趙杰
根治強(qiáng)拆痼疾,取決于中央的決心和主管部門的問責(zé)力度,既要加大執(zhí)法監(jiān)督,也要改變固有的唯GDP政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn),加大民生指標(biāo),引導(dǎo)地方政府把發(fā)展注意力轉(zhuǎn)移到探索有效社會(huì)管理模式上去
新拆遷條例實(shí)施半年后,中央開始清除執(zhí)行層面的種種障礙。
近日,國(guó)務(wù)院法制辦、住建部和國(guó)土資源部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項(xiàng)清理工作的通知》,要求地方查找今年1月21日實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等規(guī)定相抵觸、不一致的問題,依照規(guī)定程序進(jìn)行處理,并“限期于今年10月1日前完成全部清理工作”。
此舉引發(fā)公眾普遍關(guān)注,國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為,專項(xiàng)清理是新條例順利實(shí)施的一個(gè)重要前提,但由于一些地方的土地財(cái)政將受挑戰(zhàn),“執(zhí)行層面的博弈仍將持續(xù)”。
清理是前提
“新拆遷條例”是相對(duì)于1991年6月1日頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》而稱的,后者貫穿了整個(gè)上世紀(jì)90年代,2001年局部修改后又繼續(xù)實(shí)施至今年初。
過去二十年里,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》助推了中國(guó)城市化進(jìn)程和地方經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,也催生了各類征地拆遷地方性法規(guī),在唯GDP政績(jī)考核的背景下,為執(zhí)行條例而制定的地方性規(guī)定成為強(qiáng)拆“保護(hù)傘”,征地拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾日益增多。
據(jù)住建部稽查辦公室去年8月公開的資料,該部在稽查過程中發(fā)現(xiàn),一些地方在制定法規(guī)、規(guī)章過程中擅自修改相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,導(dǎo)致征地拆遷、城市規(guī)劃等問題突出,并收到多封群眾舉報(bào)信。
隨后,在2009年“北大五學(xué)者”公開上書廢止拆遷條例的情況下,國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》最引人關(guān)注的一次修訂,并在兩次公開征求民意后頒布實(shí)施最新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。
新條例實(shí)施,原先的地方性法規(guī)何去何從?楊偉東認(rèn)為,由于多年形成的地方性法規(guī)和執(zhí)法體系,很多地方的做法與新規(guī)會(huì)有沖突,比如以往的補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)政府行為,市場(chǎng)作用被弱化,現(xiàn)在則引入評(píng)估公司等發(fā)揮作用;曾經(jīng)的拆遷許可證被取消;政府指令城管等拆遷行為轉(zhuǎn)而被法院程序取代,等等。
據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》社主辦的法制網(wǎng)資料,由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等與上位法沖突,在新條例實(shí)施以來,“至少有上百部與新條例存在巨大差異的地方性法規(guī)、規(guī)章,仍未被廢止或修改。”
“專項(xiàng)清理是新條例順利實(shí)施的一個(gè)重要前提?!睏顐|說。全國(guó)各地的征地拆遷需要形成全新的制度安排。而中央和地方的相應(yīng)工作已經(jīng)啟動(dòng),據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦《2011年6月報(bào)送國(guó)務(wù)院備案的法規(guī)規(guī)章情況》,有重慶、本溪等多個(gè)省市廢止或新備案的地方法規(guī)涉及征地拆遷。
據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解,近期有諸多省市啟動(dòng)了清理工作,包括湖南的長(zhǎng)沙、株洲,山東的青島、菏澤,黑龍江的哈爾濱、佳木斯,以及北京、河北、廣東等,內(nèi)容涉及針對(duì)征收拆遷過程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法,也有新的拆遷補(bǔ)償安置辦法等。其中,新疆法制辦甚至以“存在明顯越權(quán)行政、與上位法相抵觸、限制民事權(quán)利、管理方式不當(dāng)?shù)葐栴}”為由,連續(xù)撤銷《烏魯木齊市房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格規(guī)范》等多份“紅頭文件”。
不過,“北大五學(xué)者”之一的北大法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為,此次清理應(yīng)該著重于地方法規(guī)與新條例直接違背的地方,但是“清理并不意味著對(duì)不一致的做法一概撤銷,對(duì)于一些合理、有益的探索還是會(huì)保留,從而為下一步立法工作做鋪墊”。
多重博弈
如同法律制定、修改往往經(jīng)歷多方博弈一樣,對(duì)地方法規(guī)的清理也概莫能外。
此前浙江省紹興市發(fā)改委一位官員在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)提出,新拆遷條例實(shí)施后,如果政績(jī)考核方法不變,地方政府還是會(huì)選擇新的渠道進(jìn)行土地征收,拆遷問題暫時(shí)無法回避。因?yàn)椤斑@是最直接有效的財(cái)政來源”。
地方政府非法干預(yù)司法拆遷的沖動(dòng),核心還在于“土地財(cái)政”之下的利益驅(qū)動(dòng)。而素有“第二財(cái)政”之稱的土地財(cái)政,是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)收入來維持地方財(cái)政支出。
中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的一份調(diào)研報(bào)告顯示,一些地方,土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%,而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。
“新條例實(shí)施后,一些地方在發(fā)展壓力下,會(huì)有意、無意規(guī)避一些規(guī)定”,楊偉東認(rèn)為,地方政府在新規(guī)框架下的抱怨主要集中于兩點(diǎn):“土地財(cái)政”受到挑戰(zhàn);政績(jī)考核仍顯單一,未來發(fā)展乏力。
在楊偉東看來,新條例的條文背后隱含著經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑與全國(guó)性法律規(guī)制之間的矛盾,貫穿其中的是“公民權(quán)利與地方政府權(quán)力、中央政府和地方政府的雙重博弈”,當(dāng)然,還有各個(gè)利益相關(guān)方的博弈。所以,清理工作不僅是避免違法強(qiáng)拆的前提,也是執(zhí)行層面博弈的開始。
今年6月,中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任楊建順專門發(fā)表文章《司法裁判、裁執(zhí)分離與征收補(bǔ)償——〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉的權(quán)力博弈論》,認(rèn)為新條例對(duì)征地補(bǔ)償中的行政權(quán)力進(jìn)行了設(shè)定和配置,使得法院審理涉及房屋征收與補(bǔ)償?shù)男姓V訟案件面臨著許多新情況、新問題。
楊建順認(rèn)為,“權(quán)力配置模式實(shí)際上是改行政強(qiáng)拆和司法強(qiáng)拆并行的機(jī)制為司法強(qiáng)制的搬遷強(qiáng)制執(zhí)行制度,給征收補(bǔ)償領(lǐng)域的非訴行政執(zhí)行案件的審查和執(zhí)行提出了更加艱巨的課題”,由此產(chǎn)生的行政權(quán)力與司法權(quán)力的配置和界定問題亟待解決。
上述兩位法學(xué)家均認(rèn)為,在博弈過程中為防止損害,必須伴隨強(qiáng)有力的落實(shí)舉措、配套法律的進(jìn)一步完善等外部條件。
“執(zhí)法審查不可少”
由于近年來征地拆遷問題引發(fā)的社會(huì)矛盾過于激烈,加之新條例背后的多重博弈,使得楊偉東對(duì)于這部剛剛“試水”的新條例的下一步實(shí)施效果持“審慎地樂觀態(tài)度”。
在他看來,縱然新條例的文本很不錯(cuò),又有三部委的強(qiáng)力推進(jìn),但此類清理工作僅僅是統(tǒng)一法律規(guī)范的開始,“只是中央為要求地方遵行條例提出一個(gè)前提”,執(zhí)行層面的工作仍舊任重道遠(yuǎn)。
“關(guān)鍵要看新條例的每一條規(guī)定能否都被落實(shí)”,楊偉東告訴記者,“上有政策,下有對(duì)策”是中國(guó)諸多法律在執(zhí)行層面成為一紙空文的共同原因,為此,中央層面在做完專項(xiàng)清理后的執(zhí)法審查尤其重要。
他認(rèn)為,值得期待的是隨著新條例的實(shí)施,公民權(quán)益由于可以在文本中找到更明確的支持而更易獲得保障,“他們可以選擇法律程序與政府叫板”。
鑒于地方政府缺乏自覺遵行新規(guī)的動(dòng)力,楊偉東認(rèn)為,中央層面的清理、審查與基層民眾的維權(quán)形成合力,才能保證其有效實(shí)施。
“根治征地拆遷痼疾,取決于中央的決心和主管部門的推行力度,一方面要加大執(zhí)法監(jiān)督,同時(shí)要改變固有的唯GDP政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn),加大民生等方面的指標(biāo),引導(dǎo)地方政府的發(fā)展注意力轉(zhuǎn)移到探索有效社會(huì)管理模式上去;還有就是進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)土地基本法律制度的完善?!?/p>
近日監(jiān)管部門的舉動(dòng)似乎印證了楊偉東所說的“決心”,7月13日,監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)了處理有關(guān)地方違反土地管理法律法規(guī)的責(zé)任人員名單,給予44名地方政府負(fù)責(zé)人、29名國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)人紀(jì)律處分。
對(duì)此,海南大學(xué)法學(xué)院副教授王琳認(rèn)為,對(duì)于此類違法要有更多問責(zé)手段,“除了足夠嚴(yán)厲外,還要做到違法必究,杜絕選擇性執(zhí)法”。
(實(shí)習(xí)生婁艷雪對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))