目前，預(yù)算制度改革正在進(jìn)行中，應(yīng)當(dāng)把控制“三公”開支置于這一框架中思考。不妨以“三公”開支作為預(yù)算編制改革試點(diǎn)，讓人大及其常委會(huì)承擔(dān)起管理政府錢袋子的責(zé)任

自國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求中央部門公布“三公”賬單之后，陸續(xù)有許多部門公開了“三公”預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)。只是有些部門公布的信息較為詳盡，有些部門公布的信息卻十分簡(jiǎn)略。但不管怎樣，國(guó)務(wù)院各部門向公眾公布“三公”經(jīng)費(fèi)開支情況，似乎尚算第一次。

今年3月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，對(duì)中央部門因公出國(guó)(境)經(jīng)費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算有關(guān)問題進(jìn)行研究。會(huì)議決定，在2009年和2010年大幅壓縮的基礎(chǔ)上，2011年繼續(xù)壓縮中央部門“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，同時(shí)，今年6月向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央財(cái)政決算時(shí)，將中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況納入報(bào)告內(nèi)容，并向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。由此可以看出，國(guó)務(wù)院決定各部門公布“三公”經(jīng)費(fèi)的目的在于，借助公眾的監(jiān)督壓力，壓縮“三公”開支。

政府機(jī)關(guān)要辦理公務(wù)，當(dāng)然需要旅行，需要公務(wù)汽車，也難免接待工作。這一點(diǎn)，任何國(guó)家都不例外。但在中國(guó)，“三公”開支似乎異乎尋常地高。

更糟糕的是，“三公”開支似已成為一個(gè)頑癥，政府一邊治理，而費(fèi)用卻是迅猛地增長(zhǎng)。1994年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》，此后，差不多每一年，政府都會(huì)就公車問題發(fā)布紅頭文件，甚至不止一份。但是，這邊廂在發(fā)文件，那邊廂公車只見增不見減，公車開支也年年增長(zhǎng)。公費(fèi)出國(guó)和旅游費(fèi)用，同樣呈現(xiàn)出在整治中持續(xù)攀高的態(tài)勢(shì)。

這說明，現(xiàn)有的“三公”開支管理機(jī)制存在根本的制度性缺陷，這個(gè)缺陷就是，“三公”開支預(yù)算缺乏有效的外部控制，而這正是現(xiàn)有的預(yù)算制度的缺陷造成的。

民眾繳納的稅款是由政府保管并具體使用的，這其中有相當(dāng)一部分用來養(yǎng)活政府工作人員，包括“三公”開支?；谌诵缘囊话阍恚ぷ魅藛T當(dāng)然樂于把錢花在自己身上。要避免這種現(xiàn)象，就需要把稅款的用途決策權(quán)和具體使用權(quán)分離開來。尤其是涉及到直接用于養(yǎng)活政府工作人員的那部分稅款的時(shí)候，更應(yīng)當(dāng)如此。也就是說，必須由另外一批人來決定，政府工作人員可以把多少錢用于自己身上。

成熟的法治國(guó)家的預(yù)算制度基本上做到了這一點(diǎn)。行政部門負(fù)責(zé)用錢，但錢要用到哪個(gè)方向，將由人民選舉產(chǎn)生的議會(huì)來決定。議會(huì)負(fù)責(zé)編制預(yù)算，而且，議會(huì)的主要工作就是編制預(yù)算。因?yàn)檫@是兩組不同的人，立場(chǎng)不同，利益不同，政治訴求不同，所以，議會(huì)總是傾向于壓縮和嚴(yán)格控制直接用于養(yǎng)活政府工作人員的開支，包括“三公”開支。這樣的制度就把“三公”開支牢牢控制在必要的、最低的限度。受此預(yù)算限制，政府工作人員基本上沒有辦法在這些方面亂花錢。

中國(guó)的預(yù)算編制制度存在重大缺陷。盡管憲法及相關(guān)法律明文規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)最為重要的日常職責(zé)就是編制預(yù)算，但在現(xiàn)實(shí)的預(yù)算編制過程中，各級(jí)人大及其常委會(huì)并未發(fā)揮主導(dǎo)作用。預(yù)算基本上是由行政部門主導(dǎo)的?！叭遍_支持續(xù)增長(zhǎng)的制度根源也就在此：只要沒有外部的有效控制，行政部門當(dāng)然樂于把更多的錢花在自己身上。

目前國(guó)務(wù)院要求各部門向公眾公開“三公”開支，這已經(jīng)是部分地引入了外部監(jiān)督。但這種輿論監(jiān)督的效果終究是有限的。種種事實(shí)已經(jīng)證明，對(duì)于輿論監(jiān)督，各級(jí)政府完全可以置之不理。對(duì)此，輿論也無可奈何。

因此，控制“三公”開支的關(guān)鍵還是對(duì)預(yù)算制度進(jìn)行重大變革。3月份的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已針對(duì)“三公”開支提出，繼續(xù)細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整。但這里的關(guān)鍵還是，由誰來編制“三公”預(yù)算。如果仍然由行政部門主導(dǎo)預(yù)算編制，那么，即便細(xì)化預(yù)算編制，也未必能對(duì)控制“三公”開支發(fā)揮多大作用。而假如由人大及其常委會(huì)主導(dǎo)預(yù)算編制，那么，預(yù)算編制自然就會(huì)趨向于細(xì)化，而且可以預(yù)料，人大及其常委會(huì)肯定會(huì)首先強(qiáng)化對(duì)“三公”開支管理。

目前，預(yù)算制度改革正在進(jìn)行中，應(yīng)當(dāng)把控制“三公”開支置于這一框架中思考。不妨以“三公”開支作為預(yù)算編制改革試點(diǎn)，讓人大及其常委會(huì)承擔(dān)起管理政府錢袋子的責(zé)任。