文/余 力

財(cái)政需要明白賬

文/余 力

60多年來，特別是改革開放32年來，中國社會(huì)面貌發(fā)生了深刻、積極的變化。中國不但已初步建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度，更處在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中。

在中國急速追趕現(xiàn)代文明的進(jìn)程中，最引人注目的特征之一，是政府行政權(quán)力在各項(xiàng)事業(yè)中引人注目的強(qiáng)大作用。國內(nèi)輿論對(duì)行政支出的關(guān)注始于新世紀(jì)之后，但升溫的速度很快。尤其是近10多年來，中國的行政管理費(fèi)支出迅猛攀升，以致年均支出凈增上千億元。圍繞該議題引發(fā)的絕大多數(shù)討論所依據(jù)的基本事實(shí)，都集中在如表1所包含的信息范圍內(nèi)。

表1顯示，截止2006年，中國行政支出（當(dāng)時(shí)稱行政管理費(fèi)）占財(cái)政支出的比重加速增長始于1998年以后。但在探尋這種變化背后的原因時(shí)，人們都同意，改革開放至今，中國的政府管理體制歷經(jīng)了廣泛但不深刻的變革。最基本的事實(shí)和最基本的問題，均可由表2、表3很直觀、但也相對(duì)膚淺地表現(xiàn)出來。

相比之下，表1展示的是中國舊稱行政管理費(fèi)的加速增長的起始時(shí)間和增長趨勢(shì)，及其必要的參照性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。目前，國內(nèi)學(xué)者、記者的各種質(zhì)疑所依據(jù)的事實(shí)，差不多全部集中在這一個(gè)點(diǎn)上。而一些駭人的數(shù)據(jù)可能更具新聞價(jià)值和輿論監(jiān)督的意義。

表2所給出的信息主要包括以下內(nèi)容。

——社會(huì)保障費(fèi)增幅居首，高達(dá)231倍。這一方面說明中國的財(cái)政制度正在從政府財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，另一方面，也暗示了中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中的社會(huì)保障費(fèi)用支出的起點(diǎn)很低。

——行政管理費(fèi)高達(dá)143倍的增幅，無疑會(huì)使納稅人產(chǎn)生血壓驟然升高的感覺。政府有關(guān)部門起碼沒有向公眾充分解釋其中合理的部分，比如為抵消通脹因素而提高公職人員工資的那數(shù)十倍增支理由。當(dāng)然，問題遠(yuǎn)不這么簡單。

表1：行政管理費(fèi)與GDP、財(cái)政支出增幅比較（倍）

表2：中國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的總體變化（2007/1978）［倍］

表3：國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)數(shù)量變化（1982～2008）

——經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)增幅最小，僅15倍，能在相當(dāng)程度上證實(shí)自改革開放以來，中國政府致力于讓市場來發(fā)揮配置資源的作用是卓有成效的。

表3所未及“自我表揚(yáng)”的重要內(nèi)容正是，那些被裁撤的部委原先大都集中在經(jīng)濟(jì)口，曾經(jīng)都是管企業(yè)的“婆婆”，現(xiàn)在都從國務(wù)院的正式組成機(jī)構(gòu)里消失了。中國轉(zhuǎn)變政府職能的改革成效正如薩繆爾森所說，“在政府支出的領(lǐng)域最能看出政府作用的變化”?？蓡栴}在于，為什么機(jī)構(gòu)少了，花錢卻反而多了呢？

由于政府行政組織無需像市場中的經(jīng)濟(jì)組織那樣處于競爭狀態(tài)，所以行政組織鮮有經(jīng)濟(jì)組織那樣的破產(chǎn)。前者可以舉債運(yùn)行，用征稅權(quán)力對(duì)越來越多的債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保。然而，若僅以此作為衡量中國政府行政成本問題的是非標(biāo)準(zhǔn)，那是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。到目前為止，變革前進(jìn)中的中國仍深深地依賴政府的行政力量。

近年來，關(guān)注中國行政支出的人士還需要面對(duì)一個(gè)更為棘手的事實(shí)——

如何從各級(jí)政府財(cái)政收支的預(yù)決算報(bào)告和統(tǒng)計(jì)資料中，比較準(zhǔn)確地判斷行政支出的確切數(shù)額與實(shí)際用途。在絕大多數(shù)情況下，人們只能粗略了解“一籃子”行政支出總額，起步于此也止步于此。政務(wù)信息短缺的事實(shí)與由此產(chǎn)生的問題疑問是并存的。

而構(gòu)成因果關(guān)系的現(xiàn)象則是，行政支出的數(shù)額與用途越神秘，人們的疑惑就越難以消弭。這種情況已被財(cái)政預(yù)決算報(bào)告“內(nèi)行說不清，外行看不懂”之說刻畫得相當(dāng)準(zhǔn)確，并誘發(fā)了一些大而化之、似是而非而且很動(dòng)情的猜測(cè)。

中國是一個(gè)社會(huì)形態(tài)正在發(fā)生迅速變化的大國，各地區(qū)、各領(lǐng)域的發(fā)展不平衡。坦率說，人們很難指望《政府信息公開條例》能使人們很快透視中國行政支出的豐富細(xì)節(jié)，但先構(gòu)筑形式、后賦予實(shí)質(zhì)的程序無疑是正確的。很現(xiàn)實(shí)的問題是，即使中央政府樂于將涉及各級(jí)各地方政府行政支出數(shù)額和用途的信息全部公開，目前在統(tǒng)計(jì)技術(shù)上也有不小的障礙，正如中國人大預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)2010年6月17日接受《新京報(bào)》記者采訪時(shí)所說：“預(yù)算管理的很多基礎(chǔ)性工作還不夠完善”。 2010年5月26日，國家統(tǒng)計(jì)局、監(jiān)察部、司法部聯(lián)合印發(fā)通知，決定在全國范圍內(nèi)開展統(tǒng)計(jì)執(zhí)法大檢查，說明中央了解統(tǒng)計(jì)工作中的問題。

隨著中國各級(jí)、各部門、各地方政府的財(cái)政、行政信息進(jìn)一步對(duì)外公開，可以預(yù)期，涉及“錢”的政務(wù)公開不僅會(huì)使“權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，也有利于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的約束力量。然而，簡單的改革目標(biāo)不會(huì)自動(dòng)取代復(fù)雜的改革過程，比如四川巴中市白廟鄉(xiāng)政府公開財(cái)務(wù)支出信息后，來白廟鄉(xiāng)的上級(jí)部門的工作人員比以往少了一半，70%以上的工作人員都是來去匆匆，與之相伴的現(xiàn)象是寶貴的“項(xiàng)目”也無蹤影了。如果所有基層政府都晾曬財(cái)務(wù)賬，情況會(huì)怎樣？暫不考慮由此對(duì)白廟鄉(xiāng)的工作帶來的影響，該事件本身至少說明，財(cái)政信息公開對(duì)約束政府行為確有一定作用。而對(duì)于公眾來說，財(cái)政預(yù)算如果要產(chǎn)生什么，它首先應(yīng)該產(chǎn)生誠實(shí)。

事實(shí)上，中國政府正在逐步推動(dòng)“陽光財(cái)政”，以滿足公民、納稅人對(duì)政務(wù)信息和公共資金去向的知情權(quán)利。應(yīng)當(dāng)看到這種趨勢(shì)具有不可逆轉(zhuǎn)的性質(zhì)，同時(shí)也兼有相對(duì)緩慢的特征。樂觀而言，“漸進(jìn)”的關(guān)鍵不在于“慢”而在于“進(jìn)”?！?/p>