□文/劉思文

淺析《SPS協(xié)定》中的風(fēng)險評估

□文/劉思文

為規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易，烏拉圭談判通過的《衛(wèi)生和動植物檢疫措施協(xié)議》（下稱《SPS協(xié)定》）在保護人類、動植物生命健康方面的重要性日益突出。風(fēng)險評估是該協(xié)定的一個重要內(nèi)容，是成員方采取衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施（下稱SPS措施）的基礎(chǔ)。因此，為了發(fā)揮《SPS協(xié)定》在國際貿(mào)易中應(yīng)有的作用，有必要對作為核心問題的風(fēng)險評估進行全面系統(tǒng)的研究。

SPS協(xié)定；風(fēng)險評估；科學(xué)證據(jù)

一、風(fēng)險評估制度概述

（一）風(fēng)險評估的含義?！禨PS協(xié)議》即WTO《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》的簡稱，該協(xié)議是根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》第八部分而制定的，也是對關(guān)貿(mào)總協(xié)定第20條第2款的具體化。根據(jù)《SPS協(xié)議》的定義，“風(fēng)險評估”的概念分為兩種：對于來自于食品的風(fēng)險，風(fēng)險評估的定義是，評價食品、飲料或飼料中存在添加劑、污染物、毒素或致病有機體對人類或動物的健康產(chǎn)生潛在的不利影響。對于病蟲害，風(fēng)險評估的定義是，根據(jù)可能適用的衛(wèi)生和檢疫措施評價蟲害或病害在進口成員領(lǐng)土內(nèi)傳入、定居或傳播的可能性，及評價相關(guān)潛在的生物學(xué)后果和經(jīng)濟后果。具體來說，對來自食品的風(fēng)險評估只要求對人類或動物健康的潛在負面影響進行評估，而對病蟲害的評估要求則要高得多，它要求對疾病的進入、定居或傳播的可能性以及相應(yīng)的潛在的生物和經(jīng)濟后果進行評估。

（二）風(fēng)險評估的特點?！禨PS協(xié)定》中的風(fēng)險評估體現(xiàn)出以下特點：

1、根據(jù)風(fēng)險評估的定義，字面上可以將風(fēng)險評估的過程看作是一個科學(xué)的、價值中立的過程。但實際上，風(fēng)險評估由于其過程的復(fù)雜性、科學(xué)知識的不確定性以及方法技術(shù)的差異性，導(dǎo)致了這一過程在很多情況下并不完全是一個科學(xué)中立的過程。

2、在進行風(fēng)險評估時，必須要考慮所有的風(fēng)險。

3、風(fēng)險評估常常是根據(jù)個案的具體情況而進行的。由于各國差異，《SPS協(xié)定》并沒有規(guī)定對于來自不同成員的動植物產(chǎn)品采用統(tǒng)一的檢驗檢疫標準。因此，進口方對于不同成員方出口產(chǎn)品所要求的標準是不同的，在具體采取風(fēng)險評估時所要考慮的因素也是有差異的。

4、風(fēng)險評估必須是具體的，不僅對類別或項目，而是對某一具體類型進行評估。同時，“風(fēng)險評估既可以是對風(fēng)險進行量化的評估，也可以是對風(fēng)險的性質(zhì)進行評估”。

二、《SPS協(xié)定》風(fēng)險評估規(guī)則的動態(tài)效應(yīng)

（一）風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)考察的各項要素

1、科學(xué)證據(jù)要素是評估的核心。《SPS協(xié)定》第2條第2款要求SPS措施必須以科學(xué)原理為依據(jù)，如果沒有充分的科學(xué)依據(jù)則不再實施。在風(fēng)險評估中，最為重要的是“科學(xué)”原則，而科學(xué)原則具體化地體現(xiàn)為科學(xué)證據(jù)原則?？茖W(xué)證據(jù)原則構(gòu)成了《SPS協(xié)定》最核心的義務(wù)，也是所有SPS爭端共同關(guān)注的焦點?？茖W(xué)證據(jù)須滿足某些限定性條件，以使其符合《SPS協(xié)定》在風(fēng)險評估方面的規(guī)定及精神。主要的條件可以表述為以下特點：

（1）充分性。WTO成員方要實行植物檢疫措施，應(yīng)當(dāng)有“充分的科學(xué)依據(jù)”，并且要“以科學(xué)原則為基礎(chǔ)”。“充分”是一個關(guān)聯(lián)概念，如它要求在植物檢疫措施與科學(xué)之間存在足夠的關(guān)聯(lián)，即品種測試方法與科學(xué)證據(jù)之間存在“合理的或客觀的聯(lián)系”，否則則認為沒有充分的科學(xué)依據(jù)。

（2）比例性?？茖W(xué)證據(jù)與SPS措施之間必須存在著一種客觀的、合理的關(guān)聯(lián)，是否存在這種關(guān)聯(lián)必須依據(jù)個案的具體情況確定，包括此項措施的特征和科學(xué)證據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量，并且要求所采取的措施與能夠提出的科學(xué)證據(jù)之間要有適當(dāng)?shù)谋壤粦?yīng)該根據(jù)較少的，或不甚重要的科學(xué)證據(jù)而采取較為嚴重的措施。

（3）具體性。作為風(fēng)險評估所依據(jù)的科學(xué)證據(jù)要有具體性，證據(jù)要確實針對所存在的風(fēng)險。必須對爭議措施所涉特定風(fēng)險進行評估，否則就表明其風(fēng)險評估對所涉情況不是“十分明確的”。

（4）時間性。在判斷一項風(fēng)險評估是否符合第5.1條規(guī)定時，只應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險評估做出時刻獲得的證據(jù)來進行，而不應(yīng)考慮風(fēng)險評估做出后出現(xiàn)的科學(xué)證據(jù)。

2、科學(xué)證據(jù)以外的其他因素也具有相當(dāng)?shù)闹匾??！禨PS協(xié)議》第5條第2款列舉了WTO成員國在風(fēng)險評估中應(yīng)當(dāng)考慮的具體因素，包括可獲得的科學(xué)證據(jù)；有關(guān)工序和生產(chǎn)方法；有關(guān)檢查、抽樣檢驗方法；特定病害或蟲害的流行等等。在實踐中，引起的問題主要是：在SPS協(xié)議中沒有明確提及的因素，即所謂的“科學(xué)以外”的因素，如消費者關(guān)注、文化或道德偏好以及社會價值判斷等，能否在WTO成員國確定一項風(fēng)險是否存在時予以考慮。目前，根據(jù)案例分析的結(jié)論是肯定的。如在“荷爾蒙牛肉案”中，專家組認為，一項風(fēng)險評估，是對資料和事實研究的科學(xué)審查，不是一項涉及由政治機構(gòu)作出的社會價值判斷的政策實踐。其結(jié)論是：科學(xué)以外的因素不應(yīng)在風(fēng)險評估中予以考慮，而是應(yīng)該在風(fēng)險管理中予以考慮，即對風(fēng)險可接受的水平和選擇滿足該水平的SPS措施而作出的決定。但是，上訴機構(gòu)推翻了專家組的這一結(jié)論，它認為《SPS協(xié)議》第5條第2款中列舉了WTO成員在進行風(fēng)險評估時應(yīng)當(dāng)考慮的因素，但這一列舉不是一個“窮盡的”列舉。在WTO成員國進行一項風(fēng)險評估時，可以考慮該條款中未列舉的因素。就條文來說，只規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”在風(fēng)險評估中予以考慮的因素，而沒有明確規(guī)定是否也能考慮其他因素，從“荷爾蒙牛肉案”上訴機構(gòu)的這一結(jié)論可以看出，上訴機構(gòu)對《SPS協(xié)定》第5條第2款作了擴大解釋，即可以考慮其他的諸如消費者關(guān)注、社會價值判斷等因素。但是，上訴機構(gòu)的這一結(jié)論會不會沖擊風(fēng)險評估的科學(xué)性要求，會不會導(dǎo)致WTO成員尤其是發(fā)達國家對SPS措施的濫用，進而損及SPS協(xié)議的規(guī)范性和可預(yù)見性，這些問題仍有待反思與商榷，也值得發(fā)展中國家引起足夠的警惕與注意。

（二）SPS措施與風(fēng)險評估的關(guān)系。SPS措施是指《SPS協(xié)定》中規(guī)定的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施。《SPS協(xié)定》第2條第1款規(guī)定，各成員有權(quán)采取為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施，只要此類措施與本協(xié)定的規(guī)定不相抵觸。該條規(guī)定了成員方采用SPS措施的目的，還規(guī)定了SPS措施所可以采取的表現(xiàn)形式，其范圍很廣，包括所有相關(guān)的法律、法令、法規(guī)、要求和程序，也特別指出了一些標準、方法、程序和要求等。成員方在制定SPS措施時經(jīng)常必須要考慮進行風(fēng)險評估，這一點在《SPS協(xié)定》中也有所體現(xiàn)。協(xié)定第3條第1款規(guī)定：“為在盡可能廣泛的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施，各成員的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的國際標準、指南或建議制定，除非本協(xié)定、特別是第3款中另有規(guī)定。”該條第3款是一個特殊的規(guī)定，指出了在符合一定的條件下，成員方可以采取更高水平的保護措施。同時，協(xié)定本身也對該條款中的“科學(xué)理由”做出了進一步的說明，且第3款中存在科學(xué)理由的情況下需要對有關(guān)風(fēng)險的科學(xué)信息進行評估?！耙勒盏?條第1款至第8款的有關(guān)規(guī)定確定衛(wèi)生與植物衛(wèi)生的保護水平”明確涉及到了風(fēng)險評估的相關(guān)具體規(guī)則，更加是問題的核心。從協(xié)定中涉及風(fēng)險評估進行的條款中可以看出，風(fēng)險評估與SPS措施有著很密切的聯(lián)系，《SPS協(xié)定》要求WTO成員方不僅要進行風(fēng)險評估，而且WTO成員方必須將其最終采取的SPS措施基于該風(fēng)險評估做出。

三、風(fēng)險評估制度價值分析

（一）風(fēng)險評估適用的缺陷及問題

1、風(fēng)險評估的認定缺乏科學(xué)性?！禨PS協(xié)定》第5.2條規(guī)定“在進行風(fēng)險評估時，各成員應(yīng)考慮可獲得的科學(xué)證據(jù)”等，第2.2條要求SPS措施的實施必須具備充分的科學(xué)證據(jù)。然而，實踐中對何為科學(xué)證據(jù)卻不甚明了，對風(fēng)險評估方法的科學(xué)性探討也不明確，容易導(dǎo)致風(fēng)險評估的認定缺乏科學(xué)性。

2、對風(fēng)險評估應(yīng)考慮的其他因素規(guī)定不嚴密?！禨PS協(xié)定》以列舉的方式在第5.2條和第5.3條中規(guī)定了風(fēng)險評估應(yīng)考慮的科學(xué)因素和經(jīng)濟因素，而對科學(xué)之外的因素尤其是社會因素是否應(yīng)加以考慮并未明確，規(guī)定不夠嚴密。風(fēng)險評估若想達到真正科學(xué)的程度，就要綜合考慮各方面因素。社會因素作為日益重要的一類因素，同樣會影響到風(fēng)險評估的科學(xué)性。僅評估理想條件下的風(fēng)險顯然對現(xiàn)實的指導(dǎo)是不充分的，應(yīng)考慮在存在諸多影響因素的現(xiàn)實社會中風(fēng)險存在的可能性。

3、風(fēng)險評估認定的標準不統(tǒng)一?！禨PS協(xié)定》第5.1條規(guī)定：“各成員應(yīng)保證其衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的制定以對人類、動物或植物的生命或健康所進行的、適合有關(guān)情況的風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，同時考慮有關(guān)國際組織制定的風(fēng)險評估技術(shù)?！痹摋l文在規(guī)定風(fēng)險評估義務(wù)時不甚明了，導(dǎo)致適用時產(chǎn)生了問題。依其規(guī)定，各成員有保證其SPS措施的制定以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的義務(wù)，但如何保證并未做具體的程序性要求。實踐中出現(xiàn)了履行最低程序性義務(wù)的做法，即成員在證明其已經(jīng)履行了規(guī)定義務(wù)時，可提交在該SPS措施制定前或制定時已獲得的證據(jù)。然而，由于第5.1條并未對此有明確規(guī)定，故導(dǎo)致在歐共體牛肉案中專家組和上訴機構(gòu)對這一問題的結(jié)論大相徑庭。專家組肯定了最低程序性義務(wù)，而上訴機構(gòu)卻認為只要成員的SPS措施與風(fēng)險評估間存在實體上的合理及客觀的關(guān)聯(lián)即可，對程序性義務(wù)不做要求。在實體義務(wù)上，第5.1條的程序性義務(wù)不甚明了，實體性義務(wù)也存在認定標準上的不統(tǒng)一。各成員不親自進行風(fēng)險評估，如果其他成員或國際組織的風(fēng)險評估也與其SPS措施存在合理及客觀的聯(lián)系，則該措施也被視為合法。

（二）《SPS協(xié)定》下風(fēng)險評估制度的完善

1、確保風(fēng)險評估認定的科學(xué)性。對于風(fēng)險評估認定的非主流科學(xué)觀點，只要是基于特定時期由有資格的受尊重的渠道提供，其本身是對人類及動植物生命健康所做的負責(zé)任的科學(xué)觀點，則采納此種觀點并無不可。另外，對于定量風(fēng)險評估與定性風(fēng)險評估，從實踐來看，兩種風(fēng)險評估方法均具有科學(xué)性，可以分別適用或兩者結(jié)合適用。

2、明確風(fēng)險評估考慮的因素。對于在進行風(fēng)險評估的過程中應(yīng)考慮的因素，歐共體牛肉案的上訴機構(gòu)的報告中指出第5.2條的列舉并非一個窮盡性的清單。從《SPS協(xié)定》的性質(zhì)來看，它是約束各成員政府行為的多邊國際條約，其實質(zhì)是對政府的授權(quán)和限權(quán)的規(guī)定，所以應(yīng)嚴格將政府行為限制在法律明文規(guī)定的范圍之內(nèi)。因此，在WTO框架下對風(fēng)險評估應(yīng)考慮的因素應(yīng)做出明確的解釋或進一步規(guī)定，將非科學(xué)性因素加以排除，保障風(fēng)險評估本身的科學(xué)性。

3、明確風(fēng)險評估義務(wù)。明確風(fēng)險評估義務(wù)，首先應(yīng)明確風(fēng)險評估的實體性義務(wù)，明確SPS措施與風(fēng)險評估間的關(guān)系。明確風(fēng)險評估義務(wù)，還應(yīng)明確風(fēng)險評估的最低程序性義務(wù)。最低程序性義務(wù)實際上保證了風(fēng)險評估是在SPS措施制定和實施時做出。由最低程序性義務(wù)導(dǎo)致的成員方的舉證責(zé)任制度也應(yīng)加強。無論是實體性義務(wù)還是程序性義務(wù)，都應(yīng)明確風(fēng)險評估是制定SPS措施時必須依據(jù)的基礎(chǔ)，一項措施要成為正當(dāng)?shù)腟PS措施，必須以科學(xué)的風(fēng)險評估為基礎(chǔ)做出。

[1]葉佐林.W TO《SPS協(xié)議》中的風(fēng)險評估問題.南方農(nóng)村，2004.3.

[2]段小松.SPS協(xié)定風(fēng)險評估規(guī)則探析.商場現(xiàn)代化，2009.2.

[3]酈燕冰.論《SPS協(xié)議》的風(fēng)險評估問題.法制與社會，2008.8.

F7

A

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生學(xué)院）