楊江

不對稱的博弈

國務院食品安全辦、公安部近日會同有關(guān)部門聯(lián)合召開電視電話會議，在全國部署開展嚴厲打擊地溝油違法犯罪專項行動，在提高打擊與監(jiān)管、檢測力度的同時，會議還提出在全國33個大中城市開展餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點，實現(xiàn)餐廚廢棄物資源化綜合利用。逐步推廣試點地區(qū)經(jīng)驗，建立起各部門相互配合、全覆蓋的餐廚垃圾回收處理機制，盡快完善食用油檢測標準，被認為有望從源頭和市場終端這兩頭有效杜絕地溝油回流餐桌。

全世界有餐飲的地方就有地溝油，美國、日本等一些國家歷史上也一度出現(xiàn)過地溝油回流餐桌的問題，但經(jīng)過長期的努力，通過法律約束、源頭控制、政府補貼、資源化利用等措施，較為有效地解決了這個問題。

在德國，餐館開業(yè)前必須與政府簽署“泔水回收合同”，餐飲企業(yè)產(chǎn)出的每一桶泔水都必須有“身份證”，從產(chǎn)出、回收到利用都嚴格記錄在案；在美國，餐飲企業(yè)如果私自將廚余廢油賣給非法機構(gòu)或個人，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將被停業(yè)；在英國，如果餐飲企業(yè)將廚余廢油倒入下水道，無論數(shù)量多少，都將被處以高額罰款；在日本，通過法律強制規(guī)定和政府補貼，日本專業(yè)回收公司能夠以極低的價格從餐飲企業(yè)回收廚余廢油；通過政府支持，回收企業(yè)得以在初建時期迅速提高技術(shù)能力和生產(chǎn)效率，形成生產(chǎn)規(guī)模；通過政策規(guī)定，政府部門車輛優(yōu)先使用由廚余廢油再生的生物燃油，為企業(yè)提供穩(wěn)定市場。

近年來，我國一些城市也相繼制定了針對餐廚垃圾回收的地方性法規(guī)，扶持引導企業(yè)建立餐廚廢棄物與地溝油資源化利用與無害化處理的項目，然而施行效果卻不容樂觀。

在格林生物能源有限公司所處的濟南市，與格林日產(chǎn)50噸地溝油的規(guī)模形成鮮明對比的是，濟南其他一些將地溝油加工處理為生物柴油或者化工原料的正規(guī)公司卻因為原料不足生存艱難，最近幾年先后上馬過的十幾家企業(yè)，最終關(guān)門，僅剩兩三家。成立于1999年的濟南環(huán)科資源利用有限公司是目前濟南少有的在工商局注冊的從事餐飲廢油脂回收、加工的企業(yè)之一，年生產(chǎn)脂肪酸脂的能力大約在2000余噸，由于原料不足，現(xiàn)在只有不到1/10的產(chǎn)量，大多數(shù)時間只能放假停工。

放眼全國，這樣的情況比比皆是，比如上海，具備餐廚廢棄食用油脂處置資質(zhì)的企業(yè)僅有兩家——上海中器環(huán)保科技有限公司、上海綠銘環(huán)保科技股份有限公司，均將廢棄油處置成柴油燃料，今年年初，兩家企業(yè)收到的廢棄油還是杯水車薪，只是這幾個月，受相關(guān)部門嚴厲監(jiān)管影響，情況才有所好轉(zhuǎn)。

浙江省公安廳治安總隊副總隊長丁仕輝介紹，浙江省內(nèi)三家生產(chǎn)生物柴油的廠，地溝油收購價格從2008年的2000多元一噸漲到現(xiàn)在的5000多元一噸，仍然收購不到地溝油，這說明情況很嚴重。

究其原因，辦案民警洪聚峰、馮偉峰顯然更比一些專家更有發(fā)言權(quán)。馮偉峰調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以寧波地區(qū)為例，該市從去年開始進行餐廚垃圾無害化處理試點，規(guī)定餐飲企業(yè)必須安裝油水分離器，潲水尤其是地溝油必須交由環(huán)衛(wèi)部門或者市內(nèi)正規(guī)利用地溝油的企業(yè)處理。然而，實際運行中餐飲企業(yè)的積極性并不高，且不論餐飲企業(yè)是否愿意斥資安裝油水分離器，在全國都普遍存在一個現(xiàn)象：餐飲企業(yè)長期以來已經(jīng)與非法回收潲水、地溝油的販子結(jié)成了默契的利益聯(lián)盟。在不少城市，餐飲企業(yè)將餐廚垃圾交給政府指定的部門或企業(yè)，還需要支付一定的處理費用，但如果交給油販子或者收泔水的人，往往還會得到一筆收入。這樣的情況下，在一些已經(jīng)試點的城市，即便餐飲企業(yè)與政府指定部門簽訂了餐廚垃圾定點回收協(xié)議，在實際操作過程中，也不太配合，正規(guī)企業(yè)根本無法獲得地溝油原料。

“大的賓館、飯店尚好管理，那么多的小餐廳、工地食堂，如何適用這套管理辦法？”馮偉峰發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管存在盲區(qū)。

一方面是餐飲企業(yè)主動將餐廚垃圾交給正規(guī)企業(yè)的熱情度不高，另一方面，油販子也在與正規(guī)企業(yè)搶購地溝油原料。“地溝油極其暢銷，價格也是水漲船高，一些生產(chǎn)生物柴油的企業(yè)被逼提高收購價，利潤空間被擠壓所剩無幾，但即便這樣，與柳立國這樣的地溝油不法廠商相比還是不具競爭力?！瘪T偉峰介紹，生物柴油售價7000多元一噸，用地溝油生產(chǎn)食用油每噸最少8000多元，“顯然，后者利潤空間更大”。

柳立國、袁一等人的歸案形成了一個打擊利用地溝油制售食用油的高潮，不法廠商紛紛隱匿，先前吃不飽的正規(guī)地溝油加工企業(yè)開始扭轉(zhuǎn)被動，上海中器環(huán)保公司近幾個月的處置量，從年初的一兩百噸上升到五六百噸。河北金谷油脂科技有限公司的董事長趙匯川此陣以來的電話也幾乎沒斷過，來電的多是一些油販子，求他收購手上囤積的地溝油，甚至主動降價。

金谷油脂科技有限公司生產(chǎn)環(huán)氧脂肪酸甲酯，這種塑料增塑劑以地溝油、酸化油作為原料，一天可加工地溝油300噸，但平日每天只能回收2噸，原料嚴重不足，而今，趙匯川一改被動，一天就收了60噸。

不過這番難得的景象到底能維持多久，誰的心里都犯嘀咕。

對正規(guī)企業(yè)扶持力度不夠

地溝油并非一無是處，現(xiàn)有技術(shù)完全可以將其變廢為寶，生產(chǎn)生物柴油、肥皂、化工助劑，荷蘭皇家航空公司甚至將地溝油加工用作飛機燃料。理想的狀態(tài)是對地溝油疏堵結(jié)合，鼓勵企業(yè)將地溝油變廢為寶，用市場手段規(guī)避地溝油回歸餐桌的風險。然而，除了價格上無法與油販子競爭外，國內(nèi)目前利用地溝油作原料的正規(guī)企業(yè)大多還面臨銷路不暢、政策扶持力度不夠等諸多窘境。

寧波奉化杰生是一家利用地溝油生產(chǎn)生物柴油的企業(yè)，前去走訪的民警馮偉峰發(fā)現(xiàn)，盡管中國是一個柴油消耗大國，每年消費的柴油高達9000萬噸，照理，生物柴油應該大有發(fā)展空間，然而現(xiàn)實狀況卻是很多生產(chǎn)生物柴油的企業(yè)都難以為繼。中石化、中石油壟斷了柴油供應市場，一方面，生物柴油至今沒有建立國標，石化巨頭不會收購，另一方面，民營企業(yè)也難以進入國有銷售渠道，生物柴油找不到出路，柳立國也曾抱怨，之所以掛著生物柴油的羊頭賣狗肉，是因為生物柴油根本賣不出去。

柳立國其實從來就沒想過做生物柴油，他這話只是為自己開脫的一個借口，不過卻道出了真諦，民營企業(yè)生產(chǎn)的生物柴油最終只能通過自己開拓市場，賣給民營的船舶、民營加油站等極為有限的市場。多重壓力下，不少生物柴油企業(yè)最終逐漸轉(zhuǎn)產(chǎn)化工原料，否則難以存活，奉化杰生就是一例。

諸暨興綠油脂有限公司是一家將地溝油加工成化工助劑的企業(yè)，總經(jīng)理楊建國對生物柴油企業(yè)的窘迫深有體會?！叭ツ暌詠韲H油價非常不穩(wěn)定，生物柴油公司生產(chǎn)也就非常不穩(wěn)定。國際油價達到100多美元，就開足馬力。降到80美元以下，就要停產(chǎn)，否則做得多，虧得多?！?另一方面，在他看來，國內(nèi)很少有生物柴油公司擁有把地溝油做成汽車用柴油的技術(shù)水平，做出來的柴油，只能作為低端柴油使用，利潤空間因此有限。

“這些生物柴油公司因此不愿意做低端柴油，而是轉(zhuǎn)向做黑心生產(chǎn)商，加工成食用油。”楊建國說。冬天是地溝油的加工高峰季節(jié)，夏天，油酸價有七八十，甚至100以上，而冬天油酸價通常為十幾，最容易做。幸好國家現(xiàn)在開始打擊。

楊建國的企業(yè)是全國利用地溝油做生產(chǎn)原料的企業(yè)里難得的一個興旺的例子。他同樣曾感受到多個部門管不住一個地溝油的尷尬?！艾F(xiàn)在由環(huán)保局牽頭，我們和餐廳飯店簽訂供油協(xié)議，問題就解決了?！敝T暨全市營業(yè)面積在200平方米以上的餐廳和飯店，都和公司以及環(huán)保局簽訂了三方協(xié)議，地溝油全部提供給興綠油脂公司作為原料。興綠油脂公司組織專門的回收隊伍，在餐廳飯店結(jié)束營業(yè)時間后上門回收泔水和地溝油，并每天記錄回收數(shù)量。

作為一個監(jiān)督手段，環(huán)保局規(guī)定，在接受環(huán)保局年審時，餐廳飯店和公司都須提供這一數(shù)據(jù)，以保證地溝油沒有外流到非法小作坊。

在興綠油脂公司的全部生產(chǎn)原料中，地溝油占70%-80%。“廢物回收，綜合利用。把本來可能回到餐桌上的地溝油全部工業(yè)化利用，做日化產(chǎn)品，比如洗手液、紡織助劑、塑料助劑等?！?/p>

楊建國說，隨著金屬改塑料越來越多，汽車增量越來越大，助劑市場每年以16%-17%的速度增長，用地溝油做工業(yè)助劑，有很大的發(fā)展空間。今年1至8月，公司產(chǎn)值有1800萬元，凈利潤有10%以上。

不過，有一點卻讓楊建國難以理解，國家對利用廢棄動植物油生產(chǎn)純生物柴油實行免稅，盡管他也是利用廢棄動植物油，卻享受不到這個政策的優(yōu)惠。

為引導、扶持更多的企業(yè)合理利用地溝油，楊建國希望政府能夠擴大免稅范圍。

多頭管理存弊端

在辦案民警馮偉峰看來，長久以來，地溝油是否真正回流至餐桌，連這樣基本的問題，監(jiān)管部門都不能確定，以至成為打擊地溝油行動中的一個瓶頸，不能說不是一個莫大的諷刺。地溝油不是沒有人管，按照國內(nèi)目前職能部門之間常規(guī)的監(jiān)管劃分，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)由質(zhì)監(jiān)局負責，流通環(huán)節(jié)由工商局負責，餐飲行業(yè)則由衛(wèi)生局負責，地溝油原料源頭由環(huán)保局負責，畜牧喂養(yǎng)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)局負責。這些環(huán)節(jié)，除了主要的負責單位，理論上還有來自其他監(jiān)管部門的配合，看上去每個環(huán)節(jié)和場所都有人管，但多頭管理實際上最終往往互相推諉，多頭管理淪為無人管理。

雖然早在2002年4月15日，衛(wèi)生部、工商部、環(huán)保總局、建設部聯(lián)合制定《食品生產(chǎn)經(jīng)營單位廢棄食用油脂管理規(guī)定》就對廢棄食用油脂的管理進行了詳細的規(guī)范。但相關(guān)部門注重各自監(jiān)管線上的管理，缺乏整體有效的科學管理措施。在實際操作過程中，如果沒有來自更高權(quán)力部門的統(tǒng)一指揮，這些部門之間難以形成合力。

“上述所有部門都不具備公安部門的辦案偵查能力，因而此前雖多次發(fā)現(xiàn)地溝油線索，但最終卻無法追蹤查清?！瘪T偉峰補充，“本案揭示出地溝油走向餐桌共有六個主要環(huán)節(jié)，實際中間環(huán)節(jié)還不止，犯罪網(wǎng)絡盤根錯節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有多條線路，如果辦案沒有一個部門來主牽，不是一氣呵成，犯罪分子只要稍微活動一下，行動就黃了?！?/p>

對生產(chǎn)制售地溝油的定罪問題也是這類行徑得不到有效遏制的一個原因，2006年7月28日，臺州市曾查獲臺州市繁昌油脂廠以地溝油、飯店泔水油為原料加工食用油，日產(chǎn)6噸，銷往臺州各地的快餐店、食堂的案件。執(zhí)法人員現(xiàn)場查獲成品豬油5300公斤，毛油37600公斤，工業(yè)級棕櫚油1800公斤。這家企業(yè)各類證照齊全，但生產(chǎn)環(huán)境極其惡劣，用的水是非生活用水，工藝簡單，將原料油抽入土制反應鍋，加入硅藻土吸附，加入火煉堿中和，再加棕櫚油使之凝固，最后加雙氧水再次漂白。然而，最終這家企業(yè)的負責人卻只被臺州市中級法院以生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪判處有期徒刑2年，處罰金人民幣8萬元。

過輕的犯罪成本難以對犯罪分子形成震懾，寧海警方目前也是以生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪提請逮捕了柳立國、袁一等人?！吧a(chǎn)銷售不符合安全標準的食品罪，最高也可判至死刑，但地溝油案雖與瘦肉精案相似卻不同，瘦肉精案是明知道瘦肉精是有毒有害物質(zhì)卻故意添加進去，以危害公共安全罪治罪沒有異議。地溝油卻有所不同，如果生產(chǎn)者認為通過工藝水平提純可以達到對人體無害的程度，是否還構(gòu)成主觀故意？”

寧?？h檢察院也在與寧?？h公安局的辦案民警探討是否適用危害公共安全罪這些問題，馮偉峰覺得困惑，連檢測地溝油的標準都沒有，按照目前的食用油國標，這些地溝油都符合了，你還怎么定罪？

“法理上還有很多值得探討的地方?！?/p>