王富強(qiáng)，徐靜珍

(河北聯(lián)合大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北唐山 063009)

我國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)能源以煤為主的國(guó)家之一。近年來，無(wú)論是原煤總產(chǎn)量還是煤炭消費(fèi)量，一直占據(jù)世界第一的位置。然而，我們也不要忽略另外一個(gè)事實(shí)，我國(guó)也是煤礦安全事故頻發(fā)的國(guó)家。雖然我國(guó)煤炭產(chǎn)量只占全世界煤炭總產(chǎn)量的37%左右，但事故死亡人數(shù)卻占全世界煤礦死亡總?cè)藬?shù)的70%左右。2000～2009年，煤礦事故死亡平均每年超過5870人。同一時(shí)期，美國(guó)煤礦事故死亡平均不超過40人;2009年，中國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率為0.89，而美國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率僅為0.021。讓我們先看一看國(guó)家安監(jiān)局公布的數(shù)字:

表1 2000～2009我國(guó)煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

表2 2000～2009年全國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率統(tǒng)計(jì)表

頻繁發(fā)生的煤礦災(zāi)害事故，每年奪去數(shù)以千計(jì)的礦工生命，制造數(shù)千個(gè)家庭悲劇，給國(guó)家和社會(huì)造成巨大損失。如何確保我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)是各級(jí)政府需要解決的最迫切問題。

1 煤礦安全事故發(fā)生原因的分析

具體到每一起煤礦事故，眾多專家和媒體都從不同角度進(jìn)行了各種各樣的分析與解讀。有的認(rèn)為企業(yè)管理制度的不嚴(yán)，有的認(rèn)為對(duì)事故責(zé)任人處罰力度不夠，還有的歸咎于礦主片面追求利潤(rùn)是主要原因等等。應(yīng)當(dāng)說，這些分析看法都有一定的道理，但是都不夠全面。煤礦安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范的研究是一個(gè)體系比較大、涉及面比較廣的課題。因此，本文主要針對(duì)國(guó)有煤礦安全生產(chǎn)問題進(jìn)行研究。

1.1 煤礦自身先天不足

1.1.1 我國(guó)煤礦的自然條件較差

我國(guó)大陸是由眾多小型地塊多幕次匯集形成，煤炭賦存地質(zhì)條件十分復(fù)雜，由此帶來了高地溫、高地應(yīng)力、高瓦斯等災(zāi)害難以預(yù)防，客觀上容易引發(fā)重大事故。統(tǒng)計(jì)表明，國(guó)有重點(diǎn)煤礦中，地質(zhì)構(gòu)造簡(jiǎn)單的煤礦只占23%，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜或極其復(fù)雜的煤礦卻占36%;水文地質(zhì)條件簡(jiǎn)單的煤礦只占34%，水文地質(zhì)條件復(fù)雜或極其復(fù)雜的煤礦卻占27%。造成我國(guó)現(xiàn)有煤礦中絕大部分是開采難度大的井工礦，只有少部分是開采容易的露天煤礦。

1.1.2 煤礦工程技術(shù)人員嚴(yán)重短缺

煤礦行業(yè)是一個(gè)技術(shù)性較強(qiáng)的行業(yè)，一個(gè)人的操作不當(dāng)就可能造成重大的群死群傷。目前，全國(guó)共有煤炭職工550多萬(wàn)人，其中處于生產(chǎn)一線的礦工中，農(nóng)民工群體占58%［1］。另外，目前國(guó)有煤礦中，大專以上程度的技術(shù)人員僅占職工總數(shù)的3%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的60%。在近40個(gè)年產(chǎn)500萬(wàn)噸以上的大中型煤炭企業(yè)中，工程技術(shù)人員尚不足2000人。在專業(yè)崗位分布上，呈現(xiàn)出“生產(chǎn)一線少、機(jī)關(guān)院校多，井區(qū)段隊(duì)少、輔助單位多”的現(xiàn)象，一線和重要崗位技術(shù)力量薄弱［2］。

1.2 煤礦內(nèi)部管理存在的問題

1.2.1 煤礦從業(yè)職工安全意識(shí)淡薄，安全素質(zhì)差

目前，煤礦企業(yè)的安全管理依然是沿用傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理，缺少先進(jìn)的管理技術(shù)和手段，安全管理的成敗主要受制于管理者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和責(zé)任心，這種管理模式，很難適應(yīng)礦井災(zāi)害事故的復(fù)雜多變條件。部分職工對(duì)安全問題重視不夠，在生產(chǎn)過程中，沒有始終把安全放在重要位置，總是認(rèn)為安全是別人的事情，與己無(wú)關(guān)。部分煤礦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，一味強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)，對(duì)于安全生產(chǎn)思想認(rèn)識(shí)不到位，沒有把職工的生命健康擺在首位，導(dǎo)致職工的安全教育和管理松弛，設(shè)備、設(shè)施的本質(zhì)安全不能得到有效保證，違章行為不斷出現(xiàn)，最終釀成事故。

1.2.2 煤礦開采技術(shù)、設(shè)備裝備水平低

安全技術(shù)與裝備是防治煤礦災(zāi)害重要手段，我國(guó)煤礦采煤機(jī)械化總體程度不高，尤其需要強(qiáng)化安全技術(shù)和裝備的重要作用。然而，盡管我們?cè)谀承┌踩I(lǐng)域具有優(yōu)勢(shì)，如瓦斯防治技術(shù)，但是總體水平與國(guó)外先進(jìn)水平差距明顯，國(guó)產(chǎn)安全裝備普遍存在規(guī)格不統(tǒng)一，適應(yīng)性弱，可靠性及穩(wěn)定性較差等種種缺陷，滿足不了安全成生產(chǎn)的需要。受體制和經(jīng)濟(jì)實(shí)力限制，許多涉及行業(yè)技術(shù)發(fā)展共性、基礎(chǔ)性和前瞻性的重大科技課題，缺乏大規(guī)模的聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)，技術(shù)基礎(chǔ)理論研究嚴(yán)重滯后于煤礦安全的現(xiàn)實(shí)需要。

1.3 煤礦安全事故的政府原因

1.3.1 我國(guó)煤礦管理體制和監(jiān)察體制存在不足

目前，我國(guó)的煤礦管理體制和監(jiān)察體制存在著明顯的不足。一是煤礦管理體制不順。目前安全監(jiān)管、監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使行業(yè)主管部門的許多職能，一方面不能科學(xué)統(tǒng)籌，難以形成合力，另一方面存在越位和錯(cuò)位。二是監(jiān)管監(jiān)察體制不順。在國(guó)家方面，安監(jiān)總局是統(tǒng)一的，在地方上卻不一致，分設(shè)了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、煤礦安全監(jiān)督管理局、煤礦安全監(jiān)察局，這些部門都在管煤礦，致使省級(jí)煤監(jiān)局協(xié)調(diào)工作占用太多精力。三是市縣級(jí)煤礦監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能履行職責(zé)。機(jī)構(gòu)名義上是建立起來了，但往往存在編制、經(jīng)費(fèi)、人員不到位的現(xiàn)象，特別是大部分煤礦安全監(jiān)管部門人員不是內(nèi)行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往成為地方政府安置官員的機(jī)構(gòu)，根本無(wú)法履行好職能［3］。

1.3.2 對(duì)安全事故責(zé)任人處罰不嚴(yán)厲

(1)經(jīng)濟(jì)手段力度缺乏

近年來，中央職能部門和地方政府下決心用行政手段迅速扭轉(zhuǎn)煤礦安全事故頻發(fā)的勢(shì)頭，不少官員和煤礦礦長(zhǎng)等被停職反省，但是結(jié)果并未盡如人意。其癥結(jié)在于處理煤礦事故責(zé)任時(shí)單純用行政手段，忽視經(jīng)濟(jì)手段，我們所能運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段僅僅局限在煤礦事故發(fā)生后有一點(diǎn)點(diǎn)經(jīng)濟(jì)賠償(最高每人20萬(wàn)元人民幣)。由于經(jīng)濟(jì)賠償額度太低，賠償支出大大小于安全投資，因此，并沒有起到應(yīng)有的約束作用，造成企業(yè)忽視安全投資，從而導(dǎo)致礦難頻發(fā)。

(2)缺乏法制社會(huì)必須的法律手段

目前，我國(guó)法律中針對(duì)安全事故責(zé)任人懲治措施操作性不強(qiáng)，相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定不夠具體細(xì)致，往往存在很大的伸縮性。針對(duì)礦難過后各有關(guān)責(zé)任人，包括煤礦企業(yè)、地方政府監(jiān)管部門、煤礦安全監(jiān)察部門應(yīng)負(fù)有什么樣的責(zé)任，法律上的規(guī)定還不太明確。黨紀(jì)、政紀(jì)和行政處罰雖然也有一定的懲罰作用，但比起刑事手段來說還是威懾力不夠。

2 減少煤礦安全事故的措施

以上分析了產(chǎn)生煤礦安全事故的各種原因，從大的方面來說，可以歸納為煤礦內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面的原因。要減少煤礦安全事故的發(fā)生，也應(yīng)該從這兩方面著手治理。

2.1 煤礦內(nèi)部應(yīng)采取的措施

2.1.1 健全煤礦安全責(zé)任制，加強(qiáng)煤礦企業(yè)內(nèi)部管理

煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制的有效落實(shí)是煤礦安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)性工作。認(rèn)真落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，橫到邊、深到底，每個(gè)崗位都有責(zé)任，主動(dòng)工作，才有可能消除管理缺陷，杜絕人的不安全因素，進(jìn)而改善物的不安全狀態(tài)，達(dá)到安全生產(chǎn)。煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制的考核工作要從本單位實(shí)際出發(fā)，公開、公正、公平的進(jìn)行考核，對(duì)待各種考核對(duì)象要一視同仁，并將考核結(jié)果張榜公布，接受廣大干部群眾的監(jiān)督。另外，煤礦企業(yè)要進(jìn)一步健全和完善安全責(zé)任獎(jiǎng)罰機(jī)制，并堅(jiān)持重獎(jiǎng)重罰的原則，通過獎(jiǎng)罰機(jī)制，把安全責(zé)任進(jìn)一步落到實(shí)處。

2.1.2 加強(qiáng)煤礦隊(duì)伍建設(shè)，提高職工安全素質(zhì)

分析造成安全事故的原因，大部分是人員違章造成的責(zé)任事故。因此，人的不安全行為是造成事故的主要原因。因此，必須始終堅(jiān)持以人為本，全面提高礦工素質(zhì)。首先，改善煤礦技術(shù)人員待遇。我國(guó)煤礦技術(shù)人才嚴(yán)重短缺，因此，在收入分配上要適當(dāng)向技術(shù)人員傾斜，尤其是業(yè)務(wù)技術(shù)骨干和有突出貢獻(xiàn)的技術(shù)人員，不要讓這些寶貴的人才繼續(xù)流失。同時(shí)，要充分尊重和發(fā)揮技術(shù)人員在安全生產(chǎn)中的作用，賦予他們與其職務(wù)相應(yīng)的職權(quán)。其次，全面提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)。通過提高煤礦職工的收入水平，吸引較高素質(zhì)的人來煤礦工作;建立長(zhǎng)效機(jī)制，解決煤礦職工的后顧之憂;加強(qiáng)安全知識(shí)教育和安全技術(shù)培訓(xùn)，通過培訓(xùn)來提高各類人員的安全素質(zhì)，增強(qiáng)職工的自我保護(hù)能力，從根源上消除人的不安全因素。

2.2 政府應(yīng)采取的措施和政策

2.2.1 進(jìn)一步完善煤礦安全監(jiān)察管理體制

事實(shí)證明，安全生產(chǎn)中的重大責(zé)任事故往往與行政機(jī)關(guān)的瀆職侵權(quán)分不開，單獨(dú)依靠國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局一家單位來進(jìn)行監(jiān)管顯然是不夠的，因?yàn)樗皇且粋€(gè)行政部門，權(quán)力十分有限，所以，必須要建立和完善一種機(jī)制，讓人大及檢察機(jī)關(guān)在處理煤礦事故時(shí)發(fā)揮更大作用，加大司法監(jiān)督、人大監(jiān)督的力度。進(jìn)一步確立包括煤礦安全在內(nèi)的安全生產(chǎn)行政責(zé)任追究制度，以強(qiáng)化地方政府落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。掌管國(guó)家安全生產(chǎn)的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局官員，應(yīng)當(dāng)將減少煤礦事故作為工作重點(diǎn)的重點(diǎn)，并且采取責(zé)任制，發(fā)生重大煤礦安全事故，有關(guān)主管官員應(yīng)當(dāng)引咎辭職。而對(duì)于山西、河南、陜西這樣的煤炭資源大省，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)簽下軍令狀，將減少煤礦安全事故作為自己施政的主要內(nèi)容，同時(shí)嚴(yán)厲追究各級(jí)官員和大小礦主的責(zé)任。

2.2.2 加強(qiáng)煤礦安全法制建設(shè)

(1)改進(jìn)現(xiàn)行煤礦安全法律法規(guī)

現(xiàn)行的煤礦安全法律法規(guī)還不能全面對(duì)事故做出相應(yīng)處理，對(duì)具體問題沒有具體懲罰措施，影響了對(duì)事故的處理，并時(shí)有執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依、違法行為得不到及時(shí)處理等現(xiàn)象出現(xiàn)。比如，法律規(guī)定煤礦企業(yè)在生產(chǎn)時(shí)必須進(jìn)行安全投入，但對(duì)如何投入、經(jīng)費(fèi)如何使用等問題卻沒有具體規(guī)定。現(xiàn)有的法律只對(duì)已經(jīng)造成傷亡事故的責(zé)任人進(jìn)行刑事制裁，但并沒有對(duì)未出事故、明知不安全仍強(qiáng)行作業(yè)的礦主進(jìn)行刑事制裁，這難免會(huì)使礦主抱有僥幸心理。因此，必須在法律上對(duì)礦主形成強(qiáng)力約束，而不只單單是各級(jí)煤礦安全監(jiān)督局加強(qiáng)監(jiān)管。只有對(duì)違反煤礦安全操作的礦主實(shí)施刑事制裁，不管出沒出事，只要違反了不是罰款而是判刑才能達(dá)到對(duì)事故的有效遏制。

(2)嚴(yán)格執(zhí)法

首先，嚴(yán)格監(jiān)察執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度。遏制煤礦事故多發(fā)的勢(shì)頭，必須加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察員隊(duì)伍的建設(shè)，從嚴(yán)制定選拔制度，吸收職工積極參與，并對(duì)安全檢察員加強(qiáng)法治教育，確保監(jiān)察工作有效開展。認(rèn)真制定監(jiān)察執(zhí)法計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行。監(jiān)察執(zhí)法過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)格追查，決不放過一絲隱患，并對(duì)主要負(fù)責(zé)人和責(zé)任者依法予以經(jīng)濟(jì)處罰。其次，嚴(yán)懲違法。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的安全事故，一定要加大處罰力度，大幅度提高煤礦事故礦工死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，讓煤礦“死不起人”，主動(dòng)將處理事故的成本放到事故預(yù)防上去。

［1］孫之鵬.我國(guó)煤炭行業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)成績(jī)顯著［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://www.ce.cn/cysc/newmain/pplm/zcr.2009-10-14.

［2］吳征艷，蔣曙光等.當(dāng)前我國(guó)煤礦安全管理［J］.礦業(yè)快報(bào)，2004(5):14-15.

［3］楊華，劉偉，王謝燕.我國(guó)煤炭管理體制深層次問題探討［J］.華北科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(12):34-35.