蔣建東 桂 威

(長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，湖北武漢 430010)

丹江口庫區(qū)公路復(fù)建規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)踐

蔣建東 桂 威

(長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，湖北武漢 430010)

河南省淅川縣是南水北調(diào)(中線)丹江口大壩加高工程庫區(qū)淹沒涉及的大縣，水庫淹沒對(duì)其公路交通網(wǎng)造成了一定影響。本著“原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能”的原則(“三原”原則)設(shè)計(jì)制定了淅川縣水庫淹沒公路復(fù)建規(guī)劃，但按此原則制定的規(guī)劃并不能滿足淅川縣公路交通網(wǎng)“十一五”發(fā)展規(guī)劃要求。通過對(duì)淅川縣受淹公路S335線和X011線復(fù)建規(guī)劃的個(gè)案分析，闡述了在淅川縣水庫淹沒公路復(fù)建中，如何妥善處理按“三原”原則制定的移民補(bǔ)償規(guī)劃與考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公路交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，對(duì)水庫移民規(guī)劃中合理處理補(bǔ)償與發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行了有益的探索。

庫區(qū)公路;公路交通網(wǎng);發(fā)展規(guī)劃;丹江口水利樞紐

1 淅川縣公路交通網(wǎng)現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃

1.1 公路交通網(wǎng)現(xiàn)狀

淅川縣位于河南省南陽市的西南部，處于豫、鄂、陜?nèi)〉慕雍喜浚堑そ谒畮斓闹饕蜎]區(qū)和移民安置大縣。淅川縣地處山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，丹江口水庫橫臥縣域中央長(zhǎng)達(dá)80 km，公路交通建設(shè)難度很大，致使公路網(wǎng)發(fā)展緩慢，交通狀況相對(duì)落后。受地理位置和交通條件等限制，淅川縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，是集山區(qū)、貧困區(qū)、移民區(qū)、邊緣區(qū)為一體的國家級(jí)貧困縣。

2003年，開展了丹江口水庫大壩加高工程初步設(shè)計(jì)階段建設(shè)征地及移民安置規(guī)劃實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作。在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，淅川縣公路交通網(wǎng)以縣城為中心，形成以省道S332、S335線為干線，以縣道X011線、鄉(xiāng)道Y006線等為支線的公路網(wǎng)。截止到2003年，全縣等級(jí)公路751 km，鄉(xiāng)村道路853.2 km，其中國道50.5 km，省道140.1 km，縣道286.9 km，鄉(xiāng)道273.5 km，分別占等級(jí)公路總里程的6.7%，18.7%，38.2%，36.3%。

淅川縣不通鐵路，不鄰高速公路，縣鄉(xiāng)公路承擔(dān)著80%對(duì)外運(yùn)輸任務(wù)。根據(jù)調(diào)查，縣域內(nèi)公路密度僅為百平方公里26.8 km(干線6.8 km，縣鄉(xiāng)道路為20 km)，低于全省平均數(shù)達(dá)10 km以上，全縣等級(jí)公路中油路和水泥路里程318 km，只占總里程的42.3%，公路交通路網(wǎng)密度低、等級(jí)低，路面質(zhì)量差。

同時(shí)，淅川縣路網(wǎng)布局不盡合理?？h境內(nèi)的骨干公路G209、S332、S335線布設(shè)在縣城的東北部和西南部地區(qū)，受地形條件的影響，尤其是丹江口水庫的阻隔，水庫兩岸僅靠汽渡相連。行路難的問題尤為突出，使庫周人民的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，嚴(yán)重阻礙了脫貧致富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

公路等級(jí)低、路網(wǎng)布局不合理，嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)營(yíng)是淅川縣公路的主要特征。

1.2 公路交通發(fā)展規(guī)劃

2003年，正值我國國民經(jīng)濟(jì)“十五”期間。公路交通條件成為制約淅川縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，為改變這一現(xiàn)狀，淅川縣在制定的國民經(jīng)濟(jì)“十一五”規(guī)劃中，明確提出，以移民搬遷為契機(jī)，加強(qiáng)交通運(yùn)輸體系建設(shè)。加快路網(wǎng)橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建完善的交通干支線網(wǎng)絡(luò)。打通縣際出口通道，提高干線公路等級(jí)，S335線要實(shí)現(xiàn)全線貫通達(dá)到二級(jí)路標(biāo)準(zhǔn)，完成上荊路升二級(jí)改造，建成南水北調(diào)引水渠首至鄧州、渠首至丹江口快速通道，實(shí)現(xiàn)鸛河二橋、丹江跨江大橋、釩礦二橋建成通車。提高縣鄉(xiāng)道路等級(jí)、路網(wǎng)密度和通達(dá)深度，改善路面質(zhì)量，提高通行水平，解決縣鄉(xiāng)道路有路無橋、寬路窄橋等問題，完成縣城至大石橋(X011線)、荊關(guān)至西峽丁河界、厚坡至香嚴(yán)寺、厚坡三里洼至九重水寨、寺灣高灣至金河張灣等主要縣鄉(xiāng)道路改建，加快河西南岸滔河、盛灣、倉房三鄉(xiāng)鎮(zhèn)通道建設(shè)。到“十一五”末，全縣二級(jí)以上公路里程達(dá)到480 km以上，構(gòu)筑起對(duì)外四通八達(dá)，對(duì)內(nèi)迂回成網(wǎng)，便捷、通暢、高效、安全的交通運(yùn)輸體系，打破區(qū)位對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約。

2 水庫淹沒對(duì)公路交通網(wǎng)的影響

據(jù)2003年調(diào)查，丹江口大壩加高工程蓄水淹沒涉及河南省淅川縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，167個(gè)村，淹沒耕地8 320 hm2，人口10.17萬人。同時(shí)庫周道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施受到不同程度的淹沒，淹沒淅川縣公路75.1 km，其中省道11.91 km、縣道47.87 km、鄉(xiāng)道15.32 km，按道路等級(jí)劃分，二級(jí)路13.81 km、三級(jí)路43.49 km、四級(jí)路17.8 km。淹沒橋梁 10 座，共773延米。

水庫淹沒涉及淅川縣公路交通網(wǎng)中重要的組成部分，即省道S335線和縣道X011線(詳見圖1)。其中省道S335為二級(jí)公路，是淅川縣南北方向主要干線公路，北接西峽縣，南連鄧川市，縣境內(nèi)連接城關(guān)鎮(zhèn)、馬蹬鎮(zhèn)、香花鎮(zhèn)、九重鎮(zhèn)，該路淹沒11.9 km。縣道X011為三級(jí)公路，沿丹江口水庫庫周布置，是城關(guān)鎮(zhèn)至老城、大石橋鄉(xiāng)、滔河鄉(xiāng)、盛灣鎮(zhèn)、倉房的主要通道，該路淹沒42 km。上述兩條路的淹沒使城關(guān)鎮(zhèn)以南的公路網(wǎng)被破壞，縣城至南部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通中斷，因此必須復(fù)建，以恢復(fù)原交通網(wǎng)的功能。

圖1 淅川縣淹沒公路示意

3 受淹公路的復(fù)建規(guī)劃

根據(jù)“三原”原則，制定了淅川縣受淹公路的復(fù)建規(guī)劃。

S335線共淹沒6段，淹沒總長(zhǎng)11.91 km，其等級(jí)為山嶺重丘二級(jí)，路面寬9 m，路基寬12 m，瀝青混凝土路面。按規(guī)劃原則，并結(jié)合淹沒特點(diǎn)和地形地質(zhì)條件，S335線采用整體后靠復(fù)建的方案，復(fù)建標(biāo)準(zhǔn)按受淹的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，規(guī)劃路線全長(zhǎng)24.8 km，復(fù)建標(biāo)準(zhǔn)為:設(shè)計(jì)車速60 km/h，路基寬12 m，行車道寬9 m，水泥混凝土路面。

縣道X011線是淅川縣繞丹江口水庫庫周的干線公路，該線淹沒11段，總長(zhǎng)39.32 km，其中三級(jí)公路35.04 km，四級(jí)公路4.28 km。根據(jù)規(guī)劃原則，按受淹公路的標(biāo)準(zhǔn)，制定了 X011線的復(fù)建規(guī)劃。X011線規(guī)劃復(fù)建總長(zhǎng)71.43 km，其中三級(jí)公路71.17 km，四級(jí)公路0.26 km。三級(jí)公路復(fù)建標(biāo)準(zhǔn)為:設(shè)計(jì)車速 30 km/h，路基寬7.5 m，行車道寬6.5 m，水泥混凝土路面;四級(jí)公路復(fù)建標(biāo)準(zhǔn)為:設(shè)計(jì)車速20 km/h，路基寬6.5 m，行車道寬6 m，泥結(jié)碎石路面。

4 復(fù)建規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的沖突

基于“三原”原則制定的淅川縣受淹公路復(fù)建規(guī)劃，符合移民安置條例的規(guī)定，符合我國現(xiàn)行的水庫移民政策。但規(guī)劃并不適應(yīng)指導(dǎo)淅川縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“十一五”規(guī)劃的要求。

按“十一五”規(guī)劃的要求，S335線是打通淅川縣縣際出口通道的重要環(huán)節(jié)，規(guī)劃全線提高公路等級(jí)，實(shí)現(xiàn)升級(jí)改造。按移民標(biāo)準(zhǔn)，其復(fù)建標(biāo)準(zhǔn)為公路二級(jí)，路面寬9 m，路基寬12 m。由于是重要的縣際出口通道，因此“十一五”規(guī)劃擬對(duì)S335線全線改造，要求全線公路路面寬度達(dá)到12 m，路基寬度達(dá)到15 m。

同時(shí)，由于X011線是淅川縣繞丹江口水庫庫周的干線公路，是聯(lián)系縣城與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路交通的重要通道，“十一五”規(guī)劃要求對(duì)X011線全線升級(jí)改造，公路等級(jí)達(dá)到公路二級(jí)。按移民標(biāo)準(zhǔn)，因X011線受淹段公路等級(jí)大部分為公路三級(jí)，部分為四級(jí)，在復(fù)建規(guī)劃中，按“三原”原則，大部分按三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)建，部分按四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)建。

基于“三原”原則的淅川縣公路復(fù)建規(guī)劃，依據(jù)受淹公路的標(biāo)準(zhǔn)和功能，制定了復(fù)建方案，但與“十一五”規(guī)劃的要求尚有差距。

5 移民安置規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院第471號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定:“工礦企業(yè)和交通、電力、電信、廣播電視等專項(xiàng)設(shè)施以及中小學(xué)的遷建或者復(fù)建，應(yīng)當(dāng)按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償”;“城(集)鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)遷建、專項(xiàng)設(shè)施遷建或者復(fù)建補(bǔ)償費(fèi)，……因擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)增加的費(fèi)用，由有關(guān)地方人民政府或者有關(guān)單位自行解決”。

根據(jù)《條例》的規(guī)定，按“三原”原則制定了淅川縣受淹公路復(fù)建規(guī)劃，并以此確定受淹公路的淹沒補(bǔ)償投資。而按“三原”原則制定的公路復(fù)建規(guī)劃不能滿足淅川縣“十一五”交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃的要求。

淅川縣受淹公路復(fù)建規(guī)劃與“十一五”交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，本質(zhì)上就是水庫建設(shè)征地移民安置規(guī)劃與庫區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，兩者關(guān)系處理決定了移民投資與投資分配，涉及國家、地方政府、遷建單位和移民個(gè)人的利益。如果處理不好，可能影響規(guī)劃的順利編制，甚至影響工程建設(shè)和效益發(fā)揮。

由于水庫淹沒部分往往只占所在縣、鄉(xiāng)總數(shù)量的很少一部分，其復(fù)建工程相對(duì)于整體而言只是一個(gè)局部工程。移民安置規(guī)劃的內(nèi)容和主體是受淹沒影響的群體，對(duì)總體而言，為部分農(nóng)村人口、個(gè)別城鎮(zhèn)、工廠及部分專業(yè)設(shè)施。這些項(xiàng)目的復(fù)建規(guī)劃不能代替為總體服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃，而只能與總體發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，以避免重復(fù)建設(shè)的發(fā)生。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃立足于區(qū)域未來，具有長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性特點(diǎn)，它既包括了移民安置區(qū)，又包含了非移民區(qū)，它既要處理好內(nèi)部各生產(chǎn)要素之間關(guān)系，又要處理好區(qū)域與外部的關(guān)系，是比移民系統(tǒng)更廣泛的大系統(tǒng)，其發(fā)展是無限的。移民安置規(guī)劃投資盡管在力所能及的范圍內(nèi)兼顧區(qū)域整體的需要，但主要是為滿足移民項(xiàng)目的復(fù)建，不等同于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的投資，從某種意義上講，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求是無限的，而移民補(bǔ)償投資是有限的。因此，補(bǔ)償并不能代替發(fā)展。

移民安置規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃是局部與整體的關(guān)系，二者之間有區(qū)別，但又是有機(jī)聯(lián)系的。正確處理二者關(guān)系的關(guān)鍵，是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的分階段規(guī)劃有機(jī)結(jié)合。雖然區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是無限的，但應(yīng)制定適合當(dāng)前實(shí)際的切實(shí)可行的近期目標(biāo)和步驟，處理好近期和遠(yuǎn)期的關(guān)系，以便充分利用移民遷建的機(jī)遇，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展。而移民安置規(guī)劃一定要適應(yīng)發(fā)展規(guī)劃的需要，才能經(jīng)得起實(shí)踐的考驗(yàn)，才具有生命力。

6 補(bǔ)償與發(fā)展的關(guān)系

《條例》規(guī)定:“國家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”。

開發(fā)性移民之內(nèi)涵就是把移民安置納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的軌道，把安置移民的生產(chǎn)和生活同區(qū)域開發(fā)和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，通過庫區(qū)開發(fā)，重建安置區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展賴以生存的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，建立和提供工業(yè)、服務(wù)行業(yè)和農(nóng)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)，大力進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)與環(huán)境向良性循環(huán)轉(zhuǎn)化，使移民和安置區(qū)的老居民逐步達(dá)到和超過原有的生活水平。

開發(fā)性移民方針的總體目標(biāo)不僅要使移民生活達(dá)到和超過原有水平，同時(shí)也要為庫區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇。

因此，《條例》盡管規(guī)定公路交通等專項(xiàng)設(shè)施復(fù)建規(guī)劃要遵循“三原”原則，同時(shí)也要求移民安置規(guī)劃與庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。

“三原”原則，是《條例》規(guī)定的我國現(xiàn)階段水利水電工程建設(shè)征地及移民安置規(guī)劃應(yīng)遵守的一項(xiàng)基本原則。按此原則制定的移民安置規(guī)劃所需投資應(yīng)納入移民補(bǔ)償投資，因擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)增加的費(fèi)用，則由有關(guān)地方人民政府或者有關(guān)單位自行解決。

因此，“三原”原則為劃分移民補(bǔ)償和發(fā)展的關(guān)系提供了一個(gè)基本的準(zhǔn)則和方法。但是，“三原”原則絕不是最終目的，從某種角度講，“三原”原則更是一種手段，通過這種技術(shù)手段的采用，理順了移民安置規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，為區(qū)分移民補(bǔ)償投資和發(fā)展規(guī)劃所需投資劃分了明確的界限。

在淅川縣受淹公路復(fù)建規(guī)劃編制工作中，通過“模擬規(guī)劃”方法的應(yīng)用，明確提出了移民補(bǔ)償所需投資和因發(fā)展需要增加的投資，為在規(guī)劃編制工作中如何貫徹“三原”原則提供了一種有益的嘗試。

在淅川縣受淹公路復(fù)建規(guī)劃編制工作中，設(shè)計(jì)單位平行開展了2個(gè)方案的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作:

(1)完全按“三原”原則，制定了 S335線和X011線的復(fù)建方案，并按此方案計(jì)算復(fù)建工程所需投資為A。

(2)根據(jù)淅川縣“十一五”規(guī)劃的要求，制定了S335線和X011線的復(fù)建方案，并按此方案計(jì)算復(fù)建工程所需投資為B。

根據(jù)規(guī)劃原則，投資A為移民補(bǔ)償所需的投資。投資B包含了發(fā)展的要求，增加的投資為C=B－A。

通過“模擬規(guī)劃”方法的應(yīng)用，明確了移民補(bǔ)償投資以及實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃所需的投資，移民補(bǔ)償投資以外的資金缺口由淅川縣自行籌措解決。

淅川縣根據(jù)自身發(fā)展的需要，通過多方籌措資金，S335線和X011線已按“十一五”規(guī)劃的要求進(jìn)行實(shí)施，其中S335線已全部實(shí)施完成，X011線目前正在實(shí)施建設(shè)。

淅川縣充分利用移民搬遷的契機(jī)，將移民安置規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)“十一五”發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，基本實(shí)現(xiàn)了公路交通網(wǎng)的升級(jí)改造，為促進(jìn)淅川縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

7 啟示與建議

(1)移民安置規(guī)劃中的補(bǔ)償和發(fā)展是相輔相成的矛盾統(tǒng)一體，補(bǔ)償為發(fā)展提供契機(jī)和動(dòng)力，發(fā)展使補(bǔ)償效益得以持續(xù)。

(2)移民補(bǔ)償投資為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展則是不斷提高移民生產(chǎn)生活水平的保障。在移民安置過程中，建設(shè)單位要為移民著想，為移民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活條件，要及時(shí)地給足移民補(bǔ)償資金，充分理解移民的某些訴求;庫區(qū)移民則要體諒國家的困難，提出滿足本階段需求的合理標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的創(chuàng)業(yè)精神建設(shè)庫區(qū)。工程建設(shè)單位和庫區(qū)移民應(yīng)本著協(xié)商、合作的精神，經(jīng)過充分協(xié)商，制定既滿足移民遷建要求，工程建設(shè)單位又能承受的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(3)移民遷復(fù)建工程和補(bǔ)償投資為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇。當(dāng)更進(jìn)一步的發(fā)展需求大于補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)采用投資分?jǐn)偟姆椒?，補(bǔ)償投入一部分，地方和行業(yè)投入一部分，對(duì)口支援一部分，共同搞好移民遷建項(xiàng)目建設(shè)。

U412.13

A

1006-0081(2011)09-0026-03

2011-06-14

蔣建東，男，長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院庫區(qū)處，高級(jí)工程師.