◎ 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所 汪利娜

近年來(lái)房?jī)r(jià)的快速上漲使住房保障問(wèn)題成為民生問(wèn)題關(guān)注的焦點(diǎn)。2011年國(guó)家雖推出興建1000萬(wàn)套保障性住房的計(jì)劃，但從我們的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)保障性住房建設(shè)和實(shí)施中存在的諸多問(wèn)題：一是土地供給不足，各城市土地儲(chǔ)備規(guī)模之大卻沒(méi)有為保障性住房提供充足的土地；二是城市拆遷補(bǔ)償制度不健全，增加了城市棚戶區(qū)改造和舊城改造的難度；三是長(zhǎng)期低成本資金不足。四是保障性住房的分配不公加劇了收入分配不公、浪費(fèi)了公共資源、弱化了政府住房保障能力。我們認(rèn)為短期突擊性的大規(guī)模保障性住房建設(shè)固然重要，但面對(duì)中國(guó)城市化遠(yuǎn)沒(méi)有完結(jié)所帶來(lái)的巨大住房需求，住房保障任重而道遠(yuǎn)，更需要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的大思路和有效的制度安排。

一、市場(chǎng)調(diào)控與住房保障“兩手都要硬”

住房保障是住房領(lǐng)域的社會(huì)保障，是政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)“失靈”，通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，為保障滿足全體國(guó)民的基本住房需求所做出的多種制度安排。住房保障是政府不可推卸的責(zé)任，但并不意味著政府包辦，針對(duì)不同的收入群體，政府履行責(zé)任的方式應(yīng)有所不同，針對(duì)高收入群體，其住房問(wèn)題完全可以由市場(chǎng)解決，而無(wú)須政府參與；對(duì)于社會(huì)絕大多數(shù)中等收入群體來(lái)說(shuō)，政府可以從供給或需求面入手為其住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供支持；對(duì)于低收入群體及其他弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，政府為其基本住房需求提供特殊的救助，即住房保障具體政策目標(biāo)為“高端有市場(chǎng)、中端有扶持、低端有救助”。換言之，住房保障的對(duì)象不同，政府實(shí)施保障的方式也有所不同。

許多人認(rèn)為住房“雙軌制”就是保障歸保障，市場(chǎng)歸市場(chǎng)，兩者可分道揚(yáng)鑣。其實(shí)，保障性住房和商品房市場(chǎng)雖服務(wù)的對(duì)象不同、供給方式不同，在住宅市場(chǎng)各有其位，各有其功能，但也不是涇渭分明，互不關(guān)聯(lián)。保障性住房與商品房住兩者是對(duì)立統(tǒng)一、相互轉(zhuǎn)化或互為補(bǔ)充。表面兩者上矛盾對(duì)立、分享資源與市場(chǎng)份額，但實(shí)則相輔相成。首先，兩者的目的是一致的，都是為了解決國(guó)民的“住有所居”的問(wèn)題。其次，兩者是互為因果、互為補(bǔ)充的。住宅市場(chǎng)的商品房?jī)r(jià)格越高，可支付的商品住宅越少，政府直接供給的保障性住房的需求越大，政府的負(fù)擔(dān)越重；住宅市場(chǎng)越規(guī)范，商品房?jī)r(jià)格越合理，可支付性越高，保障性住房的需求越小，政府負(fù)擔(dān)越輕。因此，推進(jìn)住房保障中，抑制高房?jī)r(jià)、低密度的別墅、一戶多套住房是中國(guó)現(xiàn)階段或城市化沒(méi)完結(jié)前的現(xiàn)實(shí)選擇。再次，兩者的對(duì)立表現(xiàn)為資源的分離與分配上。在土地既定的情況下，高檔房、別墅開(kāi)發(fā)建設(shè)越多，中低價(jià)位商品房和保障性住房可占用的土地相對(duì)減少，因此，保障性住房與商品兩者不可顧此失彼，雙軌并行，才能保障一個(gè)國(guó)的生產(chǎn)與消費(fèi)、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)輪子安全、高效運(yùn)行。

二、建立以公共租賃住房為核心的住房保障體系

目前，我國(guó)保障性住房的供給主要可分為出售型和非出售型保障性住房供給。出售型保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房；非出售的住房包括廉租房和公共租賃住房。

出售型保障性住房雖然可以短期內(nèi)緩解政府提供保障性住房的資金壓力，但是其弊端也是顯而易見(jiàn)的：（1）收入不透明、保障對(duì)象難認(rèn)定，甚至許多城市的兩限房、經(jīng)濟(jì)適用房成公務(wù)員房和“特權(quán)房”，加劇收入分配不公；（2）出售型保障性住房是一次性房屋買(mǎi)賣(mài)交易，但居民的收入是動(dòng)態(tài)變化的，這導(dǎo)致退出機(jī)制難以建立，且增加政府公共管理的成本；（3）出售型保障性住房在一定期限后可上市交易，買(mǎi)賣(mài)差價(jià)形成巨額資本收益誘發(fā)“尋租、創(chuàng)租”行為泛濫；（4）保障房出售后成為個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致政府可支配和供給的公共資源（土地、房源）不斷減少，這無(wú)疑是對(duì)國(guó)有土地資源和政府財(cái)力的極大挑戰(zhàn)。此外，出售型保障性住房供給的不斷增加或供給的大起大落，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)健也會(huì)產(chǎn)生影響。短期內(nèi)出售型保障房的急劇增加，有增加投資、就業(yè)之功效，也會(huì)影響局部的商品房市場(chǎng)；長(zhǎng)期看住房數(shù)量與人口數(shù)量有著密切關(guān)系，特別是在人口增長(zhǎng)停滯以后，住房總量與住房數(shù)量的不均衡，會(huì)造成房?jī)r(jià)的劇烈波動(dòng)，對(duì)住宅市場(chǎng)和整體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定造成不利影響。

鑒于經(jīng)濟(jì)適用和限價(jià)房存在的諸多弊端，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)減少我國(guó)保障性住房的種類(lèi)，大力發(fā)展公共租賃房，以公共租賃住房作為政府對(duì)中低收入群體提供實(shí)物住房保障的主要方式。這種方式不僅有利于實(shí)現(xiàn)保障性住房的循環(huán)利用，節(jié)約土地資源和公共資源，而且有利于住房市場(chǎng)的穩(wěn)定。

三、完善和構(gòu)建住房保障體制的具體措施

1、深化土地制度改革。土地具有資源、資產(chǎn)和資本三位一體的特殊性，使其成為抑制房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，確保保障性住房的土地供給和開(kāi)發(fā)建設(shè)的重中之重。土地制度改革必須從產(chǎn)權(quán)、交易、管理多個(gè)環(huán)節(jié)入手。

首先，國(guó)家應(yīng)通過(guò)新的立法構(gòu)建多元土地產(chǎn)權(quán)分立的平等權(quán)益和市場(chǎng)地位。所有的集體土地和國(guó)有土地，都可平等地進(jìn)入農(nóng)地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地土地以有償出讓、作價(jià)出資（入股）、租賃、聯(lián)營(yíng)、抵押等方式出讓?zhuān)淖儸F(xiàn)行“一口進(jìn)一口出”政府的行政壟斷和政府土地市場(chǎng)“最大做市商”的地位，以消除絕對(duì)壟斷產(chǎn)生的腐敗和價(jià)格扭曲。

其次，應(yīng)按土地用途，構(gòu)建多種土地交易市場(chǎng)，包括商品住宅用地市場(chǎng)、非居住類(lèi)商業(yè)用地市場(chǎng)（寫(xiě)字樓、商廈、文化娛樂(lè)等）、工業(yè)用地和公益性用地市場(chǎng)，以保障土地供給規(guī)模、價(jià)格和買(mǎi)方賣(mài)方供求信息公開(kāi)透明度，避免信息不對(duì)稱影響市場(chǎng)預(yù)期。

再次，隨著土地市場(chǎng)的完善（產(chǎn)權(quán)登記、建檔、土地規(guī)劃、用途、交易規(guī)則的制定等），政府應(yīng)退出從現(xiàn)行直接參與征地、儲(chǔ)地和賣(mài)地，限定政府權(quán)力為“產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息公示、調(diào)控總量、土地用途、結(jié)構(gòu)管制和維護(hù)市場(chǎng)秩序”等，以保障土地市場(chǎng)交換的公開(kāi)、公正、公平，優(yōu)化配置，真正從根本上解決合理地價(jià)的形成機(jī)制問(wèn)題，抑制地價(jià)房?jī)r(jià)的非理性上揚(yáng)。

第四，增加中低價(jià)位可支付住房和保障性住宅的用地的供給，嚴(yán)格土地出讓收益的管理，實(shí)行“收支兩條線”、專(zhuān)戶和比例管理，確保與民生相關(guān)的公共服務(wù)支出、重點(diǎn)項(xiàng)目占較大的比例。以促進(jìn)政府職能從“投資型”向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)化。

2、探索和開(kāi)拓保障性住房建設(shè)的融資渠道和金融工具。在我國(guó)城市化尚未完成之時(shí)，以公共租賃住房作為住房保障實(shí)物供給的主要形式，其面臨的最大問(wèn)題就是資金問(wèn)題。公共租賃住房建設(shè)具有資金需求量大，占用周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，僅僅依靠政府財(cái)政資金投入，或者其他單一方式都是無(wú)法滿足其資金需求的。通過(guò)金融創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，才能以更多市場(chǎng)化方式為政府加快保障性住房建設(shè)融通長(zhǎng)期低成本資金。具體包括：

一是構(gòu)建面向中低收入群體的政策性住宅金融體系。與時(shí)俱進(jìn)地改革現(xiàn)行的住房公積金制度，促進(jìn)其行政化管理體制向政策性金融轉(zhuǎn)變，規(guī)范其信貸范圍、信貸扶持的對(duì)象、資金用途、以保障百姓個(gè)人的互助儲(chǔ)蓄資金“取之有方，用之有道”安全和高效。

二是引導(dǎo)鼓勵(lì)商業(yè)銀行開(kāi)展與國(guó)家住房產(chǎn)業(yè)政策相一致的金融服務(wù)。積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等其他金融機(jī)構(gòu)介入與國(guó)家“住有所居”的產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)領(lǐng)域，這也應(yīng)是金融機(jī)構(gòu)綠色金融和企業(yè)責(zé)任的一部分。商業(yè)銀行可以以多種方式參與住房保障：實(shí)施差別信貸政策，對(duì)投資興建中低價(jià)位可支付住房、公共租賃住房的企業(yè)，在資本金要求、信貸額度、比例、借貸條件（期限、利率）應(yīng)與其他商業(yè)地產(chǎn)、別墅高檔房企業(yè)有所不同。

三是應(yīng)積極開(kāi)辟資本市場(chǎng)，通過(guò)以公共租賃住房的租金收入作為穩(wěn)定的現(xiàn)金流，創(chuàng)建保障性住房信托基金和資產(chǎn)證券化，為公共租賃住房建設(shè)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。主管機(jī)構(gòu)應(yīng)引導(dǎo)對(duì)從事符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的信托基金和商業(yè)銀行開(kāi)展證券化業(yè)務(wù)應(yīng)給予政策扶持。

3、深化財(cái)稅體制改革，強(qiáng)化其住房保障功能。財(cái)政稅收是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段。在政府財(cái)力不斷增強(qiáng)的情況下，政府應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，健全監(jiān)督機(jī)制（財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)經(jīng)人大審批、向社會(huì)公開(kāi)），以提高政府依法行政、合理行政的透明度。增強(qiáng)稅收的收入分配調(diào)節(jié)功能，積極推進(jìn)對(duì)低密度高檔住宅、第二套住宅開(kāi)征房產(chǎn)稅，將公共投資產(chǎn)生的外部效應(yīng)——-房產(chǎn)增值收回來(lái)。深化收入分配、住房制度改革，規(guī)范公共人物的收入來(lái)源，建立官邸制，減少城鎮(zhèn)住宅消費(fèi)中的非市場(chǎng)化供給，從制度建設(shè)上抑制侈靡和腐敗產(chǎn)生的變異性住房需求。

在中國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中，政府應(yīng)用運(yùn)財(cái)政、金融、土地和稅收政策鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)資金進(jìn)入與民生相關(guān)的領(lǐng)域，特別是要細(xì)化公共租賃房“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的政策，如對(duì)從事租賃性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)的企業(yè)能否在土地的取得上、土地價(jià)格上給予一定優(yōu)惠政策，或企業(yè)提供20～30年租賃房期滿后可以將現(xiàn)有的土地改建為普通住宅；在金融方面能否給予長(zhǎng)期的低息信貸支持；政府財(cái)稅政策可否給予貼息和稅收減免，這樣以較小的政府投入來(lái)撬動(dòng)更多的民間資本介入，形成政府與企業(yè)的“雙贏”，以吸引和鼓勵(lì)更多的民營(yíng)資本進(jìn)入租賃房市場(chǎng)。著力解決國(guó)民關(guān)切的“住房難”、“就醫(yī)難”、“出行難”、“上學(xué)難”的問(wèn)題，以滿足國(guó)民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)精神文化的需求，這是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，也是其發(fā)展的目標(biāo)。