有維東，李 濤，劉少芳

（泰安市水利和漁業(yè)局，山東 泰安 271000）

農(nóng)業(yè)水價(jià)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水最重要的經(jīng)濟(jì)杠桿。近年來，泰安市把農(nóng)業(yè)水價(jià)改革作為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要抓手，創(chuàng)新思路，積極探索，深入實(shí)踐，推動(dòng)這項(xiàng)工作取得了較好的成效。

1 泰安市農(nóng)業(yè)水價(jià)改革現(xiàn)狀

泰安市總面積7 762 km2，人口538.6萬人，轄泰山區(qū)、岱岳區(qū)、新泰市、肥城市、寧陽縣、東平縣6個(gè)縣（市、區(qū)）。

1.1 水利工程建設(shè)情況

泰安市共有大中型水庫14座，其中大型水庫1座，總庫容5.2億m3，興利庫容3.2億m3。另有引水灌溉工程、機(jī)電提水工程等6處。設(shè)計(jì)灌溉面積7.47萬hm2，實(shí)際灌溉面積2.67萬hm2。省管理價(jià)格2處，其余為市管理價(jià)格。4個(gè)大中型水庫為全額事業(yè)單位，其他為定額補(bǔ)助單位。2010年，全年實(shí)現(xiàn)總收入3 002.26萬元。

1.2 水費(fèi)計(jì)收情況

2010年，全年計(jì)費(fèi)水量7 993.52萬m3，其中農(nóng)業(yè)供水3 682.5萬m3，工業(yè)供水327.18萬m3，供自來水廠3 307萬m3，發(fā)電用水676.84萬m3。全年實(shí)收水費(fèi)2 096.62萬元，其中農(nóng)業(yè)供水收入67.34萬元，工業(yè)供水收入89.49萬元，供自來水廠收入1 466萬元，用水發(fā)電收入473.79萬元。

1.3 執(zhí)行的水費(fèi)價(jià)格情況

泰安市向農(nóng)業(yè)供水依據(jù)山東省物價(jià)局魯價(jià)工發(fā)[1999]169號(hào)規(guī)定。其中水庫引水灌區(qū)0.06元/m3，引河灌區(qū)0.05元/m3，引湖電灌站每千噸米5元。泰安市向工業(yè)供水和供自來水廠供水價(jià)格是逐項(xiàng)核定。向工業(yè)供水最低價(jià)格為0.36元/m3，最高價(jià)格為0.6元/m3，向自來水廠供水最低價(jià)格為0.28元/m3，最高價(jià)格為0.47元/m3。

1.4 用水協(xié)會(huì)建設(shè)情況

針對(duì)大量小型農(nóng)田水利工程有人用，無人管的情況，近年泰安市對(duì)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革和用水戶參與灌溉管理進(jìn)行了積極的探索，取得了顯著效果。目前，全市已建成用水者協(xié)會(huì)近126個(gè)，部分協(xié)會(huì)初步實(shí)現(xiàn)了用水者自我管理、自我服務(wù)、自我完善、以水養(yǎng)水的良性循環(huán)。

2 存在的問題和原因

2.1 現(xiàn)行水價(jià)不合理，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重

現(xiàn)行水價(jià)遠(yuǎn)低于運(yùn)行成本，不適應(yīng)水資源嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)狀，已成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。由于水價(jià)低，一方面造成水管單位效益低下，虧損嚴(yán)重，資金缺乏，管理手段落后，職工生活改善不大；另一方面造成供水工程老化，年久失修，功能下降，水資源利用率低，浪費(fèi)嚴(yán)重，普遍地存在著需求大于供給的狀況，使本已短缺的水資源日益緊張。

2.2 現(xiàn)行水價(jià)制定缺乏活力

水價(jià)制定是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，而現(xiàn)行水價(jià)制定體系是行政定價(jià)，水的定價(jià)僅僅是按供水工程成本核算，而且執(zhí)行水價(jià)達(dá)不到供水成本。水價(jià)的制定周期長，幾年不變，年度間缺乏需求調(diào)節(jié)杠桿，水利工程供水能力受氣象水文的影響年際變化大，使供、需年度失衡狀況進(jìn)一步加劇，客觀上需要一個(gè)動(dòng)態(tài)水價(jià)調(diào)整。更主要的是現(xiàn)行水價(jià)管理權(quán)集中于政府多個(gè)部門，水管單位沒有在一定范圍內(nèi)調(diào)整價(jià)格的自主權(quán)。這種缺乏供水單位參與的情況，使供水單位對(duì)按經(jīng)營成本核算的積極性不大，而定價(jià)部門難以準(zhǔn)確了解詳細(xì)情況，造成水價(jià)制定效率低下，水價(jià)單一，缺乏靈活，也很容易脫離實(shí)際，這種缺乏活力的定價(jià)機(jī)制自然成為制約向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變的重要因素。

2.3 水管單位生存面臨困境

農(nóng)業(yè)水費(fèi)是維系農(nóng)田水利設(shè)施正常運(yùn)行，提高水資源利用效益和效率，保證農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要經(jīng)濟(jì)來源。表面上看，農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入銳減直接體現(xiàn)的是水管單位收入減少，但本質(zhì)上卻對(duì)解決水資源緊缺、保證農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力產(chǎn)生損害。水費(fèi)計(jì)收難、收取率下降、水費(fèi)收入銳減是當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作中出現(xiàn)的最大問題，導(dǎo)致了水管單位難以生存和發(fā)展。許多水管單位職工工資難以保障，造成職工隊(duì)伍不穩(wěn)，管理服務(wù)不到位；同時(shí)，導(dǎo)致管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，水利工程狀況日趨不善。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，一般情況下，水費(fèi)收入的70%～80%左右用于供養(yǎng)人員,20%～30%左右用于工程維修。在收入減少的情況下，水費(fèi)優(yōu)先保證職工的基本生活，用于工程維修養(yǎng)護(hù)的投入更是微乎其微，導(dǎo)致水利工程渠系管理維護(hù)差，工程狀況下降。

2.4 終端水價(jià)秩序混亂

農(nóng)業(yè)供水中，一方面國有水管單位收繳水費(fèi)困難，實(shí)收率低；另一方面由于政府部門監(jiān)督不力，亂加價(jià)、亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。坐支挪用，層層加價(jià)，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。甚至個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水也不同程度地存在搭車加價(jià)和收費(fèi)現(xiàn)象。

2.5 投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施差

1998年以前，灌溉排水的骨干工程由國家和地方財(cái)政投入，其中中央財(cái)政投入比重很小，地方往往以“投工投勞”折資。1998年后啟動(dòng)的大型灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目，只有極少數(shù)地方的配套資金落到實(shí)處，非骨干工程由農(nóng)民和集體負(fù)擔(dān)，農(nóng)民承擔(dān)了2／3以上的投資用于開發(fā)新水源和農(nóng)田水利基本建設(shè)。

而當(dāng)前泰安全市幾乎沒有灌區(qū)有能力自主進(jìn)行農(nóng)業(yè)供水工程的維修、更新與改造。由于末級(jí)渠系不配套，計(jì)量手段和量、測水設(shè)施不完善，難以實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前仍是通過行政手段，按耕地面積收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)。很多農(nóng)民群眾反映，按畝計(jì)收水費(fèi)，用水多少一個(gè)樣，用和不用一個(gè)樣，既然沒有得到供水服務(wù)，交水費(fèi)就不合理。另外，由于渠道損壞，水量損失大，有的尾水灌區(qū)輸水損失高達(dá)80%，一些地方將這些損失分?jǐn)偨o農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致水費(fèi)過高。過高的水費(fèi)和由于渠系不配套造成的供水保證率下降使農(nóng)民用水的權(quán)力和繳費(fèi)的義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)稱。引起群眾的強(qiáng)烈不滿，由此產(chǎn)生了拒交水費(fèi)的現(xiàn)象，激化了用水農(nóng)戶和水管單位的矛盾。

3 幾點(diǎn)建議

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革應(yīng)堅(jiān)持綜合改革、協(xié)調(diào)推進(jìn)的原則。以保障與改善民生為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、工程良性運(yùn)行為目的，統(tǒng)籌水價(jià)改革與體制改革，兼顧骨干工程與末級(jí)渠系，著力構(gòu)建定位科學(xué)、定性準(zhǔn)確、核算規(guī)范、操作簡單、監(jiān)管便利的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

3.1 認(rèn)真落實(shí)中央一號(hào)文件精神，加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入

中央一號(hào)文明確指出農(nóng)田水利設(shè)施是保證國家糧食安全的重要基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性，應(yīng)該納入公共財(cái)政支持的范疇。按照泰安市委、市政府《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的實(shí)施意見》要求，積極協(xié)調(diào)財(cái)政部門，切實(shí)落實(shí)各級(jí)財(cái)政每年從土地出讓金中安排10%～20%用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)政策。

具體操作過程中，要廣泛吸引社會(huì)資金投資農(nóng)田水利，鼓勵(lì)符合條件的縣級(jí)政府融資平臺(tái)公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會(huì)資金參與水利建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)民自力更生、艱苦奮斗，在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，按照多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)原則，加大一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性。結(jié)合增值稅改革和立法進(jìn)程，完善農(nóng)村水電增值稅政策，完善水利工程耕地占用稅政策。積極穩(wěn)妥推進(jìn)經(jīng)營性水利項(xiàng)目進(jìn)行市場融資，切實(shí)解決農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)長期投入不足的問題。

3.2 繼續(xù)深化水利工程管理改革，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革順利推進(jìn)奠定基礎(chǔ)

按照分級(jí)負(fù)責(zé)原則，區(qū)分水利工程性質(zhì)，分類推進(jìn)水利工程建設(shè)管理改革。鞏固大中型水利工程管理體制改革成果，嚴(yán)格定編定崗，落實(shí)好公益性、準(zhǔn)公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)并列入財(cái)政預(yù)算，妥善解決好水管單位分流人員社會(huì)保障問題。繼續(xù)深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，在統(tǒng)一規(guī)劃和保障安全的前提下，明晰所有權(quán)，放開建設(shè)權(quán)，搞活管理使用權(quán)，鼓勵(lì)群眾以民辦、民有、民營或股份合作的形式建設(shè)和經(jīng)營小型水利工程。集體原有的小型水利工程在清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，可以通過拍賣、租賃、承包經(jīng)營等形式，完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確責(zé)任和義務(wù)。對(duì)純公益性、準(zhǔn)公益性小型水利工程，加快推行代建代管制度，由公共財(cái)政承擔(dān)建設(shè)管理費(fèi)用。結(jié)合中小型河道治理和小型水庫除險(xiǎn)加固，進(jìn)一步搞好中小河流和小型水庫塘壩工程確權(quán)劃界，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化管理責(zé)任。

3.3 進(jìn)一步健全基層水利服務(wù)體系，提高一線人員的服務(wù)水平

按照“職能明確、布局合理、隊(duì)伍精干、服務(wù)到位”的要求，建立健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利運(yùn)行管理、水環(huán)境治理、水利科技推廣、公共供水服務(wù)和農(nóng)村水事監(jiān)管等公益性職能，按規(guī)定核定人員編制，經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，全面提高基層水利服務(wù)能力。有條件的村莊、社區(qū)，都要配備村級(jí)水管員，具體承擔(dān)水情觀測、供水服務(wù)和小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)，待遇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村統(tǒng)籌解決。鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、水利合作社、供水聯(lián)合體等基層水利合作組織，實(shí)現(xiàn)用水戶對(duì)工程維護(hù)、用水管理、水費(fèi)收繳的自主管理。

3.4 大力推廣農(nóng)業(yè)供水分類水價(jià)，保障水利工程良性運(yùn)行

農(nóng)業(yè)水價(jià)的管理既要有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也要考慮供水單位合理成本支出。“兩部制水價(jià)”符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，“基本水費(fèi)”是保障水利工程管理能夠長期處于良好狀況?！坝?jì)量水費(fèi)”有利于促進(jìn)農(nóng)民節(jié)約用水，有利于約束供水單位加強(qiáng)供水成本管理。對(duì)基本水費(fèi)、計(jì)量水費(fèi)價(jià)格管理方式，建議基本水費(fèi)由政府統(tǒng)一定價(jià)，計(jì)量水費(fèi)由政府從宏觀角度給予指導(dǎo)價(jià)，由供水管理單位，在政府指導(dǎo)價(jià)大框架空間內(nèi)，根據(jù)受益用水戶承受能力與供水合理成本，提出符合供、用水雙方利益的水價(jià)方案。

3.5 合理確定農(nóng)業(yè)終端水價(jià)，深入推進(jìn)水價(jià)改革

由于農(nóng)民承受能力低，應(yīng)按照達(dá)到“保本微利”的水平制定農(nóng)業(yè)灌溉終端水價(jià)，按照“一次定價(jià)、分步到位”的辦法推進(jìn)水價(jià)改革。小型農(nóng)田水利工程水費(fèi)應(yīng)涵蓋工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。小型農(nóng)田水利工程可以不計(jì)提折舊費(fèi)，工程建設(shè)可以申請(qǐng)國家補(bǔ)助，但這要以國家有穩(wěn)定的投入機(jī)制為前提。對(duì)于改制后由私人投資經(jīng)營的工程，私人投資部分應(yīng)計(jì)提折舊費(fèi)，以保證投資回收，保護(hù)投資人利益，調(diào)動(dòng)民間投資積極性。小型農(nóng)田水利工程水費(fèi)應(yīng)根據(jù)工程運(yùn)行維護(hù)成本，由受益農(nóng)戶共同自主協(xié)商決定，并充分發(fā)揮用水合作組織的作用，水費(fèi)由用水合作組織計(jì)收和管理。大中型灌區(qū)中，農(nóng)戶承擔(dān)的水費(fèi)包括國有水費(fèi)和末級(jí)渠系水費(fèi)。目前，鑒于基層組織和農(nóng)民用水合作組織不完善，農(nóng)戶水費(fèi)負(fù)擔(dān)重，搭車收費(fèi)時(shí)有發(fā)生，灌區(qū)末級(jí)渠系水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以實(shí)行政府指令價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，末級(jí)渠系水費(fèi)由灌區(qū)管理單位代收代管。隨著農(nóng)民用水合作組織的逐漸完善，末級(jí)渠系水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定、計(jì)收和管理應(yīng)由農(nóng)民用水合作組織自主決定，遵循群管工程群眾定水價(jià)的原則，政府發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)作用。

另外，在有條件的地方，應(yīng)逐步建立灌區(qū)管理單位和農(nóng)民用水合作組織的供用水合同關(guān)系，將國有水費(fèi)納入農(nóng)民用水合作組織運(yùn)行成本，統(tǒng)一核算成面向農(nóng)戶的綜合水價(jià)，逐步實(shí)現(xiàn)“農(nóng)戶＋用水合作組織＋國有供水單位”的供水和繳費(fèi)模式，充分發(fā)揮農(nóng)民用水合作組織在農(nóng)戶和國有供水單位之間的橋梁作用。對(duì)于改制后由私人經(jīng)營的工程，水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)成本加行業(yè)平均利潤制定，由政府對(duì)其成本進(jìn)行監(jiān)審。

3.6 加強(qiáng)量水設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量收費(fèi)管理工作

加強(qiáng)全市量水設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入，完善供水計(jì)量系統(tǒng)，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，理順收費(fèi)管理機(jī)制非常重要條件。建議在計(jì)量設(shè)施完全改造具備計(jì)量的條件下，由斗口供水單位與渠系各供水站簽定供、用水合同，再由地方灌溉站與行政村或用水戶協(xié)會(huì)簽定用水合同，按方計(jì)收水費(fèi)。按水量收取水費(fèi)，必須要做到計(jì)量公平，兼顧上下游的利益。

3.7 推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水用水，提高水資源利用率

農(nóng)民用水費(fèi)用是合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。在水資源日益緊缺的情況下，對(duì)于用水量最大、用水效率最低的農(nóng)業(yè)灌溉用水，以水價(jià)作為價(jià)格杠桿來促進(jìn)節(jié)約用水、協(xié)調(diào)供求矛盾仍是非常必要的。但由于農(nóng)民收入仍偏低，水費(fèi)承受能力弱，逐步實(shí)行農(nóng)業(yè)用水定額管理，在水價(jià)彌補(bǔ)供水成本的基礎(chǔ)上給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)貼或節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，建立政府對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)的補(bǔ)貼機(jī)制，合理減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，兼顧節(jié)約用水和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)雙重效益的實(shí)現(xiàn)。