張士威

(蘇州大學 江蘇 蘇州 225123)

區(qū)域公共產(chǎn)品:概念、特征及分類*

張士威

(蘇州大學 江蘇 蘇州 225123)

區(qū)域公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的一種特殊表現(xiàn)形式,對區(qū)域公共產(chǎn)品的概念、特征及分類進行研究,有利于理解區(qū)域公共問題的實質(zhì),從而為選擇基于不同區(qū)域公共產(chǎn)品分類之上的合適的供給模式提供參考。

公共產(chǎn)品;區(qū)域公共產(chǎn)品;概念;特征;分類

隨著學術界相關研究的不斷深入,區(qū)域公共管理的理論與實踐正在為越來越多的學者所關注,“已成為中國公共管理研究中一個影響力日益增強的新興研究領域”。[1]在借鑒、吸收和消化已有研究的基礎上,筆者將目光聚焦在區(qū)域公共產(chǎn)品的界定上。一方面,公共管理學的研究是問題導向的,是以解決現(xiàn)實存在的具體公共問題為出發(fā)點的;另一方面,實際存在的公共問題的解決往往意味著相關公共管理主體提供了合適的公共產(chǎn)品。作為公共管理學的一個分支學科,區(qū)域公共管理的研究秉承了問題導向的研究特點,即以發(fā)現(xiàn)和界定區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間的不同公共問題,并以各種合適的機制提供區(qū)域公共產(chǎn)品為邏輯起點,因而區(qū)域公共管理主體的職責便是提供合適的區(qū)域公共產(chǎn)品。目前關于區(qū)域公共產(chǎn)品的研究“主要是從國際政治與國際關系、國際組織等角度來展開的”,[2]是針對一些跨國區(qū)域公共產(chǎn)品的研究。這顯然是不夠的。事實上,國際、國內(nèi)的各種區(qū)域公共問題都與區(qū)域公共產(chǎn)品的供給密切相關。“區(qū)域公共產(chǎn)品的供給狀況及其發(fā)展趨勢從某種意義上講,反映了對于區(qū)域公共問題的治理程度及其管理水平”。[3]而有效的區(qū)域公共產(chǎn)品供給模式是以科學的區(qū)域公共產(chǎn)品的界定及分類為基礎的,換言之,對區(qū)域公共產(chǎn)品的界定及分類,有利于理解區(qū)域公共問題的實質(zhì),從而為選擇基于不同區(qū)域公共產(chǎn)品分類之上的合適的供給模式提供參考。鑒于區(qū)域公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的一種特殊表現(xiàn)形式,本文從公共產(chǎn)品的概念界定出發(fā),在對區(qū)域公共產(chǎn)品的概念、特征及分類進行研究的基礎上,試圖為基于不同區(qū)域公共產(chǎn)品分類之上的合適的供給模式的選擇提供參考。

一、公共產(chǎn)品的概念

公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對的一個概念。薩繆爾森從消費的視角出發(fā),給公共產(chǎn)品下了一個被公認為最為經(jīng)典的定義:“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品,無論每個人是否愿意購買它們,它們帶來的好處不可分割地散布到整個社會里”。[4]它包含了界定公共產(chǎn)品的兩個重要的標準:非競爭性,即某人在享有一種產(chǎn)品的利益時絲毫不會減少其他人對該產(chǎn)品所帶來的利益的享有,也就是說公共產(chǎn)品的利益可以被他人反復享用,新增的消費者擴大消費不會導致成本的增加,即邊際成本為零;非排他性,即在公共產(chǎn)品消費領域,不可能將那些未付費的人排除在外,因而付費與不付費在享有公共產(chǎn)品效用上幾乎是無差異的,“所有的使用者不論付費與否都可從中獲益”。[5]按照薩繆爾森嚴格意義上的標準,實際生活中的“純公共產(chǎn)品”是非常少的。在薩繆爾森的基礎上,經(jīng)過馬斯格雷夫和奧斯特羅姆夫婦的理論研究,彌補了薩繆爾森定義上的不足和局限,并最終完善了現(xiàn)代經(jīng)濟學意義上的公共產(chǎn)品定義與特征,即同時具有非排他性與非競爭性的物品稱為公共產(chǎn)品。

值得一提的是,僅僅從消費的視角理解公共產(chǎn)品是不夠的,如休·史卓頓認為“公共”與“私人”的劃分是基于不同的供給方式而與產(chǎn)品本身無關,他從供給的角度認為“所有那些其供給不是由個人的市場需求而是由集體的政治選擇決定的物品,即把任何由政府決定免費或以低費用供給其使用者的產(chǎn)品和服務,看作公共產(chǎn)品”。[6]雖然休·史卓頓對公共產(chǎn)品的理解有一定的合理性,認為公共管理的主體,特別是政府——不管是洛克意義上的作為人民的財產(chǎn)的保衛(wèi)者還是盧梭意義上的作為“主權者的執(zhí)行人”[7]——的存在是為了提供公共產(chǎn)品,即對公共產(chǎn)品的理解不能離開供給的要素,但這是有失偏頗的。一方面,隨著經(jīng)濟的市場化以及公民社會的成熟,政府不再是唯一的公共產(chǎn)品供給主體,大量的市場主體及第三部門組織日益參與到公共產(chǎn)品的供給之中;另一方面,不管公共產(chǎn)品的供給主體是誰,都必須是對公民需求的回應,只是在條件允許范圍內(nèi),基于成本-收益分析以及合法性分析的基礎之上,要考慮不同公共產(chǎn)品的合適的供給模式,即是說對公共產(chǎn)品的供給模式的考量應是基于需求導向的。因此,本文采用消費視角下或者說是需求視角下的公共產(chǎn)品概念即同時具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品。

二、區(qū)域公共產(chǎn)品的界定、特征及分類

(一)區(qū)域公共產(chǎn)品概念的界定

區(qū)域是一個非常復雜的概念范疇,不同的學科從不同的角度對區(qū)域加以界定,如政治學上的區(qū)域概念意指國家進行整治管理的特定行政單元,而經(jīng)濟學上區(qū)域概念則指基于人的經(jīng)濟活動基礎之上的具有特定地域特征的經(jīng)濟社會綜合體。從區(qū)域公共管理的視角來看,區(qū)域是指其影響基于一定地域之上并跨越單個管轄主體管轄范圍的公共問題得以顯現(xiàn)的空間。

“區(qū)域公共產(chǎn)品是指其利益惠及一個確定的區(qū)域的公共產(chǎn)品”,[8]它是根據(jù)公共產(chǎn)品的外溢性范圍的不同而劃分的。某項產(chǎn)品所帶來的利益是否惠及一個特定的區(qū)域,即是否跨越單個管轄主體的管轄范圍是判斷其是否成為區(qū)域公共產(chǎn)品的主要標準。它通常包括兩種形式:一種是國際意義上的區(qū)域公共產(chǎn)品,“是指介于國內(nèi)公共產(chǎn)品和全球公共產(chǎn)品之間的那類產(chǎn)品”,[9]其外溢利益主要惠及兩個以上的主權國家;另一種是“在一國主權范圍內(nèi),跨越兩個以上相同或不同管理層級或部門之間的區(qū)域公共產(chǎn)品。如我國省際之間、地市之間、城鄉(xiāng)之間的區(qū)域公共產(chǎn)品和跨越不同管理層級的自然地理區(qū)域和經(jīng)濟區(qū)域之間的區(qū)域公共產(chǎn)品等等”。[10]值得一提的是,這種根據(jù)外溢范圍意義上的劃分只是區(qū)域公共產(chǎn)品產(chǎn)生作用的外在表現(xiàn)形式,而并不能實際反映區(qū)域公共產(chǎn)品的實質(zhì),換言之,它只能表現(xiàn)出區(qū)域公共產(chǎn)品的作用范圍而不能表現(xiàn)出其功能本身。因此,對區(qū)域公共產(chǎn)品的類型劃分要結合其特有的功能,而區(qū)域公共產(chǎn)品所獨有的特征則決定了其特有的功能。

(二)區(qū)域公共產(chǎn)品的特征

作為公共產(chǎn)品的一種,區(qū)域公共產(chǎn)品除具有一般公共產(chǎn)品的共同特點,即消費的非排他性和非競爭性,存在消費上的“搭便車”的可能,從而導致公共產(chǎn)品的供給困難之外,還有其自身的特點:

第一,與其他公共產(chǎn)品相比,區(qū)域公共產(chǎn)品的需求更具復雜性和多樣性,從而要求更為復雜和靈活的整合機制。區(qū)域公共產(chǎn)品的需求涉及更廣泛的公民群體,因而需要復雜的整合機制將這些廣泛的需求加以合理表達并有效的引導集體行動,從而提供為解決區(qū)域公共問題所需的區(qū)域公共產(chǎn)品。當同一區(qū)域內(nèi)的不同主體所表達的需求相異甚至沖突時,則需要更加復雜和靈活的需求表達、協(xié)調(diào)與整合機制,以取得共識并有效的引導集體行動。這種復雜性可能表現(xiàn)在一國范圍內(nèi)的各地區(qū)之間,也可能表現(xiàn)在跨域主權國家之間的基于歷史文化傳統(tǒng)以及政治法律制度、社會意識形態(tài)等方面的相似和相異。

第二,與其他公共產(chǎn)品相比,區(qū)域公共產(chǎn)品的供給也更具復雜性和多樣性,從而需要更為復雜和靈活的供給制度安排。一方面,區(qū)域公共產(chǎn)品的供給關涉到各個管轄主體自身的能力大小,也就是說充分有效的區(qū)域公共產(chǎn)品的供給是建立在相關責任主體的供給能力之上的,區(qū)域內(nèi)不同主體的供給能力意味著更為激烈的討價還價;另一方面,區(qū)域范圍內(nèi)各管轄主體都有自身的利益和實現(xiàn)利益的手段,因此,對于涉及整個區(qū)域的公共產(chǎn)品來說,各管轄主體又會考慮提供產(chǎn)品的利益與成本分配問題。區(qū)域公共產(chǎn)品的成本和利益在各個政府之間的分攤必須有一個合理的機制,否則會出現(xiàn)“囚徒困境”。當存在經(jīng)濟動因和商業(yè)利益時,比如實施貿(mào)易和區(qū)域一體化協(xié)議,合作提供區(qū)域公共產(chǎn)品的動力會更大;當動力不足甚至不存在時,則各管轄主體的利益博弈關系將更為復雜,當各個管轄主體都不愿承擔義務時,區(qū)域公共產(chǎn)品的供給不能達到最優(yōu)水平甚至導致供給失敗。因此,有效的靈活的供給制度安排尤為重要。

第三,與其他公共產(chǎn)品相比,區(qū)域公共產(chǎn)品具有靜態(tài)的封閉性和動態(tài)的開放性。靜態(tài)的封閉性是指區(qū)域公共產(chǎn)品的供給主體在提供區(qū)域公共產(chǎn)品時是針對特定區(qū)域范圍而言的,也就是說去區(qū)域以外的空間并沒有被納入計劃范圍。動態(tài)的開放性包括兩個層次。一方面由于相鄰國家或地區(qū)之間在地理空間上的聯(lián)系更為緊密,基于公共產(chǎn)品的外部溢出效應,很多用于局部地區(qū)的公共產(chǎn)品將不可避免的對周邊地區(qū)產(chǎn)生影響而成為區(qū)域公共產(chǎn)品;另一方面,隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快,不斷有新的主體被納入到區(qū)域一體化進程中來,隨之而來的是區(qū)域公共產(chǎn)品不斷擴大的覆蓋面。如我國的長三角最初只限于長江周邊的幾個城市,但隨著區(qū)域一體化進程的加快,長三角經(jīng)濟區(qū)覆蓋了江、浙、滬的所有城市。

第四,與其他公共產(chǎn)品相比,區(qū)域公共產(chǎn)品基于更大的空間覆蓋范圍、更大的生產(chǎn)規(guī)模而要求更高的規(guī)模效應。無論是在國際范圍內(nèi)還是在主權國家的區(qū)域范圍內(nèi),區(qū)域公共產(chǎn)品的需求規(guī)模和供給規(guī)模都非常大,往往超出了單個管轄主體的供給能力,這將促使各相關管轄主體尋求合作,通過各種溝通協(xié)商機制共同探尋解決區(qū)域性公共問題的辦法,并通過集體行動來提供合適的區(qū)域公共產(chǎn)品。隨著區(qū)域公共產(chǎn)品供給規(guī)模的擴大以及各主體合作的加深,區(qū)域公共產(chǎn)品供給將更具規(guī)模經(jīng)濟效益,其邊際成本會相應的降低。目前國際通行的區(qū)域主義的興起就是規(guī)模經(jīng)濟的必然要求,它促使生產(chǎn)要素在全球和國際區(qū)域范圍內(nèi)重新進行勞動分工。在主權國家范圍內(nèi),區(qū)域公共產(chǎn)品的供給規(guī)模也比一般地方公共產(chǎn)品供給的規(guī)模要大,以更好地發(fā)揮輻射作用。如我國的長三角、珠三角、環(huán)渤海等經(jīng)濟區(qū)的建設就是很好的例證。

(三)區(qū)域公共產(chǎn)品的分類

作為公共產(chǎn)品的一種,區(qū)域公共產(chǎn)品概念的提出是為了滿足解決區(qū)域公共問題的需要;作為區(qū)域公共問題表現(xiàn)形式的一個集合,區(qū)域公共產(chǎn)品的分類又要結合區(qū)域公共產(chǎn)品本身的特征來進行,因此對區(qū)域公共產(chǎn)品的分類既要反映出不同的區(qū)域公共問題又要為選擇合適的區(qū)域公共產(chǎn)品供給模式提供參考,也就是說應同時考慮需求導向和供給導向兩個要素。所謂需求導向是指區(qū)域公共產(chǎn)品本身就是各種區(qū)域公共問題的綜合表現(xiàn),對區(qū)域公共產(chǎn)品的分類要能夠具體反映出不同種類的區(qū)域公共問題,即各種不同的需求;所謂供給導向是指在基于需求導向分類的基礎上,根據(jù)區(qū)域公共產(chǎn)品自身的特征而選擇的可能的供給技術。

基于以上理解,從需求導向的視角來看,對區(qū)域公共產(chǎn)品的分類一方面要考慮到現(xiàn)代市場經(jīng)濟背景下的“消費的非排他性和非競爭性”,另一方面也要考慮到區(qū)域公共產(chǎn)品“公共性”這一要素。所謂“公共性”包括兩層含義:一是指它的“公開性”,即向所有人展示、對所有人顯現(xiàn);二是指它的“介于之間”,即“讓人們既相互聯(lián)系又彼此分開”。[11]在結合以上兩方面因素的基礎上,區(qū)域公共產(chǎn)品可分為:

1.區(qū)域純公共產(chǎn)品。即具有嚴格公共性的產(chǎn)品,其利益具有完全的非競爭性和非排他性,也就是說區(qū)域內(nèi)的每個公民基于其公民身份都可以無償享用的公共產(chǎn)品?！榜R斯格雷夫從薩繆爾森的定義出發(fā),提出了純公共產(chǎn)品的概念。即嚴格滿足消費的非排他性和非競爭性的產(chǎn)品”,[12]也就是說是“基于社會契約的外在性趨于無窮的產(chǎn)品”,[13]是對區(qū)域內(nèi)公民共同社會需要的回應。區(qū)域純公共產(chǎn)品包括區(qū)域基本醫(yī)療服務、害蟲防治等。此外,區(qū)域純公共產(chǎn)品的無償享用并不意味著可以占有,“不可占有性內(nèi)在于公共產(chǎn)品之中”。[14]

2.區(qū)域俱樂部產(chǎn)品。即一般不具有消費的競爭性但通過一定的制度安排可以排除區(qū)域內(nèi)其他人對該產(chǎn)品的消費的產(chǎn)品,也就是說通過一定的技術將消費該產(chǎn)品的成員限制在特定的區(qū)域范圍以內(nèi)。這類區(qū)域公共產(chǎn)品具有部分的公共性,其外溢性僅限于特定區(qū)域范圍內(nèi)的公民。因此,區(qū)域俱樂部產(chǎn)品不一定必須由政府財政來支持,可以根據(jù)“利益原則”通過向該產(chǎn)品的實際受益者收費來獲取支持。這類產(chǎn)品包括有線電視、通訊網(wǎng)絡、電力輸送等。

3.區(qū)域公共資源。即具有消費的競爭性但沒有排他性的物品。亞里士多德曾經(jīng)說過:“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務常常是最少受人照顧的事物,人關懷著自己的所有,而忽視公共的事物;對于公共的一切,他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物”。[15]雖然從理論上來講區(qū)域公共資源為區(qū)域內(nèi)全體公民共同享用,具有嚴格公共性的區(qū)域公共產(chǎn)品,即區(qū)域純公共產(chǎn)品,但基于區(qū)域公共資源的可枯竭性以及“人的過度的私意”,導致了相對每個公民而言的消費的競爭性,“消費這些物品不需要付費,也無法阻止消費”。[16]因此,從現(xiàn)實的視角出發(fā),將區(qū)域公共資源視為具有部分公共性的區(qū)域公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品包括森林、公共漁場等。

4.區(qū)域混合產(chǎn)品。即區(qū)域內(nèi)同時具有公共產(chǎn)品性質(zhì)和私人產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)品。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自主性的不斷提高,很多傳統(tǒng)意義上需要政府提供的區(qū)域公共產(chǎn)品現(xiàn)在可以通過市場主體和公民自組織提供,如由私人投資建設的跨越不同主體管轄范圍的道路、橋梁等?！盎旌袭a(chǎn)品概念的提出,極大地拓寬了人們的視野,使得公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品都變得不那么純粹,而是彼此摻雜、糅合,從而彌補了兩者之間的鴻溝,展示了一幅整個產(chǎn)品系列的全景圖畫”。[17]

從供給導向的視角來看,在不考慮區(qū)域公共產(chǎn)品具體類別的條件下,也就是說純粹就區(qū)域公共產(chǎn)品自身的特征而言,其供給技術方法主要有四種:[18](1)“總和”,即為解決區(qū)域公共問題而提供的資金總和等于供給的總規(guī)模和總水平。如在治理一個共有的湖泊時,各相關管轄主體清除污染物的數(shù)量決定了其治污的總量。當按照“總和”的方式來供給時,由于各管轄主體的供給可以完全替代其他相關管轄主體的供給而更加強化了搭便車的動機,也因此限制了政策選擇的范圍。(2)“權重總和”,即在權衡各管轄主體的努力的基礎上來確定區(qū)域公共產(chǎn)品供給的總規(guī)模和總水平。如果一個管轄主體從它努力提供的區(qū)域公共產(chǎn)品中得到的收益越多,其行為動機就越強烈。(3)“最弱環(huán)節(jié)”,即最小貢獻決定了區(qū)域公共產(chǎn)品的有效供給規(guī)模和水平。由于區(qū)域內(nèi)某個管轄主體基于其財力只能提供最小貢獻的區(qū)域公共產(chǎn)品,其他主體若不提供區(qū)域公共產(chǎn)品則一無所獲,因此,就沒有必要考慮搭便車問題。要考慮的問題在于如何提高區(qū)域內(nèi)管轄主體的供給能力。(4)“最佳表現(xiàn)”,即區(qū)域內(nèi)最大貢獻的管轄主體單獨決定區(qū)域公共產(chǎn)品的供給總規(guī)模和總水平。在這種情況下,低于最高水平的區(qū)域公共產(chǎn)品的供給是無意義的。比如一旦找到一種治療熱帶病的方法,意味著每個病人都可以使用而不用尋找其他的方法。

因此,根據(jù)以上分析,筆者對區(qū)域公共產(chǎn)品作如下分類:

區(qū)域純公共產(chǎn)品區(qū)域俱樂部產(chǎn)品區(qū)域公共資源區(qū)域混合產(chǎn)品需求導向供給導向總和艾滋病人的治療空氣污染控制沙漠化控制物種保護海底資源森林保護權重總和防治艾滋病擴散碳減排行動礦產(chǎn)資源開發(fā)維持和平最弱環(huán)節(jié)執(zhí)行金融標準防治疫病暴發(fā)減少自然災害噪音污染控制土壤污染控制最佳表現(xiàn)防控疫苗衛(wèi)星發(fā)射設施旅游資源開發(fā)區(qū)域共享教育資源

三、區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式

區(qū)域公共產(chǎn)品的有效供給有賴于合適的供給模式的選擇,而不同的區(qū)域公共產(chǎn)品供給模式的選擇除要考慮供給主體自身的地位和特點之外,更應該考慮區(qū)域公共產(chǎn)品的特殊屬性、服務對象的范圍和需求以及特定環(huán)境下的供給技術水平,即不同種類的區(qū)域公共產(chǎn)品的特性。從這個意義上來講,對區(qū)域公共產(chǎn)品的界定及分類,不僅有利于更好的理解區(qū)域公共問題,更有利于為基于不同種類的區(qū)域公共產(chǎn)品之的供給模式的選擇提供參考。基于以上分析,筆者認為區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式主要有:

(一)政府供給模式。政府基于合法權力之上運用強制性手段直接或間接概念供給區(qū)域公共產(chǎn)品的模式。雖然隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展以及社會力量的增強,政府供給的適用范圍日益縮小,但對于區(qū)域純公共產(chǎn)品如區(qū)域內(nèi)共同制度安排、區(qū)域公共安全、區(qū)域公共衛(wèi)生和環(huán)境保護來講,政府仍然是合適的供給主體。但一般認為,政府作為區(qū)域公共產(chǎn)品的供給主體,其基本出發(fā)點是基于“預算收入的最大化”而非最有效地提供區(qū)域公共產(chǎn)品。

(二)市場供給模式。各市場主體通過運用市場機制來供給區(qū)域公共產(chǎn)品的模式。其主要特點是對適度競爭和對效率的追求并在一定程度上兼顧普遍服務的義務。但市場主體作為區(qū)域公共產(chǎn)品的供給主體,是基于特定的制度激勵之上的,即對產(chǎn)品的收費在經(jīng)濟上和技術上可行。因此,區(qū)域俱樂部產(chǎn)品和混合產(chǎn)品可借助市場主體供給,但會產(chǎn)生公平問題。

(三)社會供給模式。社會各主體在政府機制和市場機制之外單獨或聯(lián)合供給區(qū)域公共產(chǎn)品的模式。隨著社會的成熟,社會自組織能力和自治能力的增強為社會自愿供給區(qū)域公共產(chǎn)品提供了條件。但囿于這種供給模式的溝通和協(xié)調(diào)成本較高以及各方面供給能力的限制,大規(guī)模的供給區(qū)域公共產(chǎn)品還較為困難。

(四)混合供給模式。無論是政府供給模式、市場供給模式還是社會供給模式都有著各自的局限,因此,任何一種單一的供給模式都不可能有效解決不同區(qū)域公共產(chǎn)品的供給問題?？梢?區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式的選擇要綜合考慮各方面因素。而現(xiàn)實生活中大量存在的是區(qū)域混合產(chǎn)品,只有在既綜合利用政府、市場和社會各方面的積極要素,又避免各供給主體可能的局限性的同時,才能實現(xiàn)這種產(chǎn)品的有效供給。

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(責任編輯:陳 華)

D63

A

1672-1071(2011)02-0059-05

本文系國家社科基金重大課題(09ZD063)地方服務型政府構建路徑與對策研究階段性成果。

2011-02-21

張士威(1986-),男,江蘇徐州人,蘇州大學政治與公共管理學院2009級行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向:地方政府、區(qū)域經(jīng)濟管理。