彭 朝

(合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230009;淮北市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì) 安徽 淮北 235000)

國(guó)內(nèi)外水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式比較述論

彭 朝

(合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230009;淮北市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì) 安徽 淮北 235000)

城市水務(wù)企業(yè)是直接服務(wù)于人民群眾的最關(guān)切的公用事業(yè)單位。在市場(chǎng)化改革的背景下，如何借鑒國(guó)外的一些成功經(jīng)驗(yàn)，選擇一種行之有效、適合自己的經(jīng)營(yíng)模式，合理控制成本，同時(shí)擴(kuò)大收入，是當(dāng)下國(guó)內(nèi)每個(gè)水務(wù)企業(yè)亟需解決的迫切問(wèn)題。因此，很有必要對(duì)國(guó)內(nèi)外水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的異同作一比較分析，以便從中得到有益的借鑒和啟示。

一

通過(guò)考察國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家水務(wù)體制情況及經(jīng)營(yíng)模式，我們可以看出，雖然它們都是發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，國(guó)家的根本制度是私有制，但是在市政公用設(shè)施領(lǐng)域，卻并不都是私有化。

美國(guó)作為全球最發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，近一個(gè)多世紀(jì)其水務(wù)體制主體都是國(guó)有占主導(dǎo)地位，即便在全球化、經(jīng)濟(jì)一體化加速發(fā)展的今天，雖然它也開始了緩慢的變革，但這種變革也不是簡(jiǎn)單的私有化，而是更加注重公私合營(yíng)的這種模式，所有權(quán)仍牢牢地掌握在政府手中，大部分水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式依然沿襲國(guó)有體制運(yùn)行模式。

德國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，一直延續(xù)著小規(guī)模公營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的體制，雖然自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)進(jìn)行了改革，但是改革的本質(zhì)也并不是完全私有化，而是著重于完善政策法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)方面。

英國(guó)水務(wù)企業(yè)私有化也不是一直延續(xù)下來(lái)的，其經(jīng)歷了私營(yíng)—公營(yíng)—私營(yíng)的過(guò)程。最早是私人經(jīng)營(yíng)，20世紀(jì)初由于市政債券的發(fā)行促使地方政府逐漸成為水業(yè)投資的主體，公有占了主導(dǎo)地位，有1000多家分散的水務(wù)公司。到了1970年開始逐步推行水務(wù)行業(yè)重組和私有化，結(jié)果形成了今天以泰晤士為代表具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的10大水務(wù)公司。

而對(duì)于法國(guó)而言，其實(shí)行的是自17世紀(jì)以來(lái)就開始實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)制度，并逐漸于20世紀(jì)70年代開始成為一種模式，形成理論框架。這種模式不僅運(yùn)用于水務(wù)領(lǐng)域，整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域都廣泛采用。特別是公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)模式被世界銀行稱為“一種真正的法國(guó)模式”，在全世界廣泛推廣使用。

可見無(wú)論是哪種模式，它都是各國(guó)在自己國(guó)家不同發(fā)展階段，根據(jù)各國(guó)自己獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等諸多因素，適應(yīng)形勢(shì)需要而采取的適合本國(guó)國(guó)情的模式。它們看重的不是私有化，而是市場(chǎng)化，即如何增加競(jìng)爭(zhēng)，提升效率和服務(wù)。如果僅僅轉(zhuǎn)變了企業(yè)的屬性，競(jìng)爭(zhēng)度沒(méi)有提高，那是沒(méi)有任何意義的。這一點(diǎn)，對(duì)于中國(guó)水務(wù)企業(yè)市場(chǎng)化改革乃至國(guó)有企業(yè)改革來(lái)說(shuō)，具有重要的警醒作用。

二

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在中國(guó)加入了WTO的歷史背景下，水務(wù)企業(yè)市場(chǎng)化步伐加快，各類外資及民間資本參與公用事業(yè)改革。

目前，國(guó)內(nèi)水務(wù)企業(yè)存在以下幾種經(jīng)營(yíng)模式:集團(tuán)化(一體化)模式，特許經(jīng)營(yíng)模式，建管分離模式，民營(yíng)化模式，資本運(yùn)作模式，流域管理模式，國(guó)有壟斷模式等?？梢姡?dāng)前水務(wù)企業(yè)呈現(xiàn)出多種經(jīng)營(yíng)模式并存的格局。應(yīng)該說(shuō)，這是市場(chǎng)化改革的結(jié)果。

我們認(rèn)為，市場(chǎng)化改革沒(méi)有限定特定模式，即使在改革已經(jīng)完成的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管市場(chǎng)化模式有了較大的發(fā)展，但公有公營(yíng)的一體化模式仍然占有相當(dāng)大的比重。這種局面與國(guó)內(nèi)近些年盲目崇“洋水務(wù)”而輕自己形成了鮮明的對(duì)比。近些年來(lái)，我國(guó)建設(shè)主管部門積極推行特許經(jīng)營(yíng)模式，其實(shí)只是一種最優(yōu)化的選擇。這里需要說(shuō)明的是，無(wú)論采用哪種經(jīng)營(yíng)模式，企業(yè)也好，政府也罷，都必須要認(rèn)識(shí)到水務(wù)企業(yè)作為聯(lián)系群眾，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的企業(yè)所具有的公益性和特殊性，都必須要實(shí)行嚴(yán)格的價(jià)格管制和行為監(jiān)督，必須要加強(qiáng)法律監(jiān)管。確保用戶、社會(huì)及企業(yè)各方的利益平衡。

三

就國(guó)內(nèi)外具體水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式而言，我們認(rèn)為，各種模式都有其自身的特點(diǎn)。

英國(guó)的水業(yè)改革以產(chǎn)權(quán)改革和監(jiān)管體系為核心，是完全的私有化的經(jīng)營(yíng)模式，同時(shí)也是水業(yè)監(jiān)管最為科學(xué)和完善的體系。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化和私有化改革的過(guò)程中，英國(guó)水業(yè)經(jīng)歷了不少坎坷和波折，改革初期由于監(jiān)管不到位，出現(xiàn)了水價(jià)持續(xù)上漲等現(xiàn)象。為此，英國(guó)政府不得不逐步完善，不斷加強(qiáng)監(jiān)督和管制，最終形成了其獨(dú)特的經(jīng)營(yíng)模式。其經(jīng)營(yíng)模式的核心是:(1)放松政府規(guī)制，取消進(jìn)入壁壘，取消國(guó)家資本對(duì)城市供水的壟斷;(2)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許參與的資本獲得一定的利潤(rùn)，推出了一套價(jià)格上限模型，(即PI RPI－X)，引導(dǎo)各區(qū)域性供水公司超越地域限制，展開競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)效率高、成本低、經(jīng)營(yíng)好者經(jīng)營(yíng);(3)加強(qiáng)政府立法及管制，1989年頒布了《自來(lái)水法》，建立了“自來(lái)水服務(wù)監(jiān)管辦公室”和“國(guó)家江河管理局”，從不同層面對(duì)自來(lái)水實(shí)行管制，比如約克郡政府為防止企業(yè)被私人操縱，規(guī)定私人持有股數(shù)不能超過(guò)總量的15%;(4)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，建立專業(yè)消費(fèi)者組織，建立健全聽證會(huì)制度，對(duì)政府管制和水務(wù)企業(yè)各項(xiàng)行為實(shí)行監(jiān)督。

法國(guó)水業(yè)的改革回避了產(chǎn)權(quán)的變革，在保留產(chǎn)權(quán)公有的前提下，選擇私人公司來(lái)經(jīng)營(yíng)，是典型的特許經(jīng)營(yíng)模式。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)責(zé)任的合理界定和分?jǐn)?。其主要特點(diǎn)有:(1)設(shè)施公用;(2)以合同的形式規(guī)定雙方權(quán)益;(3)承租方擁有開發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán);(4)政府擁有監(jiān)督權(quán)，并有價(jià)格審核權(quán)和單方中止合同的權(quán)力。

德國(guó)水業(yè)社區(qū)公有制模式的主要特點(diǎn):(1)產(chǎn)權(quán)依然歸政府所有，而不是私有;(2)公司自負(fù)盈虧，自主經(jīng)營(yíng)，政府不予以補(bǔ)貼;(3)價(jià)格由政府管制，服務(wù)接受社會(huì)監(jiān)管。

美國(guó)水業(yè)國(guó)有化經(jīng)營(yíng)模式主要特點(diǎn):美國(guó)水業(yè)采用的是國(guó)有化經(jīng)營(yíng)模式，雖然是國(guó)有公司經(jīng)營(yíng)，由于引進(jìn)了完善的績(jī)效考核平臺(tái)進(jìn)行公司間的比較競(jìng)爭(zhēng)和成本監(jiān)管，其服務(wù)質(zhì)量和效率都保持在相當(dāng)好的水平上。美國(guó)的實(shí)踐證明，即便是國(guó)有企業(yè)，如果以政企分開為基礎(chǔ)，完全企業(yè)化運(yùn)作，在完善的監(jiān)管體系和水價(jià)調(diào)整機(jī)制下，也完全能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革不同于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)化改革，我們是在經(jīng)濟(jì)體制改革的前提下，在相關(guān)法律法規(guī)逐步完善的過(guò)程中，逐步探索前行的。目前城市水業(yè)的改革現(xiàn)狀是多種經(jīng)營(yíng)模式并存:集團(tuán)化模式發(fā)展迅速，BOT、TOT項(xiàng)目大量進(jìn)入，個(gè)別城市嘗試管理權(quán)轉(zhuǎn)讓，特許經(jīng)營(yíng)模式逐步完善，民營(yíng)化趨勢(shì)時(shí)高時(shí)低，純資本運(yùn)作與運(yùn)營(yíng)管理交相結(jié)合，國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)模式依然存在等等。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)水業(yè)多種模式并存的格局，市場(chǎng)化迅速推進(jìn)的大背景和法律、監(jiān)管制度的不夠健全，導(dǎo)致民眾對(duì)水業(yè)改革的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)混亂和誤區(qū)，有的誤認(rèn)為市場(chǎng)化改革就是民營(yíng)化、外資化，有的對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式監(jiān)管認(rèn)識(shí)不足，有的對(duì)BOT項(xiàng)目是否需要成本監(jiān)管意見不一，等等。這些問(wèn)題的本質(zhì)在于對(duì)市場(chǎng)化改革模式認(rèn)識(shí)的模糊。

不同的市場(chǎng)化模式需要相應(yīng)的政治、法律、經(jīng)濟(jì)及監(jiān)管體系、制度來(lái)支撐。無(wú)論哪種模式，最終的定位主要是政府、公眾和企業(yè)三個(gè)角色之間的關(guān)系界定。歸納起來(lái)，主要是競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式 (包括管理/租賃、BOT/TOT、整體特許經(jīng)營(yíng))和專營(yíng)模式(包括私有化模式、公私合資模式及公有企業(yè)模式)。

四

綜合比較分析國(guó)內(nèi)外各種經(jīng)營(yíng)模式，我們認(rèn)為，每種經(jīng)營(yíng)模式都有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

1.國(guó)外水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的共同點(diǎn):

(1)促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，放松準(zhǔn)入條件。無(wú)論是美國(guó)、德國(guó)還是英國(guó)、法國(guó)，它們采用的各自的經(jīng)營(yíng)模式，都是各國(guó)政府根據(jù)自己國(guó)家的需要，為了更好地促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提升水務(wù)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力而采取的策略，私有化只是其中手段之一，并不是最終目標(biāo)。

(2)加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管，提高服務(wù)效率。雖然這些國(guó)家的政府為了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，而相應(yīng)實(shí)施了推進(jìn)私有化改革的措施，但是政府放手讓企業(yè)經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)，讓私有資本參與管理，不等于政府甩手不管，政府只是將原來(lái)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理的職能甩給社會(huì)和私營(yíng)企業(yè)，相反抽出身來(lái)，將精力放在了完善法律、加強(qiáng)監(jiān)管、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷上來(lái)，通過(guò)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的不斷提升和經(jīng)濟(jì)效率的改善。政府除了自行成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，還吸收了社會(huì)力量作為第三方進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)該說(shuō)這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府提出的要求。

(3)把握價(jià)格制定權(quán)，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制。無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家，即便是私有化經(jīng)營(yíng)的英國(guó)，其水價(jià)的定價(jià)權(quán)依然牢牢地掌握在政府手中。歐美國(guó)家始終沒(méi)有忘記包括水務(wù)企業(yè)在內(nèi)的公用事業(yè)的公益性。一方面要保證這種公益性，另一方面也要保證私有化經(jīng)營(yíng)企業(yè)的資本逐利，政府控制價(jià)格制定權(quán)，同時(shí)完善價(jià)格調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，就是在平衡兩者之間的關(guān)系。

它們都是在法律法規(guī)比較健全，經(jīng)濟(jì)社會(huì)比較發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，監(jiān)管比較到位的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，具有操作規(guī)范、監(jiān)管全面、投資較小的優(yōu)勢(shì)。

2.在我國(guó)，目前國(guó)家推廣的是競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式，也即法國(guó)模式。這種模式將成為水業(yè)市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)模式。其主要原因:一是特許經(jīng)營(yíng)模式政策已經(jīng)制定;二是城市水業(yè)產(chǎn)權(quán)界定困難，對(duì)已有資產(chǎn)采取租賃的方式更具有可操作性;三是水資源的緊缺和戰(zhàn)略地位，必須要保證有效減低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，保證系統(tǒng)的公共安全性等。即便如此，專營(yíng)模式仍是目前中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革不能回避的現(xiàn)實(shí)。這是基于目前水業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體尚未成熟，大量自來(lái)水企業(yè)仍處于國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)模式下，容易被接受。

其實(shí)，經(jīng)營(yíng)模式的選擇不能僅僅受效率約束、財(cái)務(wù)約束，還要綜合各方面因素。一些經(jīng)驗(yàn)表明，無(wú)論哪種經(jīng)營(yíng)模式都存在諸多問(wèn)題，沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的特定模式是最佳的。

總之，通過(guò)比較分析不同國(guó)度、不同體制、不同文化下的水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，將有益于我們更好地根據(jù)企業(yè)實(shí)際選擇適合自己的經(jīng)營(yíng)模式，把握企業(yè)發(fā)展方向，提升服務(wù)水平，促進(jìn)企業(yè)增效。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，不論選擇何種模式，都要遵循一個(gè)基本原則，那就是水務(wù)企業(yè)的公益性。

責(zé)任編校劉正花