■孔 瑞

（中國地質(zhì)科學院，北京 100037）

我國的公益性地質(zhì)事業(yè)單位主要承擔全國或區(qū)域性的公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查與研究項目，以推進科技進步為宗旨，不以營利為目的。其資金來源主要是國家財政預算撥款，其次是單位的橫向課題、地方項目等的對外有償服務的創(chuàng)收收入。近年來，隨著國家對地質(zhì)調(diào)查和科研項目的資金投入的逐年增長,加強對這類資金的收支管理與內(nèi)部控制是非常必要的。

1 內(nèi)部控制制度的內(nèi)涵

對內(nèi)部控制制度內(nèi)涵的表述國內(nèi)代表性的有兩種解釋：

一是中注協(xié)在1997年實施的《獨立審計具體準則第九號——內(nèi)部控制與審計風險》中稱內(nèi)部控制為：“被審計單位為了保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序，包括控制環(huán)境、會計制度和控制程序”。

二是財政部在2001年6月22日發(fā)布的《內(nèi)部會計制度規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》中從會計的角度將內(nèi)部會計控制定義為：“單位為了提高會計信息質(zhì)量，保護資產(chǎn)的安全、完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。”

上述兩種表述不同，但意義非常接近。即內(nèi)部控制從本質(zhì)上講是措施、方法（或程序），其目標主要是保證會計信息質(zhì)量、資產(chǎn)安全完整、經(jīng)營活動有效。

在國際上，運用最廣泛的內(nèi)部控制制度理論是由COSO(全國虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會，The Committee of Sponsoring Organizations of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting）在1992年9月發(fā)布《內(nèi)部控制整合框架》（簡稱COSO報告），在COSO報告中將內(nèi)部控制定義為：“企業(yè)的董事會、管理層和其他人員全面參與的、旨在保證實現(xiàn)企業(yè)合理目標的管理體系”。COSO報告中提出內(nèi)部控制包括：控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控五部分內(nèi)容。

與COSO報告相比，我國內(nèi)部控制制度理論和實務更多地局限于會計控制。會計控制是財務控制系統(tǒng)中最具體、基礎(chǔ)的控制平臺，是內(nèi)部財務控制的主要內(nèi)容之一，但絕不是惟一內(nèi)容。

總之，無論是我國還是國際上，對內(nèi)部控制的認識都應該是，通過內(nèi)部控制保護單位資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，內(nèi)部控制是確保單位活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱。

2 公益性地質(zhì)事業(yè)單位實行內(nèi)部控制的意義

我國《地質(zhì)事業(yè)單位財務制度》(財基字[1998]26號)在第一章第三條明確規(guī)定：“地質(zhì)事業(yè)單位財務管理的任務是：合理編制單位預算，科學配置資金；依法組織收入，努力節(jié)約支出；建立健全財務規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部管理行為；加強經(jīng)濟核算，提高資金使用效益；加強國有資產(chǎn)管理，維護國有資產(chǎn)完整；如實反映單位財務狀況，對單位經(jīng)濟活動進行財務控制和監(jiān)督?！睘榇耍髲氖禄A(chǔ)性、社會公益性地質(zhì)工作的事業(yè)單位要加強單位財務管理，強化內(nèi)部控制制度建設(shè)。

近年來，國土資源部和中國地質(zhì)調(diào)查局相繼制定了《地質(zhì)勘查單位會計制度》、《國土資源大調(diào)查地質(zhì)調(diào)查項目專項經(jīng)費管理暫行要求》、《中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)審暫行辦法》,為保證地質(zhì)經(jīng)費有效合理地使用提供了一定保證，但專門針對公益性地質(zhì)事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度還沒有建立。

由于公益性地質(zhì)事業(yè)單位本身的特點導致其無法直接應用企業(yè)的控制規(guī)范，這成為很多單位內(nèi)部控制工作停滯不前的重要原因。有效的內(nèi)部控制，不僅可以規(guī)范單位的管理，提高會計信息資料的正確性和可靠性，促進各項工作的順利開展，保護各類資產(chǎn)的安全完整；還能有效地堵塞各種漏洞，防止各種腐敗和舞弊行為的發(fā)生，為審計工作提供良好基礎(chǔ)。

3 公益性地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

3.1 內(nèi)部控制制度不健全，對內(nèi)控制度的認識不夠重視，執(zhí)行不力

目前，事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還相對滯后，只有《會計法》、《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》、《內(nèi)部會計控制規(guī)范》，這些制度為事業(yè)單位“會計控制”提供了根本性、指導性的建設(shè)標準?？傮w來說，我國目前內(nèi)部控制規(guī)范內(nèi)容不夠完善，尚未提出內(nèi)部控制標準體系。

在公益性地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)，由于內(nèi)部控制規(guī)范制度的不完善，加上主管人員的不重視，內(nèi)控意識淡薄，受傳統(tǒng)觀念的影響，很多單位只注重上下級協(xié)調(diào)，以服從命令，完成任務為第一觀點，并不重視內(nèi)部監(jiān)管的重要性。

由于上述原因，導致部分地質(zhì)事業(yè)單位出現(xiàn)以下問題：一是單位缺乏明確的崗位責任制度，對會計人員的職責分工、權(quán)限設(shè)置不明確，不能按照不相容職務分離的要求進行明確分工；二是部分單位迄今還沒制定完善的內(nèi)部財務管理制度，許多業(yè)務都是按慣例辦理，而沒有相應的制度保證，隨意性較大；三是部分單位印鑒保管極不規(guī)范，為了報賬方便，讓財務人員保管單位印鑒，存在極大的隱患；四是部分單位是用財經(jīng)規(guī)章制度來代替內(nèi)控制度，特別是對專項經(jīng)費的管理。許多人對內(nèi)部會計控制有片面的理解, 很多人認為內(nèi)部控制就是內(nèi)部監(jiān)督，說內(nèi)部監(jiān)督不過就是“照章辦事”，是得罪人的事，往往執(zhí)行比較滯后。

3.2 預算管理控制不嚴謹

從1998年至今，我國的財政部門進行了一系列改革，先后實行了部門預算、政府采購、國庫集中收付、公開招投標等財政體制改革措施,這些措施的實施和執(zhí)行,進一步加強了財政監(jiān)督,提高了資金使用效益,更好地發(fā)揮了財政在宏觀調(diào)控中的作用。對于隸屬于國土資源部的公益性地質(zhì)科研事業(yè)單位，就部門預算而言，有些單位在預算管理方面缺乏經(jīng)驗，在預算編制過程、預算實施過程中存在諸多問題，計劃編制十分不系統(tǒng)，缺少有效的數(shù)據(jù)支持，計劃組成比較粗糙；在預算計劃執(zhí)行中沒有明細的控制標準，執(zhí)行力度嚴重不足。分析其中的原因：一是單位由于缺乏支出控制措施，預算和節(jié)約意識不強，導致超支浪費現(xiàn)象嚴重，濫發(fā)獎金、補貼，超標準購買汽車、公款旅游、公款吃喝，會議費、招待費和車輛運行費用居高不下，嚴重影響了政府部門的形象；二是有的單位用項目支出和專項資金彌補基本支出經(jīng)費不足，用于報支日常公用支出，項目支出和專項資金不能做到專款專用，違反了有關(guān)規(guī)定；三是有的單位在專項資金使用過程中，缺乏講究經(jīng)濟效益的意識，對項目資金實際使用績效缺乏有效的監(jiān)督和考核機制。

3.3 內(nèi)部審計監(jiān)督弱化

欲建立完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)并切實予以實施，且實施的效果良好、內(nèi)部控制能夠隨時適應新情況等，就需要對內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進行再控制，即對內(nèi)部控制進行監(jiān)督。因為，無論制度多么先進、完備，如果沒有有效的控制、考核，沒有對整個內(nèi)部控制的過程施以恰當?shù)谋O(jiān)督，則很難發(fā)揮出它應有的作用。由于管理體制和管理方式的問題，我國事業(yè)單位內(nèi)部控制活動中最大的一個薄弱環(huán)節(jié)就是監(jiān)督環(huán)節(jié)，監(jiān)督層次和監(jiān)督內(nèi)容都不到位，內(nèi)部審計機構(gòu)沒有起到應有的作用，沒能真正履行其應有的職責。

4 完善公益性地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的對策

4.1 進一步完善內(nèi)部控制規(guī)范制度，加強制度的執(zhí)行力度

第一，健全制度。在我國，公益性地質(zhì)事業(yè)單位屬于非營利的科研機構(gòu)，主要從事應用基礎(chǔ)研究或向社會提供公共服務，無法得到相應的經(jīng)濟回報，國家財政要給予經(jīng)常性經(jīng)費補助。這些單位是公有制單位，產(chǎn)權(quán)主體缺位，權(quán)責不明晰，加強內(nèi)部控制的受益主體并不明確，直接導致單位沒有建立內(nèi)控制度的積極性。整個內(nèi)控建設(shè)環(huán)境的滯后也嚴重制約著事業(yè)單位內(nèi)控體制健全的步伐。所以，必須要從制度上加強控制。

第二，提高認識。首先，樹立正確的內(nèi)部控制意識，加強對管理層的責任考核，提高事業(yè)單位領(lǐng)導者的素質(zhì)，強化他們對內(nèi)部控制的意識程度。其次，加強對會計人員的培訓，使其掌握內(nèi)部控制制度和基本財務管理的政策，提高業(yè)務技能水平，提高會計信息的可靠性和真實性水平。同時，要建立相應的獎懲措施，增強會計人員的競爭意識，提高工作的積極性、主動性。

第三，加強執(zhí)行。具體需要從以下幾方面加強內(nèi)控的執(zhí)行：①健全和強化事業(yè)單位內(nèi)部組織機構(gòu)。組織機構(gòu)是單位開展內(nèi)部控制的組織基礎(chǔ)。②建立不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督的機制，處理每項經(jīng)濟業(yè)務的全過程或者在全過程幾個重要環(huán)節(jié)都規(guī)定由兩個部門或兩個以上部門，兩名或兩名以上的工作人員分工負責，起到相互控制的作用，旨在保護資產(chǎn)的安全、完整。③明確規(guī)定保證會計憑證和會計記錄的完整性和正確性要求。對于重要的管理資料，如會計的原始憑證等，要嚴格控制規(guī)范。④明確規(guī)定建立財務清查盤點制度，為了保證財產(chǎn)物資的安全和完整，對單位財產(chǎn)物資進行不定期盤點。⑤由于現(xiàn)在很多事業(yè)單位的內(nèi)部控制采用了計算機技術(shù)，所以，要明確規(guī)定計算機管理系統(tǒng)操作權(quán)限和控制方法，對電算化進行內(nèi)部控制。

4.2 加強預算管理和預算控制

預算在事業(yè)單位財務管理和內(nèi)部控制中具有重要地位，事業(yè)單位的資金來源以及資金占用都是靠預算控制。所以，在事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的完善過程中，預算控制是其中很重要的一個環(huán)節(jié)。

第一，嚴格編制部門預算。部門預算就是以政府部門為單位進行編制，包括收入預算和支出預算，財政支出預算又包括基本支出預算和項目支出預算。部門預算必須改變過去那種 “重決算，輕預算”的狀況，部門預算編制要求提前做好下一年度預算編制的準備工作，早編預算、細化預算支出，要細化到具體部門、具體單位、具體項目，這些都應該有系統(tǒng)的預算安排。對于有預算外收入的，須編制包括預算內(nèi)外收入的綜合預算，不得私設(shè)小金庫、賬外設(shè)賬、截留財政收入。

第二，嚴肅預算執(zhí)行。單位預算批復下達后就具有法律效力，必須按照批復的預算執(zhí)行，認真做好預算的安排落實工作，按照預算執(zhí)行的實際需要，編制具體的預算安排方案，避免預算支出的隨意性。嚴格控制基本支出的開支范圍和開支標準，不得隨意調(diào)整基本支出和項目預算，嚴格執(zhí)行國家有關(guān)分配政策，嚴格控制一般性支出。項目支出預算要按照國家及國土資源部等有關(guān)專項經(jīng)費管理辦法規(guī)定執(zhí)行，嚴禁出現(xiàn)攤派、擠占、挪用項目支出現(xiàn)象。預算執(zhí)行過程中確需調(diào)整的,需按照程序報批,以強化預算管理的嚴肅性、可行性。

4.3 強化內(nèi)部審計的作用

除了政府部門要加強對事業(yè)單位的外部監(jiān)管的力度，事業(yè)單位本身對內(nèi)部控制的健全性、合理性、有效性進行監(jiān)督檢查也是十分必要的。內(nèi)部審計通過差錯防弊、規(guī)范財務行為，具有強化內(nèi)部控制、防止國有資產(chǎn)流失的功能，是維護本單位經(jīng)濟活動秩序的“經(jīng)濟衛(wèi)士”。所以，地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部要強化法制意識，加強對相關(guān)人員的定期檢查和考核，確保國有資產(chǎn)的安全性，防止集體舞弊的發(fā)生。

5 結(jié)束語

公益性地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部控制缺失的原因無論是內(nèi)部的還是外部的，都向我們揭示了這樣一個事實：那就是其原因都可以歸納為一個“人”字，內(nèi)部控制制度不健全是由于作為管理者對內(nèi)部控制在管理中的作用認識不足，未下大力氣建設(shè)內(nèi)部控制制度，或者相關(guān)人員知識水平不足，無力制定科學、有效的內(nèi)部控制制度；而內(nèi)部控制的執(zhí)行不力，除了內(nèi)部控制制度建設(shè)本身的問題外，更多的則是由于內(nèi)部控制的執(zhí)行人對內(nèi)部控制制度的理解和實際遵守出現(xiàn)了問題；內(nèi)部控制本身無法進行監(jiān)督，是由于內(nèi)部審計工作未能得到社會的認同、本單位領(lǐng)導的支持或相應部門領(lǐng)導的保護等等。因此，探求完善內(nèi)部控制的對策，應大力加強對企業(yè)內(nèi)部“人”的治理。一方面，在內(nèi)部控制建設(shè)過程中特別強調(diào)發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用；另一方面，通過提升對內(nèi)部控制制度的重視和自覺維護、推行和執(zhí)行意識，從而促進事業(yè)單位全面健康發(fā)展。

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