蔣永甫

（廣西大學(xué)，廣西 南寧 530004）

·政治學(xué)研究·

行政吸納與村莊“政治”的塌陷
——村民自治制度的運行困境與出路

蔣永甫

（廣西大學(xué)，廣西 南寧 530004）

從政治與行政的分析框架來看，“鄉(xiāng)政村治”的制度安排實際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系與村莊政治的并存格局。村民自治的運行困境主要來自于行政吸納所導(dǎo)致的村莊政治的塌陷。重建村莊政治生活需要擴大村民自治的范圍、重建鄉(xiāng)村社區(qū)、強化村民各項公民權(quán)利。

行政吸納;村莊政治;村民自治

一、問題與框架

自20世紀(jì)90年代以來，村民自治逐漸成為學(xué)術(shù)研究的熱點問題，產(chǎn)生了大量具有影響的學(xué)術(shù)成果。梳理近20年有關(guān)村民自治研究的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，我們可以發(fā)現(xiàn)兩種不同的學(xué)術(shù)旨趣。自1990年以后，由于政治體制改革的停滯不前，村民自治制度受到學(xué)術(shù)界的追捧，被看作是中國民主政治發(fā)展的新的突破點[1]。由此也引起了有關(guān)中國民主化道路的學(xué)術(shù)爭論。近年來，研究者越來越直面村民自治在實際運行中的困境。徐勇教授著文指出，由于地方黨政利用行政權(quán)力控制村的領(lǐng)導(dǎo)人和村的公共治理，使村民自治有自治形式而無自治內(nèi)容，因此淪為空殼化[2]。更多的學(xué)者則把村民自治存在的問題歸結(jié)為村民自治的行政化。于建嶸教授在肯定村民自治的民主價值的同時也總結(jié)出村民自治制度的五大困境，即“兩委矛盾”凸顯、選舉“亂象”、村民代表會議難以召開、村務(wù)公開存在盲點以及自治權(quán)與行政權(quán)沖突[3]。

村民自治為什么會失靈呢？國家政權(quán)建設(shè)理論因其所具有的國家權(quán)力下沉和基層社區(qū)權(quán)威的國家化這兩個方面的內(nèi)涵而成為主流的闡釋框架。在這一闡釋框架中，村民自治作為一種國家政權(quán)建設(shè)的形式，成為國家治理鄉(xiāng)村社會的一種重要工具。因此，村民委員會并不是純粹的自治組織，而是具有“準(zhǔn)政權(quán)”的性質(zhì)[4]。由此，村民自治的行政化、官僚化問題便得以合理的解釋。但是這種闡釋框架存在一些難以克服的理論矛盾。首先，把村民自治作為國家政權(quán)建設(shè)的重要形式，無法解釋從人民公社到村民自治的鄉(xiāng)村治理模式變遷。不可否認(rèn)，國家政權(quán)建設(shè)是20世紀(jì)中國政治現(xiàn)代化進(jìn)程中的一條主線，從清末新政一直持續(xù)到中華人民共和國的成立。所有的中央和地區(qū)政權(quán)，都企圖將國家權(quán)力伸入到社會基層。人民公社體制的建立可以說是國家政權(quán)下沉和擴張的頂點。國家政權(quán)的下沉和對鄉(xiāng)村資源的無限吸取損害了農(nóng)民的生存權(quán)利，引起了農(nóng)民的“日常反抗”[5]，并最終迫使國家權(quán)力收縮，從而瓦解了人民公社的治理模式。代之而起的是由村民自發(fā)經(jīng)由民主選舉方式產(chǎn)生的村民委員會?？梢?，村民自治并不是一種國家政權(quán)建設(shè)的形式，也不是一種國家有目的的策略行為。其次，即便把村民自治看作是國家政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，國家政權(quán)建設(shè)所具有的官治也并不排斥自治，更談不上實現(xiàn)自治組織行政化、官僚化。在完成了國家政權(quán)建設(shè)的現(xiàn)代西方國家，不僅有完善的官治體系，而且還存在發(fā)達(dá)的自治系統(tǒng)。學(xué)者們在運用國家政權(quán)建設(shè)理論來解釋村民自治的困境時，過分強化了官治與自治的對立關(guān)系，而忽視了它們之間的互賴關(guān)系[6](P186-217)。最后，構(gòu)成村民自治運行困境的“兩委矛盾”也無法用國家政權(quán)建設(shè)理論來解釋。

本文嘗試從政治與行政的關(guān)系入手，具體運用“行政吸納政治”這一理論分析工具來探討村民自治的困境。自1887年美國著名政治家、行政學(xué)家威爾遜在其著名的《行政學(xué)研究》一文中提出政治與行政的兩分法以來，政治與行政的關(guān)系成為學(xué)術(shù)研究最為基礎(chǔ)的范疇和分析工具。著名的人類學(xué)和社會學(xué)家金耀基先生在分析香港的政治結(jié)構(gòu)時，提出了“行政吸納政治”的理論模型。根據(jù)這一理論模型，“行政”是指港英當(dāng)局的政府管理體制，“政治”就是大眾（尤其是精英）的民主參與。在金耀基先生看來，“行政吸納政治”實際上是港英時期香港所特有的一種政治安排。在這種制度安排中，港英當(dāng)局把香港社會的民主參與要求通過開放行政管理體制的方式吸納掉。因此，香港政治的奧秘在于“精英吸納”以及通過這種吸納消除精英階層的政治民主化訴求[7](P33-34)。“行政吸納政治”雖然是金耀基先生用來分析港英時期的香港政治體制的理論工具，但其理論價值并不僅限于此。本文運用政治與行政的分析框架來解釋當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會的基本制度安排——“鄉(xiāng)政村治”。其中“鄉(xiāng)政”主要是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的國家政權(quán)體系，它是國家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會的表達(dá)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的國家政權(quán)體系屬于行政的范疇，因為行政化是當(dāng)代中國政治體制的顯著特征，正如徐勇教授所指出的那樣，“中國的政治體制以行政為主導(dǎo)，國家治理權(quán)更主要的是為行政政府（廣義行政，黨組織處于中心地位）所執(zhí)掌”[2]。“村治”原意是指村民自治，在本文中被定位為一種村莊政治。村民自治的運行困境主要緣自以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的行政對村莊政治的吸納而導(dǎo)致的村莊政治塌陷。

二、村民自治：村莊中的“政治”

村莊是一種自然形成的社團形式，它是在家庭的基礎(chǔ)上擴大而成的。亞里士多德指出：村坊是“為了適應(yīng)更廣大的生活需要而由若干家庭聯(lián)合組成的初級形式”[8](P6)。在托克維爾看來，村莊或城鎮(zhèn)是“一群人聚居地中唯一完全自然的社團，以致似乎是自身組成的”。這種小規(guī)模社團可以看作是社會中集體行動的初級地方單位。在這種初級地方單位，是否存在“政治”，取決于我們對“政治”的理解。一般認(rèn)為，政治起源于人類社會生活的需要，也是解決人類共同生活所面臨的種種難題的一種方式?！罢问菂⒓訉儆谝蝗喝说囊话惆才诺幕顒?，就他們共同承認(rèn)一種參加它的安排的樣式而言，這些人構(gòu)成了一個單一的共同體”[9](P48)。人類共同生活離不開公共權(quán)力，從某種意義上講，政治就是圍繞公共權(quán)力展開的一切活動。在現(xiàn)代語境中，我們總是把公共權(quán)力等同于國家權(quán)力，政治往往被看作是“君主、國會、部長們的活動，還包括那些幫助或阻礙這些人物取得權(quán)力的政治參與者的活動”[10](P7)。政治的范圍一般限定在國家、政府等宏觀層次，是“安邦治國之道，是發(fā)生于高城王宮之事”。依這種理解，小小的村莊是不存在政治的。事實上，公共權(quán)力可以分為社會公共權(quán)力和國家公共權(quán)力兩種，由此可以區(qū)分兩種政治形態(tài)，即廣義的社會政治和狹義的國家政治。村莊政治以權(quán)力為中心，但鄉(xiāng)村政治中的權(quán)力屬于一種社會公共權(quán)力而非國家公共權(quán)力，由此決定了村莊中的政治屬于廣義的社會政治范疇，具有不同于國家政治的草根性和自治性等特征。

社會政治是國家政治的根基。在《論美國的民主》一書中，托克維爾從社會政治的路徑探討了美國式民主的政治大廈。在他看來，“政治生活始于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治正是美國政治的根基。“新英格蘭的居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是強大的和獨立的；他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們不能不珍惜自己的命運。他們把自己的抱負(fù)和未來都投到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情與自己聯(lián)系起來。他們在力所能及的有限范圍內(nèi)，試著去管理社會，使自己習(xí)慣于自由賴以實現(xiàn)的組織形式，而沒有這種組織形式，自由只有靠革命來實現(xiàn)。他們體會到這種組織形式的好處，產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點，并對他們的義務(wù)的性質(zhì)和權(quán)利范圍終于形成明確的和切合實際的概念”[11](P76)。

自古以來，中國的鄉(xiāng)村社會就是一個相對獨立的社會系統(tǒng)，存在于帝國行政體系之外，實行鄉(xiāng)紳自治。圍繞鄉(xiāng)村社會中的公共權(quán)力而展開的村莊政治由來已久。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活中的許多活動——諸如祭祖、續(xù)譜、游行和紀(jì)念儀式等等，往往具有與現(xiàn)代政治類似的宣傳、動員、組織、鞏固權(quán)力和團體內(nèi)聚等象征意義[12](P201)。由于鄉(xiāng)村權(quán)力運行于鄉(xiāng)村社會的文化網(wǎng)絡(luò)之中，從而促進(jìn)人們在文化網(wǎng)絡(luò)中追求領(lǐng)導(dǎo)地位[13](P15)。在現(xiàn)代化進(jìn)程當(dāng)中，國家政權(quán)建設(shè)導(dǎo)致國家權(quán)力下沉，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政治逐步瓦解。新中國成立后，中國社會的重新組織化問題成為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的重要任務(wù)。在1949年9月30日的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上毛澤東發(fā)出了“組織起來”的號召：“我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來，我們應(yīng)當(dāng)將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)。”[14](P11-12)重新組織化成為中國現(xiàn)代化運動的一個重要內(nèi)容。在農(nóng)村，主要通過階級斗爭、合作社到人民公社的方式實行農(nóng)村社會和農(nóng)民的高度組織化。在人民公社管理體制下，農(nóng)村日益成為一個高度組織化、行政化的社會，其行政化強度并不亞于中國的城市社會。在人民公社的半軍事化的組織體系中，由于土地集體產(chǎn)權(quán)制度的低效率，造成了人民公社時期農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的持續(xù)不前和農(nóng)民消費水平的極度低下。農(nóng)民受饑餓邏輯的驅(qū)動，開始自發(fā)地分田到戶，形成了家庭承包責(zé)任制的制度變革，并從根基上瓦解了人民公社的行政化治理體系。人民公社解體后，中國鄉(xiāng)村社會面臨著由權(quán)力真空而導(dǎo)致的村莊治理困境，集中表現(xiàn)為亂砍濫伐和公共資源的濫用、偷盜成風(fēng)和治安惡化、公共產(chǎn)品的短缺和鄉(xiāng)村社會矛盾的增多等。村莊農(nóng)民不得不在同無序和混亂的爭斗中重建鄉(xiāng)村的政治秩序。

1.村莊政治的民主內(nèi)涵反映了村莊公共權(quán)力的來源和產(chǎn)生方式

一般說來，村莊公共權(quán)力的產(chǎn)生主要有兩種方式，一種是行政方式，另一種是政治方式。行政方式就是通過國家政權(quán)下沉，在鄉(xiāng)村建立起權(quán)威性的行政權(quán)力機構(gòu)，實施對鄉(xiāng)村社會的管理。如人民公社時期的大隊與生產(chǎn)隊，就是國家政權(quán)下鄉(xiāng)建立起來的村莊行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種村莊權(quán)力來源于上級權(quán)力機關(guān)的授予，代表上級權(quán)力機關(guān)管理村莊公共事務(wù)。政治方式則是指由村民通過民主選舉的自下而上的方式產(chǎn)生村莊公共權(quán)力，建立村莊公共權(quán)力機構(gòu)，其本質(zhì)特征是民主。村民自治落實了我國憲法中一切權(quán)力屬于人民的原則。人民主權(quán)是近代以來確立的基本政治原則，它強調(diào)一切公共權(quán)力來源于作為被統(tǒng)治者的人民，其重要的制度顯示就是人民選舉公職人員。因此，在村莊中，村民們通過選舉的方式產(chǎn)生村莊公共權(quán)力的村莊選舉，本身就是一個發(fā)生在村莊中的政治事件。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會第五次會議修訂通過了新的《村民委員會組織法》，對村民自治的民主內(nèi)涵進(jìn)行了進(jìn)一步完善，在民主選舉的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使村民自治成為當(dāng)代中國基層民主政治的一項基本制度安排。

2.村莊政治的另一個本質(zhì)內(nèi)涵是自治

根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織?！八^自治，就是自己的事自己去治”[15]。村民自治屬于具有中國特色的群眾性自治。首先，自治的主體是農(nóng)村廣大群眾，而不是地方；其次，自治的決策內(nèi)容是村民根據(jù)國家法律自主管理本村事務(wù)，其范圍是與自治單位人民群眾利益直接相關(guān)的村務(wù)，而不包括政務(wù)，即國家的政令法規(guī)和政策；第三，自治組織本身不是政權(quán)機關(guān)，不向國家承擔(dān)財務(wù)責(zé)任，只行使單一的自治職能；第四，群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人不屬于國家公職人員，而是從自治體成員中直接選舉產(chǎn)生，且不脫離生產(chǎn)勞動，只能根據(jù)協(xié)商享受一定的經(jīng)濟補貼[1](P45)。

3.村莊政治的第三個政治內(nèi)涵就是治理

村民委員會的主要任務(wù)就是負(fù)責(zé)管理本村公共事務(wù)，興辦公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護公共秩序和社會治安，以及代表本村村民向政府提出意見、建議和要求，維護村民的合法權(quán)益。村民自治中的民主必須服務(wù)于村莊治理目標(biāo)。特別是在市場經(jīng)濟條件下，村莊政治不能僅限于民主選舉，盡管民主選舉是村莊政治中的一件大事，但如果民主選舉產(chǎn)生的村民委員會不能服務(wù)于村民經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，這種民主又有什么用呢？事實上，在村莊政治場域中，如何使自己的生活日漸改善，如何能掙到更多的錢這些俗事，才是村民心目中最大的政治。在這種“生活即政治”的邏輯支配下，村民對于諸如“民主”、“選舉”這些現(xiàn)代性構(gòu)成可能是重視的，但也很可能是隔膜的。即使是重視，也更可能是基于宗族與經(jīng)濟利益的現(xiàn)實考慮，而非某種抽象的權(quán)利理念使然[16](P26)。因此，村莊政治具有強烈的經(jīng)濟功能導(dǎo)向，特別是在市場經(jīng)濟條件下，村莊政治必須解決農(nóng)民面臨的困難。

三、行政吸納與村莊政治的塌陷

在“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村基本制度安排下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的行政體系對以村民自治為內(nèi)容的村莊政治的吸納，主要表現(xiàn)為“控制”與“同化”?！翱刂啤本褪歉骷壍胤秸皇芩^村民自治制度的束縛，采取了多種多樣的措施來控制村政，包括對村干部的控制和對村級財政的控制兩方面?！巴本褪歉淖兇迕裎瘑T會的群眾自治組織性質(zhì)，把村民委員會變成自己的下屬組織，實現(xiàn)村民委員會的行政化。

1.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的行政體系對以村民自治為內(nèi)容的村莊政治“控制”

控制主要表現(xiàn)為對村干部的人事控制和對村級財政的控制兩個方面。對村干部的人事控制，包括不按時組織和指導(dǎo)村委會換屆選舉，隨意任免、撤換、停止、誡免村委會成員職務(wù)。村民委員會的選舉和換屆選舉一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來組織實施，在換屆選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過操縱選舉，讓自已中意的候選人當(dāng)選。對于那些自己不中意的當(dāng)選的村委會成員，則通過行政手段加以撤免。如湖北省潛江市自1999年9月28日到2002年5月1日，全市329位經(jīng)選舉產(chǎn)生的村委會主任中，有187位被鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織及個人撤換（含免職、停職、降職、精簡、改任他職等），占總數(shù)的57%。除此之外，還有432位村委會成員被撤換。接替他們職位的人均非村民選舉產(chǎn)生。其中重要原因就是村委會干部“不聽話”[17]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的控制的另一種手段就是給村干部當(dāng)支書，由于村支書不由村民民主選舉，而是可以經(jīng)由上級黨組織任命，這種做法，除了可以加強村委員的權(quán)威，化解兩委矛盾外，還有加強對村主任進(jìn)行控制的一面。除了對村干部的人事控制外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還以各種方式插手村級財務(wù)，加強對村級財政的控制，實行村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管。福建省建立了“村賬鎮(zhèn)管”、村會計集中辦公、村主要干部離任審計等制度，加強村級財務(wù)管理。河北省則進(jìn)一步在全省推廣“雙代管”，即村級財務(wù)由鎮(zhèn)政府經(jīng)營組織統(tǒng)一代管，既代管資金又代管賬目。代管的錢有10個項目，村里的收入上交，鎮(zhèn)上給每個村留有零用錢，花完了報賬再領(lǐng)，做到每月一清一結(jié)一兌[15]?！按遒~鎮(zhèn)管”本是為了解決村干部任意花費村提留和其他村集體錢財，而采取的一種補救措施，但是一種制度產(chǎn)生后它本身又具有自我維持的功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村財鄉(xiāng)管，控制了村級財務(wù)，實際上也損害了村民自治的精神。

2.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的行政體系對以村民自治為內(nèi)容的村莊政治“同化”

同化包括村干部的準(zhǔn)公務(wù)員化管理和對村委會的準(zhǔn)行政化管理兩個方面。一是對村干部進(jìn)行準(zhǔn)公務(wù)員化管理。不少地方政府從財政中拿出一部分村干部補貼款。如廣西壯族自治區(qū)給村干的補貼平均為每月1000元左右，南寧市按村的大小一般則為1600-2000元左右。二是對村民委員會的同化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會在事實上變成自己的下屬組織，導(dǎo)致村委會的準(zhǔn)行政化、官僚化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是面對廣大農(nóng)村最基層的國家行政組織，常常面臨數(shù)不勝數(shù)的行政任務(wù)，單就常規(guī)工作而言，除了傳統(tǒng)的計劃工作外，還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、森林防火、山林糾紛、抗旱抗災(zāi)等等。這些工作的完成離不開村民委員會的協(xié)作。盡管公社體制廢除后的村民委員會從法理上屬于村民自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是命令－服從關(guān)系。但從國家行政管理的角度，作為行政村，仍然有義務(wù)服從上級組織的指示，協(xié)助上級完成政府任務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成行政任務(wù)和實施日常管理，都有很大的動力去吸納村政，把村干部作為自己的下屬干部，把村民委員會變成行政系統(tǒng)不可或缺的組成部分。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對村莊政治的吸納的結(jié)果就是村莊“政治”的塌陷

塌陷對應(yīng)的英文詞是eclipse，原意是指日食，在這里引申為整體中的某個部分的崩潰現(xiàn)象。村莊政治塌陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）權(quán)利的塌陷。村莊政治是一種權(quán)利政治，村民的公民權(quán)構(gòu)成村莊政治的基石。村民委員會的權(quán)力來源于村民的公民權(quán)，村民通過行使公民權(quán)，通過選舉的方式，讓予一部分權(quán)力，交由村民委員會。村民委員會行使的只是代理權(quán)，村民委員會是代表村民行使自治權(quán)的一種農(nóng)民組織形式。因此，村民委員會的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是有限的，應(yīng)遵循權(quán)利保留原則，即凡是涉及村民基本權(quán)利的事項，必須由村民大會來決定，村民委員會不能決定涉及村民基本權(quán)利，更不能代替村民處分重大事項的權(quán)利。但是，由于村民委員會的準(zhǔn)行政化，村民在村民自治制度的實施過程中實際上總處于一種極其被動的邊緣化地位。村民們在選舉過程以外很難參與到村莊的具體管理及決策中來[18]。

（2）民主的塌陷。村莊政治是一種民主政治，這種發(fā)生在村莊范圍內(nèi)的田間地頭的民主政治又被稱為草根民主。草根民主的內(nèi)涵主要表現(xiàn)在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個方面。從實踐上看，民主選舉經(jīng)過了十多年的發(fā)展和完善，已成為草根民主最為耀眼的事件。農(nóng)民在村委會選舉中還出現(xiàn)了許多制度創(chuàng)造，如發(fā)源于吉林省梨樹縣的“海選”、競選演說、秘密劃票間、“函投”、具有代議制性質(zhì)的村民代表會議、村務(wù)公開等等。但是，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻在實踐中落實不好，不如民主選舉普遍落到實處。即便就民主選舉來看，由于原子化的村民缺乏集體行動的能力，再加上村委會作為正式的村莊權(quán)力安排得到了來自代表國家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，使得村民對當(dāng)選村干部的缺乏約束能力，導(dǎo)致有些村干部以權(quán)謀私、吃喝盛行、生活腐化、作風(fēng)專橫。

（3）自治的塌陷。村莊政治是一種自治型政治。所謂自治，就是自己的事自己去辦，多指社會單位的自我治理，尤其是建制化的、非官方參與的社會治理，其成員身份不是官方委派的官職。自治本身是民主政治的重要內(nèi)容。與自治相對的是官治，是由官方實施的治理形式，其成員身份是官職體系中的一個正式職位[6](P186-217)。村民自治是一種群眾自治，但是在實際運行中，村民委員會已成為凌駕于村民之間的一種準(zhǔn)行政組織，使村民自治轉(zhuǎn)變?yōu)榇逦瘯灾巍堨o對華北西村案例分析證明，西村村民在對待“官治”與“自治”問題上呈現(xiàn)出矛盾的心態(tài)：一方面，西村村民自治運用自己對人事、財務(wù)和資源的控制權(quán)力，可以部分防止來自外部的掠奪干擾，因而在某種意義上——比如在稅款方面保護村民的利益。但另一方面，村民的反應(yīng)不是借助這種“自治”來抵制“官治”，而是相反，要求借助“官治”抵制這種“自治”。因為在隔離外部約束的同時，內(nèi)部的約束也被限制了，沒有力量能夠約束村莊權(quán)威對村民的掠奪行為——濫用權(quán)力、搭車收費、不公正分配、浪費性預(yù)算、疏于公共投入以及將集體資產(chǎn)用于私自用途等[6](P186-217)。由于村民自治只是增強了村委會少數(shù)人的支配權(quán)，沒有促進(jìn)權(quán)利的公共擴散和分布，而這些支配權(quán)或自主性地位，并沒有必然引起公共責(zé)任的增加，其根本原因在于這種支配權(quán)的性質(zhì)，它實際上屬于一種（地方）“權(quán)威性自治”而不是現(xiàn)代意義上的（村民）“代表性自治”。

四、如何重拾村莊“政治”

在當(dāng)代中國這樣一個高度行政化的社會，村民自治不僅是一個異數(shù)，相對于行政體系的等級、自上而下的授權(quán)、科層化而言，自治體系則體現(xiàn)了一種自由、平等、權(quán)利、契約的精神。只有從政治的角度來看待村民自治，才能真正把握村民自治的價值與意義。村莊政治是整個國家政治的基石。村莊政治的塌陷不僅僅影響村莊，從某種意義上影響到整個國家的政治發(fā)展。

1.完善村民自治的治理結(jié)構(gòu)

中共十七大報告明確指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍。”村莊政治以村莊為范圍，以村民為主體，意味著在村莊范圍內(nèi)的村民、由村民自發(fā)組織的各種農(nóng)民組織都應(yīng)該是村莊政治的主體。因此，村民自治并不局限于村民委員會，還應(yīng)該包括農(nóng)村黨組織和農(nóng)民經(jīng)濟合作組織以及合法的農(nóng)村民間組織。首先是農(nóng)村黨組織需要將自己納入到村民自治的框架下獲得和證明自己的先進(jìn)性，并發(fā)揮其政治整合作用[19]。根據(jù)《村民委員會組織法》，農(nóng)村黨組織在村民自治制度中處于“領(lǐng)導(dǎo)核心”的地位。此外，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，村一級的決策權(quán)分成兩大類，屬于本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題，需由黨支部討論決定，其他事務(wù)則交由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織決定。因此，農(nóng)村黨組織本身就是村民自治制度的范疇。其次，農(nóng)民經(jīng)濟合作組織是當(dāng)前村莊的經(jīng)濟實體，它具有服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民致富的村莊治理目標(biāo)。村莊政治具有受農(nóng)民日常生活邏輯支配的特點。村莊政治離不開經(jīng)濟實務(wù)，在后農(nóng)業(yè)稅時代，離開了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民致富，村務(wù)還有什么內(nèi)容呢？因此，農(nóng)民經(jīng)濟合作組織也應(yīng)成為村民自治的治理結(jié)構(gòu)的一部分。

2.重建鄉(xiāng)村社區(qū)，推動農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的界定，社區(qū)（community）“是指一固定的地理區(qū)域范圍內(nèi)的社會團體，其成員有著共同的興趣，彼此認(rèn)識且互相來往，行使社會功能，創(chuàng)造社會規(guī)范，形成特有的價值體系和社會福利事業(yè)。每個成員均經(jīng)由家庭、近鄰、社區(qū)而融入更大的社區(qū)”。社區(qū)的形成具有四個方面的要素：一是因人聚集與互動，滿足彼此需求的一定的人口；二是一定的地方或地理疆界；三是社區(qū)內(nèi)居民由于生活所需彼此產(chǎn)生互動，特別是互賴與競爭關(guān)系；四是社區(qū)認(rèn)同：社區(qū)居民習(xí)慣以社區(qū)的名義與其他社區(qū)的居民溝通，并在自己的社區(qū)內(nèi)互動。同時社區(qū)居民形成一種社區(qū)防衛(wèi)系統(tǒng)，居民產(chǎn)生明確“歸屬感”及“社區(qū)情結(jié)”。因此，社區(qū)通常指以一定地理區(qū)域為基礎(chǔ)的社會群體。面對行政村范圍過大，且不可避免地有行政化傾向的困境，需要按共同居住、相互聯(lián)系、有共同的認(rèn)同感和歸屬感的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)鄉(xiāng)村社區(qū)，進(jìn)行社區(qū)重建[20]。按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”原則建立農(nóng)村社區(qū)，有利于農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，從而為村莊政治搭建一個真正的平臺。

3.保障村民權(quán)利，培育村莊政治基礎(chǔ)

村莊政治離不開權(quán)力，更離不開權(quán)利。村莊公共權(quán)力來源于村民的公民權(quán)，村民通過行使公民權(quán)，通過選舉的方式，讓予一部分權(quán)力，交由村民委員會，管理村莊公共事務(wù)?？梢姡迕竦墓駲?quán)是村莊政治的邏輯起點。但是在實踐中，村民在制度的實施過程中實際上總是處于一種極其被動的邊緣化地位。村民除了選舉過程以外很難參與到村莊的具體管理及決策中來，更談不上行使其民主管理和民主監(jiān)督權(quán)。正是由于權(quán)利的缺失，使村民自治演變?yōu)榇逦灾?。村委自治，使村官腐敗成為困擾村民自治的最大困境。有關(guān)村官腐敗的案件數(shù)不勝數(shù)，單以鄉(xiāng)村經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的廣東為例，村官腐敗可謂猛于虎。如廣東省廣州市黃埔社區(qū)干部用麻袋分贓款、廣東省陸豐市村民懸賞百萬元征清官來扳倒腐敗村官、廣東省佛山市禪城區(qū)南莊鎮(zhèn)紫洞村黨支部書記、村委會主任挪用公款2170萬元。村民自治本來是村民對自己事務(wù)的管理，村委會只是村民自治的機構(gòu)，其權(quán)力不過源于村民權(quán)利的讓渡。但是在實踐中，由于村民權(quán)利的弱化、虛化，村民自治變成了村委自治[21]。村莊政治的基礎(chǔ)在于村民的公民權(quán)利，重拾村莊政治，必須保障村民的各項權(quán)利。在村民自治中，需要強化的是一種參與型政治，而不是選舉型政治，以防止村民自治淪為村委自治。

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（責(zé)任編輯 葉劍鋒）

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A

1671-7155（2011）06-0019-06

蔣永甫（1968-），湖南邵東人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政治學(xué)博士，主要研究比較政治、公共組織理論和鄉(xiāng)村治理。

2011-07-15

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.004