙重等級化管理:法官等級和公務(wù)員等級。法官等級需由最高人民法院核定，而公務(wù)員等級由地方的人事、組織部門核定。但是法官的人事管理包括法官的招聘、升遷、獎懲、處罰、離任退職、福利待遇等都按照行政機關(guān)管理辦法來實施，與法官的業(yè)務(wù)等級不掛鉤。由于按照公務(wù)員等級的規(guī)定，地方其他機關(guān)公務(wù)員理論上可以任意向法院系統(tǒng)調(diào)動，例如院長、副院長等行政職務(wù)的調(diào)動，妨礙了法院法律職業(yè)化建設(shè)。

(二)法院體制的行政化管理使其具有營利性

首先，行政管理是國家運行的重要方式，行政權(quán)的行使表現(xiàn)為經(jīng)常性，廣泛性。由于行使不當(dāng)，或者行政官員的別有用心可能將國家權(quán)力變?yōu)閭€人私利，具有營利的特征。行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)勢必導(dǎo)致司法權(quán)也具有營利特征。

其次，法官獨立審判是其職責(zé)，但是法院行政化特征嚴(yán)重影響法官獨立審判，這為法官失職和瀆職行為找到了借口，成為法官不公正審判的托詞。下級法院就具體案件請示上級法院，這樣做必然妨礙了司法獨立，推卸下級法院的責(zé)任。這種失職與瀆職行為必然會產(chǎn)生營利結(jié)果。

最后，我國法院體制有審級監(jiān)督制度，由于行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)的存在，使得審級監(jiān)督制度形同虛設(shè)，沒有起到監(jiān)督作用，法院內(nèi)部監(jiān)督制度對預(yù)防法官腐敗，制止權(quán)錢交易是最有力度、最有效果的手段，由于法院的行政化特征，造成法院內(nèi)部對法官的監(jiān)管不利，導(dǎo)致法官追求不當(dāng)利潤。

二、法院非行政化與非營利性組織的類比

我們完全可以將法院類比成非營利組織的觀點，因為非營利的法院的存在可以推動我國法院非行政化的進(jìn)程。

首先，因為法院的非營利性質(zhì)，能夠保證生產(chǎn)出“司法公正”。不難想象，如果一個以營利為目的的法院能夠真正地解決公民糾紛，真正能夠做出公正的判決?！笆澜缟嫌胁簧偎饺瞬脭啵侵俨谜呋蚱渌问降乃饺瞬脭嗾叨际羌m紛雙方雇請的，是來解決某一糾紛的，而不是提供全面的法院服務(wù)的，說明法院要提供全面的服務(wù)，如果以營利為目的，勢必會偏向某一方，而法律的公正，將不會存在，這是法院不追求營利的最大優(yōu)惠，如果法院提供服務(wù)是功利的、追求經(jīng)濟(jì)效率的，那么就會因當(dāng)事人提交的服務(wù)費用的高低來決定提供何種服務(wù)，而不是根據(jù)事實和先例及法律公平正義的觀念，做出判決。這是我國法院應(yīng)借鑒的一個方面。”［1］114

其次，非營利的法院，就像非營利的組織一樣，會更多地把利潤轉(zhuǎn)化為工資和其他雇員津貼，通常法院中的法官工資很高，津貼很好，他們的職位一旦獲得更加安全，也就是我們通常所倡導(dǎo)的高薪養(yǎng)廉，人的欲望是無限的，但欲望的產(chǎn)生滋生于相互的攀比，比較之后心理的失衡，或者是特定事物的刺激，法院如以營利為目的，法官們就會把追求效率和利潤作為其工作目標(biāo)，導(dǎo)致工作的失職、枉法裁判。高工資，好津貼，讓其生活有保證，使法官們能夠拒絕外來的誘惑刺激，同時非營利性質(zhì)使法官的職業(yè)備受公眾尊敬，有很高的社會地位和聲譽，這也是法院賦予法官的保障機制。

再次，非營利的法院，能夠最大程度實現(xiàn)司法獨立。司法獨立原則在我國的程序法中都有規(guī)定，作為我國首創(chuàng)的一項法律原則，在司法實踐過程中因為法院的不獨立，法院的人、財、物都不能獨立支配，受控于行政機關(guān);再有法院內(nèi)部的管理行政化，法官的晉升制度，獎勵激勵機制也行政化，所以讓法院獨立審理案件，適用法律不現(xiàn)實，也不能實現(xiàn)。而非營利的法院能夠保證法官作為一名“中立者“，用事實和法律來定紛止?fàn)?，提供全面的司法服?wù);因為法院的內(nèi)部管理行政化，法官審理案件要請示庭長、院長、審判委員會，在這個過程導(dǎo)致案件審期增長，而且不能保證法官獨立審理案件，要受來自上級的工作干擾，這個過程往往與錢權(quán)糾纏不清，可能導(dǎo)致司法腐敗，表面上看這與法院是否營利的目的沒有關(guān)聯(lián)，但其實質(zhì)卻是將法官的審判行為營利化了。演變成了為達(dá)到某種個人、群體目的的手段和工具，所以法院也就具有了營利組織的性質(zhì)。

最后，法院被類比為非營利性組織。一些法官履行司法工作職能不是靠金錢激勵因素，而有一大批法官仍然在努力工作，沒有工作上懈怠，波斯納用法官的效用函數(shù)來說明法官除了追求物質(zhì)(金錢)享受之外，還要注重其他能夠使他們努力工作的因素，法官們因為追求其他效用函數(shù)的實現(xiàn)來勤奮工作，例如提到眾望、成望、公益、回避判決被撤銷、聲譽、投票，通過這些效用函數(shù)，法官從社會獲得尊重，獲得相對穩(wěn)定的社會收入和較高的社會地位，這也是我國法官制度沒有考慮到的效用價值，是司法改革者應(yīng)該借鑒的西方法律文明。

三、實現(xiàn)我國法院體制非行政化改革的途徑

非行政化指的是法院體制、權(quán)力配置及權(quán)力運行上區(qū)別于行政權(quán)，按照審判的運行規(guī)律和實踐要求加以設(shè)置，擺脫法院受制于行政化管理方式的局面。通過對我國目前法院體制行政化的表現(xiàn)、弊端、原因的分析和借鑒波斯納美聯(lián)邦法院特征的界定，我國要實現(xiàn)法院體制的非行政化，具體措施如下:

(一)要建立真正的非營利的法院系統(tǒng)，內(nèi)部才會有處于超然地位的“中立”的法官產(chǎn)生，這是保障實現(xiàn)司法獨立原則的前提，如果因為摻雜營利性質(zhì)，法院追求經(jīng)濟(jì)利潤，就不會有獨立的法院，也就沒有“中立”的法官，最終不能實現(xiàn)公正審理案件，不能及時解決糾紛，處理矛盾。法院的人、財、物應(yīng)從行政機關(guān)剝離，我國屬于單一制中央集權(quán)的國家，法官可以被認(rèn)為是“國家官員”，應(yīng)由各級國家權(quán)力機關(guān)設(shè)定職能部門加以任命。如設(shè)立隸屬于全國人大常委會的最高人民法院法官任命委員會，在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立對地方三級法院的法官任命機構(gòu)—地方法官任命委員會，隸屬于地方人大常委會。這樣可以保證法院的人事權(quán)不受行政機關(guān)的干涉。改革法院的財政保障體制，徹底實行收支兩條線。現(xiàn)有的法院財政體制受地方同級政府的財政部門負(fù)責(zé)。這樣可能導(dǎo)致行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)，導(dǎo)致司法不獨立，還可能因為法院追求經(jīng)濟(jì)效率而亂收費、亂罰款，損害了法治的形象。在法治國家中，應(yīng)該實行法院經(jīng)費的單列制，和行政經(jīng)費脫離，由國家的權(quán)力機關(guān)監(jiān)督實施，這樣的財政保障體制，真正實行司法機關(guān)“吃皇糧”。與此同時，各級法院訴訟費收入應(yīng)統(tǒng)一上交國庫，納入國家財政收入。作為國家機關(guān)的法院要真正的獨立，不受任何機關(guān)、社會組織和個人的干涉，必須做到人、財、物的管理擺脫地方行政機關(guān)的控制。

(二)審判權(quán)要集中、獨立，通過立法，讓審判權(quán)只能由法院行使，其他任何方式不能行使審判權(quán)，如通過督辦批文，招呼等方式行使審判權(quán)，都將導(dǎo)致司法不獨立，為行政機關(guān)的非法干預(yù)提供借口和理由。審判權(quán)的獨立要處理好上下級法院的關(guān)系，我國訴訟法明確規(guī)定上級法院對下級法院的案件可以進(jìn)行上訴審查和再審審查，這種審判監(jiān)督關(guān)系通過兩種審判級別的程序即可實現(xiàn)，但是在司法實踐中，這種關(guān)系演變?yōu)樾姓C關(guān)的內(nèi)部指示和批復(fù)關(guān)系，使得下級法院在審理案件時就具體問題向上級法院請示，待上級法院批復(fù)后方可作出裁判。這勢必影響審判獨立，要改革來自法院系統(tǒng)內(nèi)部的因素。另外，辦案法官要獨立審理案件，不受院長、庭長意見的左右，真正做到審者和判者統(tǒng)一。這些措施也是為了使法院遠(yuǎn)離營利的追求，做到司法公正。

(三)建立合理科學(xué)的法官遴選制度，獎懲制度，保障制度?？沙浞纸梃b西方國家的法官制度，同時參考波斯納對法官效用函數(shù)的概括總結(jié)，來構(gòu)建法官制度，法官是實現(xiàn)司法獨立的關(guān)鍵。例如在法官的遴選制度上充分地借鑒英美法系國家從律師中選任，注意工作經(jīng)驗和社會閱歷，這樣能夠保證所選法官有高素質(zhì)的職業(yè)道德，專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗;法官要享有高工資、高津貼、高地位、高度重視并得到社會尊敬，這些制度的設(shè)立和實現(xiàn)，能夠保證法官審判工作獨立，不受行政機關(guān)權(quán)力等的影響，如果對法官保障不力，法官就會為物欲所動，為權(quán)力所動，產(chǎn)生司法腐敗的同時，沒有完成司法的非行政化。一個法律素質(zhì)極低，必須依靠征求上級、領(lǐng)導(dǎo)或同行意見才能下判的法官，難以做到司法獨立。“法官的身份保障，為解除法官的后顧之憂，使其免受外部干擾而依法行使職權(quán)，提供身份保障。首先保障法官具有較高社會地位，其次實行不可更換制、終身制、法官專職及中立制，法官的經(jīng)濟(jì)保障，高薪制等?！保?］

［1］［美］理查德·A·波斯納.超越法律［M］.蘇力，譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，2001.

［2］張衛(wèi)平.論我國法院體制的非行政化［J］.法商研究，中南政法學(xué)院學(xué)報，2000，(3).

［3］［德］傅德.德國的司法職業(yè)與司法獨立［C］//宋冰.程序正義與現(xiàn)代化.北京:中國政法大學(xué)出版社，1998:202.

［4］陳永生.兩大法系法官制度之比較［J］.政法論壇，1998，(5).

The Non-administrativization Reform of the Court System——The Comparison between non-administrativization Law Court and Non-profit Organization

LI Ying

The goal of the court system reform is to disconnect and block the trial and administrative management，owing to historical reason，realisti Creason，and man-made reasons，at present，the judcial powers are confused with the administrative powers，leading to China’s court system performance for the administrative features，and has the for-profit pursuit.To make our country judicial court system to adapt to the objective need for the modernization of China，to realize the judicial impartiality，and to ensure justice，it is necessary to carry out the non-administrativization reform of law court systems.The court should be free from the administrative leadership，and establish modern management system，which take the judge as the subject and judicial activities as the center.

court system;non-profit;non-administrativizton

DF82

A

1008－7966(2011)04－0008－03

2011－02－31

李瑩(1972－)，女，黑龍江五常人，副教授，主要從事法理學(xué)和行政法學(xué)研究。

［責(zé)任編輯:杜娟］