張元和

規(guī)范管理 創(chuàng)新機制切實推進浙江海域使用管理工作

張元和

《中華人民共和國海域使用管理法》頒布實施十年來，浙江海域使用管理在省委省政府的正確領導下，在國家海洋局的大力支持下，堅持以科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞“促進海洋經(jīng)濟又好又快發(fā)展”，積極開展以圍填海為重點的海域使用綜合管理，服務于產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、經(jīng)濟轉型升級、發(fā)展方式轉變，深入調(diào)研，完善機制，規(guī)范管理。實現(xiàn)了“五個率先”，全省海域使用管理的集約節(jié)約合理利用理念和海域要素參與經(jīng)濟調(diào)控作用進一步提升；海域資源市場化配置穩(wěn)步推進；有效拓展了沿海地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展空間，確保了國家、省重點工程和關系民生的公共（益）基礎設施用海，全面推進浙江海洋經(jīng)濟快速發(fā)展。十年來，為全省6240個涉海項目核發(fā)海域使用權證書6516本，確權海域面積171685.74公頃，征收海域使用金246987.97萬元，依法減免海域使用金8002.19萬元,為226本海域使用權證書辦理了抵押登記,抵押金額60.48億元；獲用海規(guī)劃19個，面積23692.77公頃。

著力加強海域管理配套制度建設

為保證《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）的順利實施，本著“先納入、后規(guī)范”的思路與原則，深化管理，逐步制定了一系列配套制度。在《海域法》實施初期至2005年，省政府先后制定了《浙江省海域使用金征收管理暫行辦法》《浙江省人民政府辦公廳關于審批項目用海有關問題的通知》《浙江省人民政府關于科學開發(fā)利用灘涂資源的通知》《浙江省人民政府關于進一步加強海洋管理工作的通知》等規(guī)范性文件，明確了海域使用管理審批權限、海域使用金征收標準、灘涂圍墾的管理關系等迫切需要解決的問題；省海洋主管部門與發(fā)改委聯(lián)合制定了《關于用?；窘ㄔO項目審批和海域使用管理的通知》，大大加快了各類用海建設項目納入海域使用管理的進程；與財政部門聯(lián)合制定了《浙江省海域使用金征收管理暫行辦法實施細則》，促進了海域有償使用制度的落實；同時制定了《浙江省海域使用權申請審批管理辦法》《海域使用權登記備案管理辦法》《浙江省海域使用面積界定暫行辦法》《關于圍填海項目海域使用金征收標準的批復》《浙江省海域使用論證管理辦法》《浙江省海域使用論證審查專家?guī)旃芾磙k法》《浙江省海域使用管理百縣示范活動實施方案》等十多個管理制度，確保海域使用管理規(guī)范、有效開展。

2006年以后，針對《海域法》施行初期在海域使用管理實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，進一步建立完善了相關配套制度。一是省政府修改頒發(fā)了《浙江省海域使用管理辦法》，設立了海洋功能區(qū)劃、海域使用論證、海域使用申請審批、海域使用權、海域使用金、臨時用海管理等章節(jié)，規(guī)定了海域使用權可通過有償方式取得，可轉讓、出租、抵押、繼承或作價入股，也可以招標、拍賣或掛牌出讓等方式取得海域使用權；二是由省政府制定了《關于做好淺海灘涂使用權證處理工作的通知》，為解決歷史遺留問題創(chuàng)造條件；三是以《浙江省人民政府關于海域使用審批專用章使用管理的批復》的形式，將海域使用審批、登記等權限下放浙江省海洋與漁業(yè)局，提高了海域使用管理效率；四是省政府出臺了《浙江省海域使用金征收管理辦法》，明確了海域使用金征收新標準，浙江省海洋與漁業(yè)局會同有關部門制定了海域使用金征收管理的具體程序以及海域使用金減免、緩繳等方面的規(guī)定；五是根據(jù)國家發(fā)改委、國家海洋局聯(lián)合下發(fā)的《關于加強圍填海規(guī)劃計劃管理的通知》，結合浙江實際，率先在全國下發(fā)了經(jīng)省政府同意的《關于做好圍填海年度計劃指標管理工作的通知》，初步建立了圍填海規(guī)劃計劃管理制度；六是率先在全國制定出臺了《浙江省招標拍賣掛牌出讓海域使用權管理辦法》，制定了相關海域使用權抵押制度，成功開展了用海“招拍掛”試點工作；七是下發(fā)了《關于加強公共用海備案管理的通知》和《關于加強填海項目竣工海域使用驗收及后續(xù)管理工作的意見》，加大公共設施用海管理，進一步規(guī)范、強化填海工程項目竣工海域使用驗收與監(jiān)管；八是以省政府專題會議紀要的形式解決了錢塘江河口海域管理職能劃分問題，理順了管理關系。

隨著海域使用管理的重心逐步從納入管理為主向注重規(guī)范管理轉變，海域使用論證制度、公示公告制度、現(xiàn)場踏勘制度、權屬核查制度等海域使用管理程序中的主要環(huán)節(jié)都得到了較好的落實，全省各級海洋行政主管部門都建立了海域使用項目審核委員會審核和局常務會議審定的制度，進一步完善規(guī)范審核審批程序，保證了用海審批中的集體決策和民主決策。

著力發(fā)揮海洋功能區(qū)劃綜合效能

海洋功能區(qū)劃制度是《海域法》規(guī)定的三項基本制度之一，是海域使用管理的基礎依據(jù)。1997-2001年，浙江省先后完成了省、市、縣三級大比例尺海洋功能區(qū)劃編制工作，由各級政府或人大批準實施?！逗Ｓ蚍ā肥┬泻?，根據(jù)國家有關要求和浙江省實際，浙江省于2004年6月啟動了省級海洋功能區(qū)劃編制工作，2006年10月獲國務院批準，并于2007年向社會公布實施；沿海25個市、縣（市、區(qū)）級海洋功能區(qū)劃編制于2005年上半年啟動，至2009年全部完成。

2009年下半年，根據(jù)國家海洋局發(fā)布的《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》和《省級海洋功能區(qū)劃修編技術要求》，對上一輪省級海洋功能區(qū)劃實施情況進行系統(tǒng)評估，組織技術支撐單位赴沿海5市開展省海洋功能區(qū)劃實施情況的專項調(diào)研，實地了解省海洋功能區(qū)劃的執(zhí)行情況，收集第一手數(shù)據(jù)和資料。借鑒其他兄弟省市海洋功能區(qū)劃評估的模型和方法，對浙江省海洋功能區(qū)劃的實施情況進行科學評估，并取得了階段性成果。同時完成了沿海寧波、舟山、臺州等市及有關縣（市）海洋功能區(qū)劃中期評估、修改工作。隨著國家海洋局《關于開展省級海洋功能區(qū)劃修編工作的通知》的下發(fā)實施，浙江省又及時啟動了省級海洋功能區(qū)劃又一輪的修編工作，完成初稿編制、省級部門和沿海市人民政府意見征求和修改，以及省海洋功能區(qū)劃修編工作領導小組初步審議，目前已完成了國家海洋局組織的技術評審。同時依據(jù)海洋功能區(qū)劃組織開展《浙江省海域使用規(guī)劃》編制，規(guī)劃布局、集約節(jié)約、合理有效利用海洋資源。這將為加快浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃實施和舟山群島新區(qū)建設創(chuàng)造良好基礎。

著力強化海域權屬管理

浙江省海域權屬管理工作緊緊圍繞政府工作主線，主動為經(jīng)濟建設服務，逐漸得到了各級黨委和政府的重視，管理環(huán)境得到了較大改善，管理空間得到了有效拓展，管理內(nèi)涵不斷豐富，管理程序進一步規(guī)范。

海域使用權申請審批。根據(jù)屬地受理、海洋行政主管部門和人民政府逐級審查、報有批準權限的人民政府審批的原則與程序，在項目用海審查中，各級海洋行政主管部門嚴格海洋功能區(qū)劃制度，按照“三到場五清楚”的要求，做到論證項目選址時到場、確定界址時到場、項目竣工時到場，項目相鄰關系清楚、界址清楚、用途清楚、使用期限清楚、使用金標準清楚。認真開展項目用海區(qū)域權屬核查，實行項目所在地和省局網(wǎng)站公示，委托資質單位同步開展海籍測量，項目呈報時附上初審機關的實地踏勘報告，實行“兩級用海審查”制度，用海批準后依法及時公告并登記造冊建立檔案；全省建立并啟用海域使用管理信息系統(tǒng)，初步實現(xiàn)全省沿海各地用海項目從申請受理到最后發(fā)證都在海域管理信息系統(tǒng)上完成，使整個海域使用管理工作程序都依法按規(guī)實行政務公開，陽光透明、接受監(jiān)督。

海域使用權公開出讓。作為《海域法》確定的海域使用確權形式之一的“招拍掛”出讓，浙江省從2002年起就在寧?？h、臨海市等縣（市）開展了淺海、灘涂養(yǎng)殖用海海域使用權公開出讓工作；2007年，專題開展海域使用權市場化運作調(diào)研，完成了《推進海域使用權市場化配置調(diào)研報告》，隨后在溫州瑞安市、洞頭縣、臺州臨海市等縣（市）開展了建設項目用海海域使用權公開出讓試點工作；2011年初，根據(jù)出臺實施的“招拍掛”管理規(guī)定，率先完成了四宗建設填?！罢信膾臁焙Ｓ蚴褂脵嗪贤灱s，開始全面推行海域使用權的公開出讓。

海域使用權抵押。根據(jù)《中華人民共和國物權法》明確的海域使用權是用益物權的規(guī)定，浙江省海洋與漁業(yè)局積極與有關商業(yè)銀行溝通協(xié)調(diào)，先后解決了部分項目用海的海域使用權抵押融資問題。2009年，在省政府支持下，會同中國人民銀行杭州中心支行開展了海域使用權抵押貸款工作調(diào)研，起草了調(diào)研報告和相關政策建議；2010年，省政府辦公廳下發(fā)了《關于開展海域使用權抵押貸款工作的意見》，明確了在全省范圍內(nèi)開展海域使用權抵押貸款工作，隨后浙江省海洋與漁業(yè)局制定了《浙江省海域使用權抵押登記辦法》，切實有效推進了海域使用權抵押工作，進一步提高了企業(yè)融資能力，拓展了其發(fā)展空間。

圍填海規(guī)劃計劃管理。為了節(jié)約集約、科學利用海域資源，根據(jù)國家海洋局的指示精神，從2006年起浙江省開展了淤漲型高涂圍墾養(yǎng)殖用海管理試點示范和區(qū)域建設用海規(guī)劃管理工作，先后制定了《淤漲型高涂圍墾養(yǎng)殖用海管理試點工作實施辦法》《淤漲型高涂圍墾養(yǎng)殖用海項目規(guī)劃編寫大綱和要求》等一系列配套規(guī)定，率先在全國出臺了《關于進一步加強區(qū)域用海規(guī)劃管理的通知》，擬定了《浙江省圍填海年度計劃指標管理暫行辦法》，明確了圍填海規(guī)劃管理規(guī)范、計劃指標的使用方向和重點，向沿海市、縣政府提出了對圍填海實施規(guī)劃計劃管理的具體要求。為此，浙江省海洋與漁業(yè)局根據(jù)全省用海需求和指標使用情況每年召開兩次專題會議，研究分析用海形勢，梳理涉海項目，提出項目用海計劃，合理調(diào)劑指標，保證了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等重點項目的用海需求，支持了海洋經(jīng)濟建設，促進了海域資源集約節(jié)約利用，有效地保障了省委、省政府大力推行的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設。

憑海域使用權證書辦理項目建設手續(xù)試點。為了更好地發(fā)揮海域使用權的用益物權作用，解決海上構筑物的產(chǎn)權管理問題，浙江省先后在樂清市、溫州市和象山縣開展了憑海域使用權證書辦理項目建設手續(xù)試點工作，取得了成功，在全國率先分別下發(fā)了《樂清市關于依據(jù)《海域使用權證書》實施基本建設管理的實施意見（試行）》《溫州市委市政府辦公室關于開展依據(jù)海域使用權實施基本建設工作的通知》和《象山縣海域建設開發(fā)試行辦法》。2011年，《中共浙江省委浙江省人民政府關于加快發(fā)展海洋經(jīng)濟的若干意見》明確提出了開展憑海域使用權證書辦理項目建設手續(xù)試點工作的要求，沿海各市黨委政府非常重視，要求有關部門加強研究、積極推進。目前，寧波市已經(jīng)進行了部門協(xié)調(diào)，進入了具體政策會商與出臺階段。

著力海域管理整體能力提升

全省31個沿海市、縣（市、區(qū)）均設立了海洋行政主管部門，配備了海域管理人員，整個海域使用管理體系較為健全；浙江省海洋與漁業(yè)局內(nèi)設海域管理處和規(guī)劃利用處，負責海域和海島管理工作。《海域法》施行后，全省每年以各種形式舉辦海域使用管理培訓班，近年來，結合海域使用統(tǒng)計工作，以會帶訓，每年培訓基層管理人員70余人次。

浙江省海域使用動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)自2007年開始建設以來,省海域使用動態(tài)監(jiān)管中心及五個沿海市中心按照國家海洋局的建設要求，落實辦公場所、配備技術人員及購置軟硬件設備，其中舟山、臺州、溫州等三個市中心經(jīng)當?shù)鼐幬鷾食闪⑾鄳獧C構，省中心和舟山、寧波、溫州等三個市中心都已具有省級頒布的丁級測繪資質，其中寧波市中心于2010年3月新取得國家測繪局丁級海洋測繪資質。臺州和嘉興兩市中心積極準備測繪資質申請的相關工作，溫州市中心準備測繪資質的升級申請。自2009年開展系統(tǒng)業(yè)務化工作以來，積極參與技術審核，切實服務海域使用審批環(huán)節(jié)；加強區(qū)域與重大項目用海的監(jiān)視監(jiān)測，實現(xiàn)海域使用管理靜態(tài)向動態(tài)轉變；率先在溫州市推進縣級終端建設，洞頭縣、龍灣區(qū)、樂清市完成縣級終端專線聯(lián)通，確保新批準海域確權數(shù)據(jù)及時上報、整理、入庫，為縣級海洋行政主管部門的海域使用審批工作提供技術審核服務，提升基層動態(tài)監(jiān)管能力；建立海域管理檔案，加強海域權屬信息管理；開展海籍調(diào)查，全面準確掌握海域使用現(xiàn)狀。

結合浙江實際，制定了《浙江省海域使用論證審查專家?guī)旃芾磙k法》和《浙江省海域使用論證管理辦法》，建立了省級海域使用論證專家?guī)?，并按期換屆、及時調(diào)整，期間組織專家召開海域使用論證研討會和公開評審會議，點評相關報告與評審要點，充分發(fā)揮了國家、省級專家在海域使用論證報告審查中應有的作用。此外，加強對有關科研單位和院所的指導，幫助建立海域管理技術業(yè)務機構，全省現(xiàn)有13家海域使用論證資質單位、21家海域使用測量資質單位。

回顧《海域法》頒布實施十年來的發(fā)展歷程，浙江海域使用管理工作有了長足進展，取得了明顯成效，有許多經(jīng)驗值得認真總結。主要經(jīng)驗包括：一是始終堅持圍繞省委省政府中心工作來謀劃事業(yè)發(fā)展；二是始終堅持以改革創(chuàng)新的精神來推動海域管理；三是始終堅持把因地制宜、因勢利導作為實際工作的基本原則；四是始終堅持把維護和實現(xiàn)民生民本利益作為海洋工作的出發(fā)點和落腳點。浙江省海洋與漁業(yè)局將繼續(xù)以科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實《海域法》，切實推進浙江海域使用綜合管理。