黃凌翔，劉 云

（天津城市建設(shè)學(xué)院 管理工程系，天津 300384）

2003年開始，中國宏觀經(jīng)濟(jì)走出了自1997年亞洲金融危機(jī)以來經(jīng)濟(jì)增長率“七上八下”的低谷，進(jìn)入新一輪增長周期的擴(kuò)張階段，全國GDP增長率保持在年均9%以上的水平.2004年1月13日，曾培炎副總理指出 “重點抓好規(guī)劃的實施管理，加強(qiáng)資源供應(yīng)的宏觀調(diào)控”，第一次明確要求國土資源部要運(yùn)用土地政策參與國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控.2004年3月10日，胡錦濤總書記進(jìn)一步明確指出，要“充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和供應(yīng)政策在宏觀調(diào)控中的作用”，正式確立了國土資源部作為宏觀調(diào)控部門運(yùn)用土地政策參與國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能[1].

迄今為止，土地政策參與宏觀調(diào)控在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要求，遏制固定資產(chǎn)投資的過快增長，提高集約節(jié)約用地水平，引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)改善等方面已取得了一定的成效，但同時也顯露出來一些問題：固定資產(chǎn)投資雖然在一定程度上得到了控制，但是其增長率卻依然很高，從2003年到2010年保持了平均每年25.8%的增長率；房地產(chǎn)供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡，部分地區(qū)在商品房空置率較高的同時，房價卻飛速上漲等.

環(huán)渤海區(qū)域是我國重要的經(jīng)濟(jì)中心之一，其內(nèi)部五省兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的差異性(見表 1），研究環(huán)渤海各省市土地政策宏觀調(diào)控績效具有較好的代表性，能很好地反映出土地政策在不同區(qū)域下的作用特點.

表1 環(huán)渤海各省2005—2009年人均GDP情況 元

由表 1可以看出北京、天津人均 GDP比較高，可以作為發(fā)展水平高的區(qū)域代表；山東、遼寧、內(nèi)蒙次之，可以作為中等發(fā)展水平的區(qū)域代表；山西、河北人均GDP比較低，代表了發(fā)展水平較低區(qū)域.

1 我國土地政策參與宏觀調(diào)控的目標(biāo)及歷程

1.1 土地政策參與宏觀調(diào)控的目標(biāo)

目前，我國已經(jīng)初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，宏觀調(diào)控在其中起著重要作用.一般經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長、充分就業(yè)、穩(wěn)定物價和國際收支平衡是宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)[2]，我國的宏觀調(diào)控實踐也是如此.

要實現(xiàn)宏觀調(diào)控的最終目標(biāo)，土地政策必須結(jié)合自身特點制定其調(diào)控目標(biāo)，具體而言，應(yīng)包括以下幾個方面.

1.1.1 有效利用土地資源

土地是重要的生產(chǎn)資源，同時也影響著其他資源的利用效率，因此對土地資源的利用關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的總量變化[3].土地政策的制定必須結(jié)合目前土地利用中的低效、浪費等現(xiàn)象，約束相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體(包括土地使用者、土地市場交易者、集體土地所有者，以及政府特別是地方政府)的行為，采取有效措施，促進(jìn)這些相關(guān)主體提高土地利用效率.

同時，由于土地是社會生產(chǎn)活動的載體，土地的有效利用還必須包括促進(jìn)其承載的其他要素的有效利用，即促進(jìn)要素所組成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級[4]，這也是土地政策作為宏觀調(diào)控手段與傳統(tǒng)的解決土地利用問題措施的重要區(qū)別.

1.1.2 維護(hù)土地利用社會公平

由于土地具有特殊的稀缺性(土地不僅稀缺，而且具有位置的固定性和質(zhì)量的差異性），因此土地政策必須要注意利用土地帶給不同主體的公平問題.具體而言，土地政策維護(hù)的土地利用社會公平主要包括人與人之間的公平和人與自然的公平，其中前者主要是指人們居住方面的生活公平問題，即要尊重每個人都享有居住的基本權(quán)利，例如社會針對中低收入者建立的廉租房體系中的土地問題就是土地政策要考慮的重要內(nèi)容.后一個公平主要體現(xiàn)在制定土地政策時需充分考慮環(huán)境保護(hù)問題，避免市場利益驅(qū)動下帶來的巨大環(huán)境破壞，使人與自然和諧共生.

1.1.3 保持土地市場價格穩(wěn)定

土地政策實現(xiàn)保持社會物價穩(wěn)定的重要渠道就是促進(jìn)土地市場價格的穩(wěn)定，這是因為土地價格與通貨膨脹率之間存在較顯著的相關(guān)性[5]，如圖1所示.

圖1 1998—2005年土地出讓單價與通貨膨脹率

1.2 土地政策宏觀調(diào)控的主要歷程

根據(jù)調(diào)控任務(wù)不同，我國土地政策宏觀調(diào)控歷程大致可分為如下三個階段.

(1) 抑制過熱投資階段——2003年2月至2008年 8月.在這一階段，我國城市化進(jìn)程以及城市建設(shè)不斷加速，城市人口數(shù)量急劇上升，城市住宅用地、商業(yè)用地、道路用地、綠化用地等方面的需求迅速膨脹，對土地供應(yīng)形成了巨大的拉力.同時，不健全的土地供應(yīng)機(jī)制以及巨大的土地升值空間，導(dǎo)致了土地的權(quán)利尋租以及灰色交易，土地投資呈現(xiàn)盲目性和投機(jī)性.

對此，國土資源部于2003年2月下發(fā)了《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》，通知提出了要停止別墅類用地的土地供應(yīng).2003年6月5日，中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》收緊了房地產(chǎn)市場的信貸，從而拉開了土地政策宏觀調(diào)控的序幕.同年7月18日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》，提出“一律暫停審批新設(shè)立和擴(kuò)建各類開發(fā)區(qū)”，土地調(diào)控全面啟動.同年 11月，國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》，加大治理整頓力度，調(diào)控由開發(fā)區(qū)建設(shè)用地向整個土地市場延伸.

2004年3月18日，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，全面推行經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)批地用地行為.2004年10月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該文件系統(tǒng)提出了深化改革嚴(yán)格土地管理的各項措施；加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的實施管理；完善征地補(bǔ)償和安置制度；健全土地節(jié)約利用和收益分配機(jī)制；建立完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度；明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任等.該文件被認(rèn)為是土地參與新一輪宏觀調(diào)控的標(biāo)志性文件.

2005年，土地政策以總體調(diào)控為基礎(chǔ)，在“穩(wěn)定房價”，從嚴(yán)控制建設(shè)用地等方面發(fā)揮了重要作用.

2006年5月，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，提出住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、稅收、信貸、土地、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)等六項措施，稱為“國六條”，開啟了2006 年房地產(chǎn)調(diào)控大幕.同年8月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》.

2007年1月和9月國家先后出臺了《關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問題通知》和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》政策，要求房地產(chǎn)開發(fā)商在房地產(chǎn)開發(fā)結(jié)算時要進(jìn)行嚴(yán)格的全面的土地增值稅的清算，而且要求開發(fā)商必須一次性付清地價款才能得到土地使用權(quán).隨后在同年11月出臺了《土地儲備管理辦法》完善了土地儲備制度，加強(qiáng)了土地調(diào)控力度，規(guī)范土地市場運(yùn)行.

2008年1月3日國務(wù)院正式頒布了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，從房地產(chǎn)開發(fā)用地到基礎(chǔ)設(shè)施用地再到農(nóng)村集體土地，明確節(jié)約集約用地的發(fā)展方向是提高建設(shè)用地利用效率，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用成為土地在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的角色定位.

(2) 應(yīng)對金融危機(jī)階段——2008年9月至新國十條出臺.2008年9月以雷曼兄弟破產(chǎn)為標(biāo)志的金融危機(jī)爆發(fā)，受其影響，我國的宏觀經(jīng)濟(jì)及房地產(chǎn)市場處于低迷狀態(tài)，中央政府針對這種特殊的情況，采取了相應(yīng)寬松的土地政策、貨幣政策、財政政策.國土資源部在全國范圍內(nèi)組織開展了“保增長、保紅線”行動.

在這種寬松的土地政策中，調(diào)控房地產(chǎn)投機(jī)和加強(qiáng)土地集約利用管理仍是土地政策宏觀調(diào)控的重點，2009年5月國家稅務(wù)總局發(fā)布了《土地增值稅清算管理規(guī)程》的通知.該規(guī)程是繼 2007年出臺《國家稅務(wù)總局關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問題的通知》的一個政策延續(xù).2009年8月財政部、國土資源部下發(fā)《關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費征收等別執(zhí)行政策問題的通知》，主要目的是促進(jìn)城市新增建設(shè)用地的及時有效供應(yīng)并使其得到充分利用，進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地管理，依法糾正和遏制違法違規(guī)使用農(nóng)村集體土地等行為.

(3) 繼續(xù)調(diào)控投資過快階段——新國十條出臺后.面對房地產(chǎn)市場的超速反彈，國務(wù)院2010年4月17日發(fā)出《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，提出十條舉措，被業(yè)內(nèi)稱為房地產(chǎn)“新國十條”.該通知對第三套及以上住房貸款和非本地居民購房等問題提出具體要求.十條政策包括政府監(jiān)管、金融政策、交易稅費、土地交易、房源供應(yīng)等多方面，稱得上是近幾年來房地產(chǎn)調(diào)控政策最嚴(yán)厲的組合拳.

2010年9月29日，國家有關(guān)部委下發(fā)通知，推出五條措施進(jìn)一步推進(jìn)房地產(chǎn)調(diào)控，要求地方立即制定實施細(xì)則，已印發(fā)實施細(xì)則的地區(qū)，要根據(jù)最近國家有關(guān)部委出臺的政策措施進(jìn)行調(diào)整和完善，并嚴(yán)格實行問責(zé)制.隨后，各地樓市調(diào)控細(xì)則紛紛出臺，在眾多措施中比較突出的就是“限購”，試圖從消費階段促進(jìn)市場理性發(fā)展.

2011年1月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布通知(國辦發(fā)〔2011〕1號），再度推出八條房地產(chǎn)市場調(diào)控措施，就土地規(guī)劃、供應(yīng)以及對普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房價格和完善城鎮(zhèn)廉租房制度等方面進(jìn)行調(diào)控.環(huán)渤海各地區(qū)也紛紛出臺相應(yīng)的調(diào)控細(xì)則，如北京市出臺樓市調(diào)控15細(xì)則，天津市出臺了“津十條”，濟(jì)南、青島提出要嚴(yán)格執(zhí)行限購政策，河北石家莊房地產(chǎn)市場出臺調(diào)控的政策措施，山西太原出臺的限購令細(xì)則，內(nèi)蒙古出臺了基本與“國八條”相一致的措施.

2 土地政策宏觀調(diào)控績效綜合評價

進(jìn)行土地政策宏觀調(diào)控績效評價，必須充分結(jié)合土地政策自身特點，反映土地政策與其他宏觀調(diào)控工具的差異.

2.1 評價體系建立的原則

(1) 系統(tǒng)性原則：① 整體系統(tǒng)性.應(yīng)用于評價的指標(biāo)應(yīng)是一個為土地政策宏觀調(diào)控績效評價服務(wù)的有機(jī)整體，能夠綜合反映土地政策宏觀調(diào)控的三個最終目標(biāo).② 相關(guān)系統(tǒng)性.各指標(biāo)之間必須建立有機(jī)的聯(lián)系，但同時也要避免元素之間的交叉和重復(fù).

(2) 可操作性原則：① 資料的可獲得性.要考慮指標(biāo)的量化及數(shù)據(jù)獲取的難易程度和可靠性，盡量利用和開發(fā)統(tǒng)計部門現(xiàn)有的公開資料，盡量選擇那些有代表性的綜合指標(biāo)和主要指標(biāo).② 簡明性.構(gòu)建的指標(biāo)要簡單、明確.否則，指標(biāo)的功能性與可操作性也就無從談起.

(3) 綜合性原則.應(yīng)該綜合經(jīng)濟(jì)增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)這三個最終目標(biāo)建立土地政策宏觀調(diào)控績效評價體系.

2.2 評價體系的構(gòu)建

對土地政策宏觀調(diào)控績效評價的指標(biāo)采用目標(biāo)法，圍繞經(jīng)濟(jì)總量、物價、就業(yè)三個方面選擇指標(biāo)來體現(xiàn)目標(biāo)層.在經(jīng)濟(jì)效應(yīng)目標(biāo)下選擇 GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、固定資產(chǎn)投資三個子目標(biāo)；在物價效應(yīng)目標(biāo)下選擇土地收益比重、房地產(chǎn)價格二個子目標(biāo)；就業(yè)效應(yīng)目標(biāo)主要選擇就業(yè)人員子目標(biāo)來反映[6].

考慮數(shù)據(jù)的可得性，本文構(gòu)建了土地政策宏觀調(diào)控績效評價體系，如表2所示，包括3個目標(biāo)層、6個子目標(biāo)層和8個指標(biāo).

表2 土地政策宏觀調(diào)控績效評價指標(biāo)體系

2.3 評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值及權(quán)重的確定

2.3.1 評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的確定

指標(biāo)理想值是評價指標(biāo)衡量標(biāo)準(zhǔn)的尺度，是評價各項土地政策宏觀調(diào)控績效指標(biāo)可達(dá)到的理想水平值，是土地政策宏觀調(diào)控最佳的預(yù)期值.理論上，對于理想值的判斷既要考慮評價對象的實際情況，又要符合國家政策法規(guī)、土地利用總體規(guī)劃等要求.

表3反映了各指標(biāo)的理想值及確定方法.

表3 土地政策宏觀調(diào)控績效評價指標(biāo)理想值及確定依據(jù)

2.3.2 評價指標(biāo)權(quán)重的確定

本文采用層次分析法計算指標(biāo)權(quán)重值，主要步驟包括構(gòu)建判斷矩陣、計算權(quán)重值及一致性檢驗，考慮到該方法已很成熟，故具體內(nèi)容在此不再贅述.

本文選擇了20位專家對土地政策宏觀調(diào)控各層指標(biāo)的相對重要性做出評價，最終結(jié)果如表4所示.

表4 指標(biāo)權(quán)重

2.4 綜合評價值計算

2.4.1 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理

(1) 當(dāng)現(xiàn)狀值小于理想值時，評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)采用理想值比例推算法.以指標(biāo)實現(xiàn)度分值進(jìn)行度量，計算公式如下

式中：Sijk——i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的實現(xiàn)度分值；

Xijk——i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的現(xiàn)狀值；

Tijk——i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的理想值.

(2) 當(dāng)現(xiàn)狀值大于理想值時(但該指標(biāo)并非正效應(yīng)，即并非越大越好），評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)求取調(diào)整值，其計算公式如下

當(dāng)求得指標(biāo)比值后，由于各種指標(biāo)值大小并不一定遵循同樣的判斷準(zhǔn)則，因此需要調(diào)整各指標(biāo)比值的極性.

(3) 當(dāng)評價指標(biāo)為正效應(yīng)時，現(xiàn)狀值超過理想值時評為100分.

(4) 評分值最小為零，不出現(xiàn)負(fù)數(shù).

2.4.2 綜合評價值計算模型

(1) 子目標(biāo)分值計算.子目標(biāo)分值計算公式如下

式中：Fij——i目標(biāo)j子目標(biāo)的評價值；

Sijk——i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的實現(xiàn)度分值；

wijk——i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)相對j子目標(biāo)的權(quán)重值；

n ——指標(biāo)個數(shù).

(2) 目標(biāo)分值計算.目標(biāo)分值計算公式如下

式中：iF——i目標(biāo)的評價值；

Fij——i目標(biāo)j子目標(biāo)的評價值；

wij——i目標(biāo)j子目標(biāo)相對i目標(biāo)的權(quán)重值；

n ——子目標(biāo)個數(shù).

(3) 評價綜合分值計算.評價綜合分值計算公式如下

式中：F ——績效評價綜合評價值；

Fi——i目標(biāo)的評價值；

wi——i目標(biāo)相對總目標(biāo)的權(quán)重值；

n ——目標(biāo)個數(shù).

環(huán)渤海各地區(qū)指標(biāo)的現(xiàn)狀值和分值如表 5-6所示.

表5 環(huán)渤海各地區(qū)評價指標(biāo)現(xiàn)狀值

表6 環(huán)渤海各地區(qū)評價指標(biāo)分值 分

2.5 評價結(jié)果

運(yùn)用上述方法，評價得各層次的評價值及綜合評價值，如表7所示.

表7 目標(biāo)層評價分值 分

3 結(jié)果分析與政策建議

從上文可知，土地政策參與宏觀調(diào)控在環(huán)渤海區(qū)域的績效評價分值為：北京 84.19，天津 84.60，河北90.16，山西 76.60，遼寧 86.00，山東 80.71，內(nèi)蒙最低為 60.80.總體上可以認(rèn)為土地政策參與宏觀調(diào)控的績效在環(huán)渤海區(qū)域中是比較顯著的，不過存在較明顯的區(qū)域差異.

3.1 結(jié)果分析

(1) 經(jīng)濟(jì)增長方面調(diào)控總體績效較好，但保障性住房和中小戶型用地問題較大.經(jīng)濟(jì)增長方面的評價分值較高的為北京 98.20，天津 92.00，河北 95.37，遼寧 95.53，山東 94.38，而山西和內(nèi)蒙效果并不十分顯著，分別為72.28和73.83.總體來說土地政策參與宏觀調(diào)控對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)比較明顯，從GDP子目標(biāo)層來看，除了山西省新增建設(shè)用地GDP貢獻(xiàn)度是61.11分之外，其余的各地區(qū)都高達(dá)100分，說明除個別地區(qū)之外，2003年以來土地政策參與宏觀調(diào)控對GDP的貢獻(xiàn)率較高.固定資產(chǎn)投資子目標(biāo)層的評價除內(nèi)蒙為9.07分之外，其余的都超過了88分，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)評價也都保持在70分左右，而從這三個子目標(biāo)層的具體指標(biāo)的分值來看，問題主要表現(xiàn)在保障性住房和中小戶型用地面積占總住房用地面積的比例.雖然從2009年1月9日到12月28日之間，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、建設(shè)部、國土資源部、財政部等 7個部門都不斷地發(fā)出了相關(guān)的政策法規(guī)，內(nèi)容包括加大保障性住房的供應(yīng)，加快棚戶區(qū)的改造，并且在資金、土地以及稅收上都給予優(yōu)惠和保障.“十二五”規(guī)劃中提出了5年建設(shè)3600萬套保障性住房的總目標(biāo)，到“十二五”末期，全國城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋面積將達(dá)到 20%左右.但從 2009年保障性住房用地和中小戶型開發(fā)面積占總住房用地開發(fā)面積的比例來看，各地還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到要求.這主要有三方面的原因：第一，政策具有一定的滯后性；第二，雖然中央的政策不斷出臺，但是地方政府的利益取向與中央并不完全一致，使得調(diào)控政策的執(zhí)行力度不強(qiáng)；第三，由于保障房建設(shè)大多利潤微薄，房地產(chǎn)開發(fā)商動力不足.

內(nèi)蒙古的房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資的比例顯著偏低的原因可能是房地產(chǎn)供地數(shù)量的比例較小.通過分析2009年內(nèi)蒙古出讓土地結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，工礦用地以及其他用地的供地數(shù)量遠(yuǎn)大于商品房的供地數(shù)量，僅交通、水利、公共管理與公共服務(wù)通過出讓方式的供地數(shù)量就是商品房供地數(shù)量的2.5倍.

(2) 物價穩(wěn)定方面調(diào)控總體績效較差，問題比較突出，房價高企一線城市尤為突出.土地政策宏觀調(diào)控在物價穩(wěn)定方面主要體現(xiàn)在土地出讓金占總財政收入比例和房地產(chǎn)相關(guān)價格指標(biāo)上，從這二者的評價值總體來看，問題較突出，其中房價收入比這個指標(biāo)，北京評分值為0分.2009年北京房價收入比超出理想值的兩倍多，北京供房量明顯不能滿足需求量，收入的增加幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于房價的增長幅度；河北、山西、內(nèi)蒙房價收入比相對比較合理，這三個省市第一產(chǎn)業(yè)相對而言占的比重偏大，城市化速度相對慢一些，收入和房價相對能達(dá)到一個平衡；遼寧、山東評價效果處于中等水平；天津評分值為 51分，也相對較低，天津濱海新區(qū)的開發(fā)開放和整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，吸引了越來越多的投資商，城市化步伐加快，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動著房地產(chǎn)熱，房價上升很快.因此，可以看出房價高企、亟待調(diào)控的重任主要是在經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū).

(3) 土地政策對就業(yè)效應(yīng)調(diào)控績效存在明顯的區(qū)域差異.本文主要用單位新增建設(shè)用地就業(yè)人口的變化來反映充分就業(yè)這個指標(biāo)，北京和山西就業(yè)效應(yīng)評分值達(dá)到了100，天津和河北均達(dá)到80分以上，遼寧77.78分，山東和內(nèi)蒙評價績效比較差.這一特征應(yīng)與區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，北京建設(shè)用地的增加，會大大促進(jìn)作為第一大支柱產(chǎn)業(yè)的金融業(yè)以及第二大支柱產(chǎn)業(yè)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)(這些產(chǎn)業(yè)往往集約用地度高）以及其他新興支柱產(chǎn)業(yè)，比如旅游業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)提供了更多的就業(yè)崗位和就業(yè)平臺，從而評分值比較高.

3.2 土地政策宏觀調(diào)控的建議

(1) 繼續(xù)“禁止囤地”政策，調(diào)整土地供應(yīng)量與供應(yīng)方式.從政策層面上看，因為開發(fā)商“囤地”現(xiàn)象嚴(yán)重，所以政府的主要政策集中在“禁止囤地”方面，政策特點：一是政府規(guī)定了相對嚴(yán)格的“閑置”費用標(biāo)準(zhǔn)，如對于土地閑置滿兩年的，將堅決無償收回或者重新安排使用；對于土地閑置滿一年不滿兩年的，開發(fā)商需按出讓或劃撥土地價款的 20%交納土地閑置費；對閑置土地征收增值地價.二是嚴(yán)格了繳納全部土地出讓價款的期限，如財政部、國土部等五部委要求，今后開發(fā)商拿地，分期繳納全部土地出讓價款期限原則上不得超過一年，特殊項目可以約定在兩年內(nèi)全部繳清，首次繳款比例不得低于50%.

環(huán)渤海區(qū)域的房價調(diào)控整體績效不高，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，未來幾年應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行這種嚴(yán)禁政策.同時，應(yīng)加大對土地供應(yīng)量特別是住宅土地供應(yīng)量，提高土地供應(yīng)和開發(fā)利用效率，在具體供應(yīng)的過程中可以考慮：一、供應(yīng)的地塊面積不宜過大，一般應(yīng)保證在3年左右能開發(fā)完；二、完善土地出讓制度，供應(yīng)土地方式要靈活安排，針對不同情況進(jìn)行招標(biāo)、拍賣或掛牌，不能完全按照“價高者得地”的原則出讓土地.

(2) 遏制房地產(chǎn)的投機(jī)，引導(dǎo)合理的住房消費.研究證明房價的上漲會加速我國的通貨膨脹，因此穩(wěn)定房價具有很重要的意義.當(dāng)前許多城市對二套房、三套房等的貸款和首付進(jìn)行了一些改革，未來還需進(jìn)一步結(jié)合不同地區(qū)的特征和調(diào)控難度進(jìn)行深入研究，完善具體操作方法，引導(dǎo)合理的住房消費，抑制投資投機(jī)性住房需求，為穩(wěn)定房價提供一定保障.

(3) 促進(jìn)充分就業(yè)，提高居民的可支配收入.從單位新增建設(shè)用地就業(yè)效應(yīng)和房價收入比指標(biāo)可以看出，部分省市就業(yè)帶動效應(yīng)明顯，但房價收入比調(diào)控績效不明顯，而部分省市房價收入比調(diào)控績效較好，但就業(yè)帶動效應(yīng)不明顯，這說明未來調(diào)控應(yīng)將關(guān)注就業(yè)量與提高居民收入緊密結(jié)合起來.其中主要關(guān)注兩個方面的問題：一是新增建設(shè)用地的開發(fā)率，政府部門應(yīng)該加大對供地開發(fā)的監(jiān)督力度；二是對具有較大就業(yè)帶動效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域進(jìn)行扶持，如在土地供應(yīng)方面要增加用地量，空間結(jié)構(gòu)上合理布局等.

(4) 逐步減輕地方政府對土地的依賴性，擴(kuò)寬財政收入的渠道.從環(huán)渤海區(qū)域的評價來看，土地出讓金占財政收入百分比這一指標(biāo)的調(diào)控在部分省市問題較大.目前，很多地方土地收入已成為第二財政，甚至第一財政，這往往成為地方政府不愿配合中央調(diào)控的重要原因，未來調(diào)控必須促進(jìn)地方政府財政收入渠道的多樣化，減少對土地的依賴性.

(5) 多方融資，促進(jìn)保障性住房的建設(shè).保障房建設(shè)不足是環(huán)渤海區(qū)域各省市共同面臨的問題，也是影響社會公平，需要宏觀調(diào)控重點解決的問題.對策的關(guān)鍵在于多方融資，解決資金稀缺的瓶頸，未來可以考慮提高土地出讓金提取比例、建立保障性住房基金、發(fā)行地方政府保障房債券、發(fā)行保障房的 REITS(房地產(chǎn)信托）等措施.

(6) 土地調(diào)控政策體現(xiàn)區(qū)域差異，促進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展.從前文評價結(jié)果可以看出，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)部各省市問題并不一致，未來調(diào)控政策不宜“一刀切”，應(yīng)體現(xiàn)區(qū)域差異，要符合各自要素稟賦特征，有利于各省市形成產(chǎn)業(yè)差異，避免惡性競爭，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展.

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