◎省水利廳總規(guī)劃師 席跟戰(zhàn)

引言：水利資產(chǎn)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，是經(jīng)濟(jì)社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，是其他生產(chǎn)部門賴以生產(chǎn)和發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。本文通過對陜西省水利廳系統(tǒng)資產(chǎn)管理現(xiàn)狀和存在問題的分析，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)水利資產(chǎn)監(jiān)管的思路和對策，以期對陜西水利資產(chǎn)規(guī)范管理提供借鑒和參考。

一、水利廳直系統(tǒng)資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

水利國有資產(chǎn)是水行政主管部門履行職能、保證水資源可持續(xù)利用、支撐國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展得以實現(xiàn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。按其功能屬性分為公益性資產(chǎn)、準(zhǔn)公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。結(jié)合陜西省水利廳系統(tǒng)實際，按照單位性質(zhì)分為行政事業(yè)單位資產(chǎn)、水管單位（廳直五大灌區(qū)，以下簡稱水管單位）資產(chǎn)和企業(yè)單位資產(chǎn)三大類。行政事業(yè)單位資產(chǎn)主要體現(xiàn)為公益性資產(chǎn)特征；水管單位資產(chǎn)典型特征是同時提供經(jīng)營性功能和公益性功能，主要體現(xiàn)為準(zhǔn)公益性資產(chǎn)特征；企業(yè)單位資產(chǎn)主要體現(xiàn)為經(jīng)營性資產(chǎn)特征。按照現(xiàn)行資產(chǎn)管理體制，行政事業(yè)單位（全額、差額、自收自支）和水管單位資產(chǎn)管理的職能部門是省財政廳，執(zhí)行《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》；企業(yè)單位資產(chǎn)管理的職能部門是省國資委，執(zhí)行《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。

截止2009年底，陜西省水利廳系統(tǒng)所屬行政、事業(yè)、水管、企業(yè)單位共計31個，資產(chǎn)總量為32.67億元，其中：行政和全額事業(yè)單位19個，資產(chǎn)總量為3.06億元，占全廳系統(tǒng)資產(chǎn)總額的9.37%；差額單位4個，資產(chǎn)總量為1.56億元，占全廳系統(tǒng)資產(chǎn)總額的4.78%；水管單位5個，資產(chǎn)總量為27.32億元，占全廳系統(tǒng)資產(chǎn)總額的83.62%；企業(yè)單位3個，資產(chǎn)總量為0.73億元，占全廳系統(tǒng)資產(chǎn)總額的2.23%。通過以上數(shù)據(jù)分析，全廳系統(tǒng)水利國有資產(chǎn)主要集中在水管單位，即廳直五大灌區(qū)，占全廳系統(tǒng)資產(chǎn)總額的83.62%，表現(xiàn)為準(zhǔn)公益性資產(chǎn)特征，因此加強(qiáng)水管單位即準(zhǔn)公益性資產(chǎn)管理是陜西省水利廳系統(tǒng)國有資產(chǎn)管理的核心和重點(diǎn)。

二、水利資產(chǎn)管理存在的主要問題

（一）公益性資產(chǎn)（行政事業(yè)單位資產(chǎn)）監(jiān)管效能不高，制度建設(shè)滯后，缺乏有效的激勵和約束機(jī)制。

按照《陜西省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實施辦法》的有關(guān)規(guī)定，省財政廳是全廳系統(tǒng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，水利廳負(fù)責(zé)對全廳系統(tǒng)行政事業(yè)單位占有使用的國有資產(chǎn)實施監(jiān)督管理，廳直各行政事業(yè)單位對其占有使用的國有資產(chǎn)實施具體管理。目前存在的主要問題：一是資產(chǎn)監(jiān)管效能不高。水利廳作為全廳系統(tǒng)資產(chǎn)監(jiān)管部門，只有20萬元以下的處置審批權(quán)限，廳直各行政事業(yè)單位作為水利資產(chǎn)具體管理職能部門，處置審批權(quán)限為零，由于缺少自主權(quán)或者說自主權(quán)不夠，造成資產(chǎn)管理的積極性不高，而真正行使審批權(quán)限的省財政廳卻因管理層次太多、信息不對稱等原因，只是從資產(chǎn)購置和處置方面履行監(jiān)管職能，因而導(dǎo)致行政事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)管效能不高。二是制度建設(shè)相對滯后。目前省財政廳僅頒布了《陜西省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實施辦法》和《陜西省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》，而在資產(chǎn)使用和效益發(fā)揮等方面制度建設(shè)相對滯后，沒有建立起有效的激勵和約束機(jī)制，對水利行政事業(yè)性資產(chǎn)運(yùn)行成本、運(yùn)行效率、資產(chǎn)的安全性和資產(chǎn)功能的發(fā)揮沒有一套科學(xué)的管理評價體系，導(dǎo)致行政事業(yè)單位對資產(chǎn)管理的積極性不高甚或疏于管理。

（二）準(zhǔn)公益性資產(chǎn)（水管單位資產(chǎn)）存在管理主體缺位、公益性資產(chǎn)耗費(fèi)補(bǔ)償不足以及政策性虧損嚴(yán)重等問題。

1.水管單位資產(chǎn)管理主體缺位，分類管理難度較大。準(zhǔn)公益性水管單位占有使用的水利國有資產(chǎn)由于提供綜合功能，且在資產(chǎn)形態(tài)上難以區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性，所以造成既不好按經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行管理（如由國資委監(jiān)管），也不好按行政事業(yè)性資產(chǎn)進(jìn)行管理（如由財政廳履行管理職能）。但是由于水管單位都是事業(yè)單位，資產(chǎn)管理方式具有明顯的行政管理特點(diǎn)。水管單位的負(fù)責(zé)人既作為水利國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理者，又是水利國有資產(chǎn)的具體運(yùn)營者。在現(xiàn)實工作中很難區(qū)分這些負(fù)責(zé)人什么時候履行監(jiān)管的職責(zé)，什么時候履行運(yùn)營的職責(zé)，造成水利資產(chǎn)管理主體和職能的缺失，資產(chǎn)保值增值目標(biāo)難以得到保障。

2.水管單位公益性資產(chǎn)耗費(fèi)補(bǔ)償不足，造成水管單位整體經(jīng)濟(jì)效益較差。水管單位雖然運(yùn)行著龐大的公益性資產(chǎn)，但公益性耗費(fèi)補(bǔ)償卻沒有得到有效保證，盡管省財政廳從2008年開始逐年安排灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，但由于歷史欠賬太多，從根本上仍難以解決水管單位公益性資產(chǎn)耗費(fèi)補(bǔ)償不足的問題，目前廳直5個水管單位均處于虧損狀態(tài)，截止2009年底累計虧損3.25億元。由于水管單位公益性資產(chǎn)支出補(bǔ)償不足，既影響了公益性資產(chǎn)功能的發(fā)揮，也影響了經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的提高，結(jié)果是水利工程老化失修嚴(yán)重，服務(wù)能力降低，缺乏自我積累和自我發(fā)展的能力，水管單位整體上經(jīng)濟(jì)效益較差。

3.水管單位政策性虧損嚴(yán)重，直接影響了資產(chǎn)效益的有效發(fā)揮。農(nóng)灌水費(fèi)是灌區(qū)管理單位賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的主要收入來源，而我省農(nóng)灌水價由省物價局核定，灌區(qū)管理單位無權(quán)調(diào)整水價。目前省直五大灌區(qū)，自流水價平均為0.125元/立方米，占省物價局核定成本的33.5%，抽水水價平均為0.196元/立方米，占省物價局核定成本的56.3%。2009年，電力部門提高了抽水農(nóng)電價格，使灌區(qū)成本進(jìn)一步提高，且差距越來越大，灌區(qū)虧損日益嚴(yán)重。

（三）經(jīng)營性資產(chǎn)（企業(yè)單位資產(chǎn)）管理存在產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清、管理機(jī)制不健全以及運(yùn)行機(jī)制不靈活等問題。

水利經(jīng)營性國有資產(chǎn)以三種形式存在：一是水利廳直屬3個企業(yè)，比如物資公司、咨詢中心、漁業(yè)公司。二是廳直事業(yè)單位投資形成的21個企業(yè)或?qū)嶓w，比如建管局的三和公司、江河局的設(shè)計院。三是廳直五大灌區(qū)投資形成的20個企業(yè)或?qū)嶓w，比如寶雞峽的工程局、涇惠局的機(jī)械廠。水利經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理存在出資人代表缺位、多頭管理、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清、管理機(jī)制不健全等矛盾，導(dǎo)致管理層次多、管理成本高、運(yùn)行效率低等問題，再加之水利企業(yè)普遍規(guī)模較小、管理水平較低、產(chǎn)品技術(shù)檔次不夠，且大多數(shù)是非公司制企業(yè)，沒有通過改制建立現(xiàn)代企業(yè)制度，管理體制和運(yùn)行機(jī)制缺乏活力，規(guī)模效益和整體效益難以發(fā)揮。

三、加強(qiáng)水利資產(chǎn)監(jiān)管的思路和對策

（一）加強(qiáng)公益性（行政事業(yè)單位）資產(chǎn)管理。

1.逐步建立有效的激勵和約束機(jī)制。建議省財政廳盡快制定出臺相關(guān)的制度和辦法，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)的運(yùn)行成本、運(yùn)行效益、資產(chǎn)的安全性和資產(chǎn)功能的發(fā)揮建立科學(xué)的評價體系，同時適當(dāng)放開審批權(quán)限，簡化管理層次，賦予具體管理單位相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任，有效激勵各行政事業(yè)單位加強(qiáng)資產(chǎn)管理的積極性和主動性，充分發(fā)揮資產(chǎn)效益。在此基礎(chǔ)上，遵循“權(quán)屬清晰、安全完整、風(fēng)險控制、注重績效”的原則，精心組織，認(rèn)真實施，完成全廳系統(tǒng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，逐步實現(xiàn)資產(chǎn)配置、使用、處置的全程動態(tài)監(jiān)管，確保水利資產(chǎn)安全完整。

2.建立以政府采購為主的資產(chǎn)購建制度。在資產(chǎn)配置過程中，水利廳系統(tǒng)各單位要嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度，本著勤儉節(jié)約的原則，科學(xué)合理配置，不斷優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。資產(chǎn)配置納入單位年度預(yù)算，行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置納入單位部門預(yù)算。對于必須進(jìn)行政府采購的資產(chǎn)要求嚴(yán)格依法實施政府采購，對于有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)，要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配備，對沒有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)，要按其履行職能的實際需要出發(fā)，從嚴(yán)控制，合理配備。

3.嚴(yán)格資產(chǎn)處置程序。水利廳系統(tǒng)各單位資產(chǎn)出售、出讓、無償轉(zhuǎn)讓、對外捐贈、報廢、報損、以及貨幣性資產(chǎn)損失核銷時，要經(jīng)省財政廳或水利廳按照規(guī)定權(quán)限審批，未經(jīng)批準(zhǔn)各單位不得自行處置。在資產(chǎn)處置過程中，要遵循公開、公正、公平原則，出售、出讓數(shù)量較多或價值較高的資產(chǎn)要通過產(chǎn)權(quán)交易有形市場，采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等市場競價方式以及國家法律、法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入要按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理。

（二）加強(qiáng)準(zhǔn)公益性（水管單位）資產(chǎn)管理。

1.認(rèn)真研究水管單位經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)的界定辦法，充分發(fā)揮準(zhǔn)公益性資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。水管單位資產(chǎn)是水利國有資產(chǎn)管理的核心和重點(diǎn)，能否建立有效的管理體制與運(yùn)行機(jī)制是盤活水管單位資產(chǎn)、發(fā)揮資產(chǎn)效益的關(guān)鍵所在。其中最關(guān)鍵的是盡可能將經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)分開管理，充分發(fā)揮水管單位資產(chǎn)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。公益性資產(chǎn)的運(yùn)營管理，具體表現(xiàn)為政策性強(qiáng)、社會效益大、成本補(bǔ)償能力低，公益性資產(chǎn)屬于公益性管理范圍，應(yīng)由行政事業(yè)機(jī)構(gòu)管理，以實現(xiàn)社會效益最大化為運(yùn)作目的。經(jīng)營性資產(chǎn)屬于資本運(yùn)營管理，應(yīng)從行政事業(yè)機(jī)構(gòu)中剝離出來，成立經(jīng)營性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，有效地實施經(jīng)營和管理，條件成熟的單位，可以成立符合現(xiàn)代企業(yè)管理制度的公司來運(yùn)作和管理。

2.逐步解決水管單位公益性資產(chǎn)耗費(fèi)補(bǔ)償不足的問題。各相關(guān)部門和單位要繼續(xù)深入推進(jìn)水管單位體制改革，一方面通過增加水管單位全額事業(yè)人員編制的途徑，達(dá)到增加公用經(jīng)費(fèi)和人頭經(jīng)費(fèi)的目的；另一方面通過增加水管單位維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和額度的方法，彌補(bǔ)水管單位公益性支出?？傊ㄟ^積極爭取，促使水管單位公益性支出全部由財政負(fù)擔(dān)，逐步解決水管單位公益性資產(chǎn)的合理損耗，提升自我積累和自我發(fā)展的能力，保障公益性資產(chǎn)的持續(xù)正常運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)效益的充分發(fā)揮。

3.建立水價補(bǔ)償機(jī)制，逐步解決政策性虧損問題。根據(jù)國家發(fā)改委和水利部聯(lián)合頒布的《水利工程供水價格管理辦法》和《陜西省水利工程供水價格管理實施辦法》，認(rèn)真做好水價核定的基礎(chǔ)性工作，爭取更多的政策和支持，從供水價格改革入手，以灌溉用水量為基數(shù)，爭取財政按農(nóng)灌水價與成本的差額適當(dāng)予以補(bǔ)償，或者以設(shè)施灌溉面積為基數(shù)，爭取財政按面積適當(dāng)予以補(bǔ)償。總之要以“補(bǔ)償成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)”為原則，合理制定和調(diào)整價格，為推進(jìn)準(zhǔn)公益性資產(chǎn)管理提供一個良好的外部環(huán)境，逐步解決農(nóng)灌水價長期倒掛的問題和灌區(qū)由于政策性原因形成的虧損問題，充分發(fā)揮資產(chǎn)效益。

（三）加強(qiáng)經(jīng)營性（企業(yè)單位）資產(chǎn)管理。

1.構(gòu)建水利工程建設(shè)集團(tuán)公司。廳直五大灌區(qū)、江河局、建管局等單位近年來都投資興辦了施工企業(yè)，但是都存在規(guī)模小、資質(zhì)低、利潤小、競爭能力差的問題，同國有大中型施工企業(yè)相比，完全處于劣勢地位。面對當(dāng)前和今后一個時期，全省水利工程建設(shè)的巨大市場，考慮到水利經(jīng)營性國有資產(chǎn)保值增值的需要，建議以產(chǎn)權(quán)為紐帶，通過企業(yè)重組，把廳直單位所屬施工企業(yè)聯(lián)合起來，將現(xiàn)有的人力資源和自主品牌有機(jī)結(jié)合，成立新的水利工程建設(shè)集團(tuán)公司，提高公司總承包資質(zhì)能力，不斷擴(kuò)大公司信用額度，打造一支鞏固省內(nèi)、拓展省外水利工程建設(shè)市場的大中型施工企業(yè)。

2.開辟新的籌融資渠道，最大限度地籌措水利建設(shè)資金。結(jié)合組建省級水務(wù)公司的要求，認(rèn)真研究水利資產(chǎn)存量換增量的法律法規(guī)、政策依據(jù)和方式方法，在財政擔(dān)保的前提下，充分利用已形成的水利國有資產(chǎn)作為抵押向銀行進(jìn)行貸款，或者利用水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)、煤油氣資源開發(fā)水土流失補(bǔ)償費(fèi)三項收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押，向銀行進(jìn)行貸款，最大限度地籌措水利建設(shè)資金，開展大型灌區(qū)田間工程配套和中型灌區(qū)更新改造以及引漢濟(jì)渭、渭河流域綜合治理等重點(diǎn)水利工程建設(shè)，推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

3.建立和完善水利經(jīng)營性資產(chǎn)的績效評價體系?？冃гu價是市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家間接管理國有資產(chǎn)的有效辦法和重要手段。建立水利經(jīng)營性資產(chǎn)的績效評價體系，明確監(jiān)管職責(zé)，積極推行水利資產(chǎn)信息公開和問責(zé)制，與效益工資、獎金和年終考核掛鉤，激勵各有關(guān)單位管好用好水利經(jīng)營性資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值和效益的充分發(fā)揮。同時可以采取抓大放小、盤活存量的方式充分發(fā)揮資產(chǎn)效益。對資產(chǎn)規(guī)模小、效益低下的企業(yè)，通過資產(chǎn)重組、兼并、股份合作等方式對企業(yè)進(jìn)行改造，盤活存量資產(chǎn)，確保企業(yè)具有生機(jī)和活力。也可以賣小建大，賣舊建新，滾動發(fā)展，保值增值，壯大水利產(chǎn)業(yè)。對發(fā)展無望、巨額虧損、資不抵債的企業(yè)，依法進(jìn)行淘汰破產(chǎn)。陜西水利