毛瑞獻(xiàn)

（文成縣審計(jì)局，浙江，文成，325300）

淺析縣紓政府性債務(wù)管理

毛瑞獻(xiàn)

（文成縣審計(jì)局，浙江，文成，325300）

本文就某縣政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)、成因及存在的問題作一粗淺的實(shí)證分析，從審計(jì)的角度提出加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的幾點(diǎn)建議。

一、某縣政府性債務(wù)的存在的問題分析

1、對(duì)縣級(jí)政府性債務(wù)的危害性認(rèn)識(shí)不夠，制度落實(shí)不到位。縣級(jí)政府部門單位在借款、貸款籌集資金時(shí)或財(cái)政部門為其他部門擔(dān)保時(shí)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析，往往只強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)和重要性，很少考慮到由此而形成的債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)，特別是由此而引發(fā)的或有負(fù)債和或有風(fēng)險(xiǎn)，縣級(jí)政府債務(wù)的危害不能引起大家的高度的警覺，為日后出現(xiàn)償債困難埋下隱患。同時(shí)在思想認(rèn)識(shí)上也沒有真正到位,以致在建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制上應(yīng)付了事。如某縣政府根據(jù)《省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)了政府性債務(wù)管理辦法，應(yīng)當(dāng)說地方政府性債務(wù)管理在制度的制定和貫徹上已基本落實(shí)到位。然而，據(jù)調(diào)查了解，目前對(duì)政府性債務(wù)管理還停留在制度上，并沒有按照所制定的管理辦法去加強(qiáng)和改進(jìn)地方政府性債務(wù)管理。

2、信息失真，難以為科學(xué)決策提供依據(jù)。地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑滯后于債務(wù)形式多元化發(fā)展趨勢(shì)，債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不完整。主要原因，一是現(xiàn)在還沒有對(duì)政府性債務(wù)做出明確的、可操作的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，同一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)不同的數(shù)據(jù)；二是，由于政府各部門或單位對(duì)債務(wù)各自為政，多頭管理，從而形成各類債務(wù)管理上的不一致，存在著各部門和單位出于各自的利益不愿準(zhǔn)確及時(shí)提供債務(wù)信息，人為因素降低了信息可信度。信息的不真實(shí)，不但直接影響了決策機(jī)構(gòu)的科學(xué)決策，也影響了政府宏觀管理和社會(huì)監(jiān)督的效果。

3、管理職能缺位，責(zé)任不清。目前，在政府債務(wù)管理工作中，由于未建立起借、用、還和責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的管理機(jī)制，使得項(xiàng)目決策者、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者、貸款償還者未建立起責(zé)任關(guān)系，從而導(dǎo)致盲目上項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、重簽約、輕管理現(xiàn)象的發(fā)生。由于前期工作不深入，論證不充分，項(xiàng)目投資規(guī)?？刂撇粐?yán)，初審評(píng)估不夠嚴(yán)謹(jǐn)；預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行剛性弱化，中途出臺(tái)增加項(xiàng)目時(shí)有發(fā)生有的項(xiàng)目，造成投資規(guī)模難以控制。部分項(xiàng)目建成后，未能達(dá)到預(yù)期設(shè)計(jì)能力，不能正常運(yùn)作。在償還本息上，由于部分單位償債意識(shí)不強(qiáng)和目前?財(cái)政全部兜底?的體制，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4、監(jiān)控不力，缺乏事前、事中的嚴(yán)格監(jiān)督。目前各部門、單位和投融資機(jī)構(gòu)都擁有獨(dú)立融資權(quán)，沒有統(tǒng)一的債務(wù)規(guī)劃和預(yù)算，擅自舉借債務(wù)，短貸長(zhǎng)投，甚至挪用轉(zhuǎn)移資金等問題突出。債務(wù)資金的多口管理極易造成無口管理和管理失控。盡管設(shè)置了一些監(jiān)督職能，也制定了多種監(jiān)督制度，但因監(jiān)督者沒有掌握真實(shí)的信息和必要的手段，故而難以及時(shí)有效地發(fā)揮作用，容易造成債務(wù)失控現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，債務(wù)資金缺乏人大監(jiān)督，容易超出地方政府的財(cái)力可承受范圍。

5、缺少預(yù)警機(jī)制，違約風(fēng)險(xiǎn)大。由于政府性債務(wù)是近幾年才引起人們的普遍重視，所以各級(jí)政府尚未建立有效的債務(wù)預(yù)警機(jī)構(gòu)；同時(shí)，由于債務(wù)無統(tǒng)一的、可操作的統(tǒng)計(jì)口徑，債務(wù)預(yù)警的監(jiān)控指標(biāo)也無法運(yùn)用。

6、投融資平臺(tái)公司政企不分及監(jiān)管缺位。

目前，某縣的政府投融資平臺(tái)公司存在著管理行政化、信貸資金財(cái)政化的現(xiàn)狀，借款單位對(duì)債務(wù)資金的使用效益未能引起足夠重視。主要表現(xiàn)在這些公司的法人代是地方政府或部門單位的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在日常管理中多以行政管理為主，融資的來源大都是本級(jí)財(cái)政的暫借款。

二、充分發(fā)揮審計(jì)在防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的作用

審計(jì)應(yīng)發(fā)揮其免疫系統(tǒng)的功能，在防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中有所作為。

1、當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀需要審計(jì)監(jiān)督

負(fù)債是一把雙刃劍，可以用諾斯悖論來概括：負(fù)債既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的力量，又有可能成為人為衰退的原因。在保持政府債務(wù)可持續(xù)性條件下，債務(wù)具有正效應(yīng)，可以提高資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。反之，若政府債務(wù)不可持續(xù)，則其具有負(fù)效應(yīng)，可能因地方政府債務(wù)所具有的償還剛性要求，導(dǎo)致政府壓縮支出，從而影響公共產(chǎn)品供給與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，影響社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。不可避免地產(chǎn)生一定的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的。但在防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，地方政府出于自身利益的考慮，潛意識(shí)地自身保護(hù)，依靠其自身難以摸清其債務(wù)家底；在地方政府的職能部門中，各部門也很難有效監(jiān)督本級(jí)政府的舉債行為。所以，僅依靠地方政府自身是很難有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的。這就需要審計(jì)機(jī)關(guān)充分運(yùn)用其獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力，在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮重要作用。

2、審計(jì)應(yīng)當(dāng)在地方政府性債務(wù)管理中有所作為

近年來，審計(jì)工作的影響力在不斷加大，在審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能、審計(jì)方法和審計(jì)手段等方面也得到了不斷的更新，審計(jì)機(jī)關(guān)有能力在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這項(xiàng)工作充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

3、發(fā)揮審計(jì)?免疫系統(tǒng)?功能，以促進(jìn)地方政府性債務(wù)管理

加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督的目的在于規(guī)范債務(wù)管理，有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)財(cái)政資金安全。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)性政府性債務(wù)的管理，不能停留在對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的簡(jiǎn)單相加和比較的層面上，不能簡(jiǎn)單地把債務(wù)總數(shù)與地方財(cái)政可用財(cái)力的比數(shù)作為償債風(fēng)險(xiǎn)程度，審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)， 對(duì)債務(wù)的管理部門、債務(wù)使用部門、政府債務(wù)總量規(guī)模、組成結(jié)構(gòu)、債務(wù)的貸款來源、債務(wù)的合理投向、債務(wù)的償還渠道、債務(wù)的償還期限、政府償債能力等方面進(jìn)行多角度地、充分地分析和考評(píng)，針對(duì)目前地方政府性債務(wù)客觀上存在舉債形式多樣、債務(wù)管理分散、各自為政的問題，導(dǎo)致地方政府對(duì)債務(wù)總體規(guī)模、存在的風(fēng)險(xiǎn)往往缺乏全局的掌控的現(xiàn)狀，以充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

[1] 李冬梅.中國地方政府債務(wù)問題研究[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

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[6] 構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局 提升審計(jì)成果質(zhì)量 全國審計(jì)工作座談會(huì)財(cái)政審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)交流綜述

TU251

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1674-3954（2011）02-0188-01