譚小平

(四川省防汛抗旱指揮部辦公室，成都，610017)

1 概述

四川省是一個(gè)暴雨、洪澇、滑坡、泥石流、干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)和水旱災(zāi)害交替發(fā)生的省份?；谶@樣的省情，長(zhǎng)期以來，四川省高度重視以各級(jí)防汛抗旱部門為核心的防汛抗旱能力建設(shè)。特別是“5·12”汶川特大地震發(fā)生時(shí)，四川省已進(jìn)入汛期，面對(duì)地震和洪澇災(zāi)害雙重夾擊，四川省各級(jí)防汛部門義無反顧，全力以赴，在各級(jí)黨委政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在人民解放軍、武警官兵和社會(huì)各界的大力支持下，奪取了水利抗震救災(zāi)和防洪保安的重大勝利，做到了震損水庫、水電站無一垮壩，震損堤防無一決口，處理堰塞湖無一人傷亡;各級(jí)防汛抗旱部門，尤其是地震災(zāi)區(qū)各級(jí)防汛部門，也探索了對(duì)地震誘發(fā)洪水災(zāi)害的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)。震后，四川省針對(duì)在抗震救災(zāi)和洪水管理方面出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步加強(qiáng)了組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急機(jī)制、非工程性措施、工程性措施等為重點(diǎn)的防汛抗旱能力建設(shè)，充實(shí)完善了縱向到底、橫向到邊、響應(yīng)及時(shí)、指揮有力、信息靈通、情報(bào)準(zhǔn)確、突出重點(diǎn)、控制源頭的防汛抗旱工作體系，全省防汛抗旱能力建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。

2 防汛抗旱能力建設(shè)情況

2.1 組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

近年來，四川省逐步建立健全了從省到市、縣、鄉(xiāng)的防汛抗旱組織機(jī)構(gòu)。其中，四川省人民政府防汛抗旱指揮部負(fù)責(zé)全省的防汛抗旱搶險(xiǎn)救災(zāi)工作的指揮和決策。指揮部由分管省長(zhǎng)任指揮長(zhǎng)，省水利廳廳長(zhǎng)、省政府分管副秘書長(zhǎng)、省軍區(qū)副司令等任副指揮長(zhǎng)，發(fā)改委、財(cái)政廳、國土廳、農(nóng)業(yè)廳、氣象局等有關(guān)廳局和武警部隊(duì)為成員單位。下設(shè)的省政府防汛抗旱指揮部辦公室(以下簡(jiǎn)稱“省防辦”)，是省政府防汛抗旱指揮部常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)(設(shè)在省水利廳)，主要承擔(dān)省防汛抗旱指揮部的日常工作，及時(shí)收集、全面掌握全省防汛抗旱工作情況，研究、制定、審批全省防汛抗災(zāi)計(jì)劃及各類度汛預(yù)案，組織擬定不同汛情的應(yīng)急處理方案;貫徹執(zhí)行、督促實(shí)施國家防總及省委、省政府和省防汛抗旱指揮部的一系列抗災(zāi)決策，協(xié)調(diào)處理各級(jí)各部門在抗災(zāi)斗爭(zhēng)中的矛盾和困難，趕赴災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)處置突發(fā)險(xiǎn)情、災(zāi)情，對(duì)外發(fā)布防汛抗災(zāi)信息，及時(shí)向上級(jí)報(bào)告情況。

為提高省防辦的協(xié)調(diào)能力，增強(qiáng)其權(quán)威性，四川省擬將省防辦升格為副廳級(jí)或干部高配為副廳級(jí)，同時(shí)全省各級(jí)防辦已全部納入?yún)⒄展珓?wù)員管理單位，人員列為參公管理人員，單位列為純公益性單位。

各市(州)、縣參照省上作法，分別成立了防汛抗旱指揮部和防汛抗旱指揮部辦公室，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站分別設(shè)立了水利服務(wù)崗位，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的防汛抗旱、水利、水保等水利工作。目前省防辦正在調(diào)查研究，積極向省委、省人民政府建議擬在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門防汛抗旱辦公室，村設(shè)工作組，配備必要的專兼職工作人員，具體負(fù)責(zé)本級(jí)防汛抗旱的日常管理、預(yù)案管理、監(jiān)測(cè)預(yù)警、人員轉(zhuǎn)移、搶險(xiǎn)救災(zāi)、信息收集與報(bào)送等防汛抗旱工作。

2.2 應(yīng)急機(jī)制建設(shè)

2008年12月17日，四川省人民政府印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行應(yīng)急管理“一崗雙責(zé)”責(zé)任制的通知》(川府發(fā)〔2008〕45號(hào));2009年06月24日，中共四川省委、四川省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)急管理工作的決定》(川委發(fā)〔2009〕7號(hào))。根據(jù)這兩個(gè)文件精神和中華人民共和國防洪法等有關(guān)法律法規(guī)，四川省防指和防辦進(jìn)一步修訂完善了《四川省防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》，建立一套包括組織指揮體系及職責(zé)、預(yù)防和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障、獎(jiǎng)勵(lì)與責(zé)任追究的防汛抗旱應(yīng)急機(jī)制，大大提高了全省防汛抗旱應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)急管理能力。

2.2.1 組織指揮體系及職責(zé)。四川省人民政府設(shè)立省防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域防汛抗旱突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。有關(guān)單位可根據(jù)需要設(shè)立防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本單位防汛抗旱突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

2.2.2 預(yù)防和預(yù)警機(jī)制。各級(jí)氣象局、水文局建立雨、水情監(jiān)測(cè)點(diǎn)，按照氣象預(yù)報(bào)標(biāo)準(zhǔn)和水文預(yù)報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的國家規(guī)范向省防指及時(shí)報(bào)告。水利部門負(fù)責(zé)堤防、水庫、水電站等預(yù)警預(yù)報(bào)信息，住建、交通等相關(guān)部門各自按職責(zé)范圍規(guī)定，及時(shí)將有關(guān)信息報(bào)本級(jí)人民政府和防汛抗旱指揮部。

2.2.3 應(yīng)急響應(yīng)。按全省洪、澇、旱災(zāi)的嚴(yán)重程度和范圍，將應(yīng)急響應(yīng)分為四級(jí)。各級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)在汛期實(shí)行24小時(shí)值班制度，全程跟蹤雨情、水情、工情、旱情、災(zāi)情，根據(jù)出現(xiàn)的洪、澇、旱災(zāi)情況分級(jí)響應(yīng)。

2.2.4 應(yīng)急保障。主要涉及通信與信息保障、現(xiàn)場(chǎng)救援和工程搶險(xiǎn)裝備保障、應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍保障、交通運(yùn)輸保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、治安保障、物資保障、資金保障、社會(huì)動(dòng)員保障、技術(shù)保障等。各級(jí)職能部門在各級(jí)政府及防指的指揮下加強(qiáng)應(yīng)急保障工作。

2.2.5 獎(jiǎng)勵(lì)與責(zé)任追究。對(duì)防汛搶險(xiǎn)和抗旱工作做出突出貢獻(xiàn)的勞動(dòng)模范、先進(jìn)集體和個(gè)人，由省人事廳和省防指聯(lián)合表彰或省防指報(bào)請(qǐng)省政府表彰;對(duì)防汛搶險(xiǎn)和抗旱工作中英勇獻(xiàn)身的人員，按有關(guān)規(guī)定追認(rèn)為烈士;對(duì)防汛抗旱工作中玩忽職守造成損失的，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)追究當(dāng)事人責(zé)任，并予以處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

2.3 非工程性措施建設(shè)

全省按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，遠(yuǎn)近結(jié)合，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施”工作思路，逐步開展全省防汛信息化建設(shè)工作，以先進(jìn)性、實(shí)用性、標(biāo)準(zhǔn)性和開放性為目標(biāo)，提高四川省抗御洪旱災(zāi)害的能力。

2.3.1 2009年年底完成了全省防汛抗旱指揮系統(tǒng)總體規(guī)劃，并上報(bào)省發(fā)改委批準(zhǔn)、立項(xiàng)，明確了未來3～5年信息化建設(shè)具體項(xiàng)目。目前一期工程已經(jīng)按省級(jí)山洪防治及防汛預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的項(xiàng)目名稱立項(xiàng)建設(shè)，爭(zhēng)取到國家災(zāi)后重建資金5280萬元投入建設(shè)，完成投資4200萬元，年底全部投入使用。

2.3.2 充分發(fā)揮防汛專網(wǎng)作用，建成了全省防汛視頻會(huì)議系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全省至21個(gè)市、州的防汛抗旱信息綜合管理，提高了工作效率，保障了工作質(zhì)量。

2.3.3 2010年初步完成了全省防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程(即省級(jí)山洪防治及防汛預(yù)警系統(tǒng))建設(shè)工作，初步建成覆蓋全省的雨、水、工情的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)氣象和水文信息數(shù)據(jù)的全省范圍內(nèi)共享共用，為防汛指揮提供有力的支撐。

2.3.4 建設(shè)了防汛應(yīng)急通訊體系，配備防汛專用通訊車和專業(yè)設(shè)備，應(yīng)用先進(jìn)的通訊手段和可靠的通信技術(shù)，確保非常情況下防汛指揮調(diào)度指令的上傳下達(dá)。

2.4 工程性措施建設(shè)

2.4.1 加緊編制渠江流域防洪規(guī)劃。四川省正在抓緊編制渠江流域防洪規(guī)劃，預(yù)計(jì)明年1月底前完成。此規(guī)劃的實(shí)施將全面提高渠江流域防汛保安能力，對(duì)提升長(zhǎng)江防汛保安有極其重要的意義。

2.4.2 加快重要支流堤防工程建設(shè)進(jìn)度。加快了岷江(含大渡河、青衣江)、沱江、涪江、嘉陵江、渠江(含巴河、州河)、安寧河等長(zhǎng)江重要支流以及長(zhǎng)江上游干流(四川段)防洪工程及設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度。

2.4.3 提速病險(xiǎn)除險(xiǎn)加固。四川省現(xiàn)有水庫6723座。其中，大型6座，中型107座，小(一)型1015座，小(二)型5595座。由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、管護(hù)不到位等原因，水庫病險(xiǎn)十分突出。2008年以來，在水利部的支持下，全省不斷加大工作力度，已對(duì)3400多座病險(xiǎn)水庫進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，為防汛保安擰緊了又一道安全栓。

2.4.4 加快地震水利災(zāi)后重建工作。目前，39個(gè)重災(zāi)縣水利災(zāi)后重建項(xiàng)目共1646個(gè)，已開工項(xiàng)目1600個(gè)，開工率97%;完工1313個(gè)，完工率80%。累計(jì)完成投資133.69億元，占規(guī)劃總投資的63%，占落實(shí)資金(187.08億元)的72%。其中，震損水庫規(guī)劃1222座，已開工建設(shè)1221座，主體完工1133座，主體完工率92.7%;堤防工程規(guī)劃完成810.87km，已完成長(zhǎng)度426km，占規(guī)劃的52.4%。災(zāi)后重建規(guī)劃處置堰塞湖113座，除唐家山后期處置工期較長(zhǎng)外，其余堰塞湖已全部銷號(hào)，災(zāi)后重建工作力度的加大和進(jìn)度的加快極大地減輕了全省防汛工作壓力。

3 加強(qiáng)防汛抗旱能力建設(shè)取得的主要成效

“5·12”地震后，四川先后遭受川西南特大干旱和2010年暴雨洪水襲擊，由于加強(qiáng)了防汛抗旱能力建設(shè)，全省將這兩次創(chuàng)記錄災(zāi)害的損失降至最低，考驗(yàn)了震后全省防汛抗旱能力建設(shè)工作，奪取了防汛抗旱救災(zāi)的勝利。

3.1 取得抗擊2009年川西南特大干旱的勝利

2009年9月至2010年3月底，川西南平均降雨量155.0mm，比常年同期均值285.0mm偏少46%;日均最高氣溫21.3℃，比常年同期偏高3.0℃;先后有137個(gè)縣達(dá)到冬干標(biāo)準(zhǔn)，44個(gè)縣遭受嚴(yán)重干旱，受旱農(nóng)作物面積32.15萬hm2、人口135.1萬人、牲畜187.5萬頭。全省防汛抗旱系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，預(yù)警預(yù)報(bào)，暢通信息，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，及時(shí)向各級(jí)提供決策參考依據(jù)，采取人工增雨、加快水源工程建設(shè)，大力開展農(nóng)田水利基本建設(shè)，及時(shí)下達(dá)抗旱資金等有效措施抗擊干旱。累計(jì)投入抗旱資金9279萬元，投入抗旱人數(shù)640萬人、投入抗旱提水設(shè)備39萬臺(tái)套，抗旱澆地面積38.2萬hm2，運(yùn)水車4698輛，臨時(shí)解決了136萬人、188萬頭牲畜飲水困難。

3.2 取得抗擊2010年特大暴雨洪水的勝利

2010年四川省連續(xù)遭遇了“7.17”“7.24”“8.13”“8.19”特大洪澇災(zāi)害，引發(fā)汶川地震災(zāi)區(qū)群發(fā)性嚴(yán)重洪水泥流災(zāi)害。災(zāi)害呈現(xiàn)雨量強(qiáng)度特別大、洪水水位特別高、地震災(zāi)區(qū)影響特別大、災(zāi)害損失特別重4個(gè)顯著特點(diǎn)。面對(duì)嚴(yán)峻的抗洪救災(zāi)形勢(shì)，四川省防汛系統(tǒng)采取加強(qiáng)督導(dǎo)、嚴(yán)查災(zāi)害隱患，加強(qiáng)會(huì)商、提前預(yù)警防范，聞汛而動(dòng)、迅速靠前指揮，突出重點(diǎn)、全力搶險(xiǎn)除險(xiǎn)，迅速排險(xiǎn)、強(qiáng)化應(yīng)急措施，實(shí)現(xiàn)了全省無一座水庫潰壩失事，受損水庫已全部采取應(yīng)急措施排除了險(xiǎn)情。及時(shí)解決災(zāi)區(qū)群眾飲水困難247.45萬人;啟用老井臨時(shí)供水、車輛送水等方式，臨時(shí)解決飲水困難106.05萬人，減輕了生命財(cái)產(chǎn)損失。

4 存在的問題及建議

4.1 存在的問題

雖然四川省在“5·12”汶川特大地震后，從軟硬兩方面加強(qiáng)了防汛抗旱能力建設(shè)，取得了較為明顯的成效，但實(shí)際工作中暴露出來的問題仍然不容忽視。

4.1.1 防洪工程不完善。全省防洪工程還不完善，規(guī)劃的“五江一河”堤防工程已經(jīng)建成的長(zhǎng)度不足1/2，尚未形成防洪閉合圈，一般集鎮(zhèn)和農(nóng)村的防洪能力更低。同時(shí)，我省水利工程建設(shè)嚴(yán)重滯后，特別是渠江流域，大中型水利骨干工程嚴(yán)重不足，干流及主要支流僅建成堤防工程90km(其中達(dá)標(biāo)堤防52km)，不到規(guī)劃堤防總長(zhǎng)度的20%。

4.1.2 山洪、地質(zhì)災(zāi)害仍然是我省防汛工作的薄弱環(huán)節(jié)。四川省歷來是山洪、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)省份，特別受汶川特大地震影響，山地災(zāi)害防御形勢(shì)更為嚴(yán)峻。目前全省共發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)28327處，僅需治理的重大地質(zhì)災(zāi)隱患點(diǎn)就達(dá)2334處。全省157個(gè)有山洪災(zāi)害防治任務(wù)的縣(市、區(qū))中，僅有44個(gè)縣已經(jīng)或正在實(shí)施山洪災(zāi)害防治及防汛預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，山洪災(zāi)害仍然是今后工作中的一大隱憂。

4.1.3 城鎮(zhèn)排澇能力偏低。目前城鎮(zhèn)防洪呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，如城市不透水面積增加，排水系統(tǒng)未得到及時(shí)改善;城市雨島效應(yīng);大規(guī)模城市擴(kuò)張導(dǎo)致局部水系紊亂、河道與排水管網(wǎng)淤塞，人為導(dǎo)致城市防洪排澇能力下降等。這些新特點(diǎn)使我們的城鎮(zhèn)防汛難度加劇，任務(wù)增多。

4.1.4 地震災(zāi)區(qū)防汛壓力大。今年是災(zāi)后重建“三年任務(wù)、兩年完成”的最后一年，是四川省水利集中建設(shè)期，在建工程點(diǎn)多面廣戰(zhàn)線長(zhǎng)。部分地震災(zāi)區(qū)新建城鎮(zhèn)、村、移民安置點(diǎn)防洪排澇設(shè)施以及完成整治的震損水庫、堤防尚未經(jīng)過洪水檢驗(yàn)，安全度汛壓力大。

4.2 工作建議

今后四川省根據(jù)在防汛抗旱工作中暴露出的不足，重點(diǎn)做好以下幾方面工作。

4.2.1 要以人為本，從群眾的根本利益出發(fā)，著重加強(qiáng)防汛抗旱應(yīng)急處置能力，提高防汛抗旱工作的實(shí)效性和有效性。盡快完成渠江流域防洪規(guī)劃、中小河流和“五江一河”主要支流防洪建設(shè)規(guī)劃的編制，進(jìn)行重點(diǎn)小(二)型水庫規(guī)劃編制及申報(bào)，并及時(shí)修訂完善山洪災(zāi)害防治規(guī)劃，進(jìn)一步解決我省防汛存在的問題。

4.2.2 加強(qiáng)防汛抗旱的現(xiàn)代化水平。提高對(duì)水、旱災(zāi)害的預(yù)報(bào)能力和預(yù)報(bào)結(jié)果的準(zhǔn)確性，提高防汛應(yīng)急管理能力;重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)四川省防汛專網(wǎng)、防汛決策指揮軟件系統(tǒng)、防汛遠(yuǎn)程視頻監(jiān)視系統(tǒng)、防汛視頻會(huì)商系統(tǒng)、山洪預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)和管理，不斷優(yōu)化系統(tǒng)，加快進(jìn)度，提高使用效率，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。

4.2.3 繼續(xù)堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧方針。以全局的眼光發(fā)展防洪工程措施，提高防汛抗旱的能力;重點(diǎn)抓好岷江(含大渡河、青衣江)、沱江、涪江、嘉陵江、渠江(含巴河、州河)、安寧河等長(zhǎng)江重要支流以及長(zhǎng)江上游干流(四川段)防洪工程及設(shè)施，加快城鎮(zhèn)防洪排澇系統(tǒng)的建設(shè)進(jìn)度。

4.2.4 要在統(tǒng)籌全局的基礎(chǔ)上突出重點(diǎn)。在做好大江大河常規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)上，對(duì)中小河流、山洪泥石流、山地災(zāi)害等突出災(zāi)害方面加大建設(shè)力度，形成閉合防洪工程體系，努力提高抗災(zāi)減災(zāi)能力，保證生命財(cái)產(chǎn)安全。 ■