一些國家加強(qiáng)社會(huì)管理的主要做法

■ 張 北/文

社會(huì)管理是現(xiàn)代政府的天然職責(zé)，管理成效直接影響政府內(nèi)外形象乃至執(zhí)政前途。隨著全球化、信息化的發(fā)展，社會(huì)管理在各國政府工作中的地位和重要性日益提高，同時(shí)受內(nèi)外各種因素影響，社會(huì)管理的難度和復(fù)雜性也在不斷增大。近年來，一些國家政府在社會(huì)管理方面的成敗得失，給我們留下了深刻的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

國外社會(huì)管理發(fā)展的突出動(dòng)向

一是管理理念現(xiàn)代化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前發(fā)展，社會(huì)管理的理論觀念也在不斷更新。目前多數(shù)發(fā)達(dá)國家將公眾服務(wù)視為社會(huì)管理的中心內(nèi)容。一方面強(qiáng)化社會(huì)管理在政府職能中的重要程度，對(duì)社會(huì)管理的參與日趨全面和深入。另一方面強(qiáng)調(diào)管理的服務(wù)性，調(diào)整和完善價(jià)值理念，從傳統(tǒng)的管理者、控制者向談判者、協(xié)調(diào)者與合作者轉(zhuǎn)型。通過深入推進(jìn)各種政治和社會(huì)機(jī)制建設(shè)，為民眾表達(dá)自身利益和維護(hù)自身權(quán)益提供有效的溝通平臺(tái)。

二是管理主體多元化。在全球范圍內(nèi)，政府與社會(huì)的分工合作日益緊密。各國政府不再包攬一切社會(huì)管理事務(wù)，而是積極探索讓公民和社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)更多的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理工作的方式方法。市場、社會(huì)中介組織和境外組織在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面的作用和影響同益擴(kuò)大，在一些領(lǐng)域甚至取代了政府的主導(dǎo)地位。

三是管理手段法制化。各國都非常重視建立相互聯(lián)系和銜接的法律體系，通過立法規(guī)范社會(huì)管理各參與者的權(quán)利與責(zé)任，依法將部分公共服務(wù)行業(yè)出租給私人部門，政府只對(duì)其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評(píng)估，從而將政府職能回歸到“掌舵而不是劃槳”。同時(shí)嚴(yán)格采取法律手段處理社會(huì)矛盾和糾紛，建立有效的申訴和復(fù)議制度，保障社會(huì)管理的公平公正。

四是管理工具信息化。不少國家將信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)視為促進(jìn)社會(huì)管理的重要工具，一方面通過網(wǎng)絡(luò)收集各種社會(huì)信息，作為決策的參考。很多政府機(jī)構(gòu)、官員等紛紛設(shè)立網(wǎng)站、微博等，直接與民眾交流，力爭將民意納入決策范疇；另一方面還利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打造有效的虛擬社會(huì)管理平臺(tái)。

一些國家加強(qiáng)社會(huì)管理的具體做法

第一，建立健全群眾訴求表達(dá)機(jī)制和利益維護(hù)機(jī)制，統(tǒng)籌社會(huì)內(nèi)部復(fù)雜的利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧。一是擴(kuò)大民意在決策中的份量，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。法國政府注意以公共商議、公共調(diào)研等方式直接聽取市民的意見，在大型項(xiàng)目實(shí)施上還通過公眾調(diào)查和民調(diào)咨詢民意。公民也可以通過組建公民咨詢委員會(huì)、公民系列論壇等形式，將自身代表選進(jìn)不同層面的議會(huì)，參與政治決策。英國政府設(shè)立“請(qǐng)?jiān)妇W(wǎng)站”，允許民眾幫助政府設(shè)置政治議程，規(guī)定任何人都可以在任何一個(gè)政治科目下發(fā)起網(wǎng)絡(luò)請(qǐng)?jiān)福灰苓_(dá)到10萬人聯(lián)署，英國議會(huì)下院必須展開討論。二是完善利益訴求表達(dá)機(jī)制，妥善處理社會(huì)矛盾。芬蘭、瑞典等國通過立法確保公民對(duì)政府的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府工作，解決民眾與政府之間的爭端。法國設(shè)立了“共和國協(xié)調(diào)員”制度，專門調(diào)節(jié)公民和行政機(jī)關(guān)之間的矛盾。協(xié)調(diào)員具有較高的地位和權(quán)力，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，提出建議，發(fā)起追訴，甚至責(zé)令整改。

第二，“管理”與“服務(wù)”雙管齊下，疏通人口雙向流動(dòng)渠道，發(fā)揮流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。國外大多不設(shè)嚴(yán)格的戶籍制度，而是注重對(duì)人口的動(dòng)態(tài)管理，使人口流動(dòng)規(guī)范有序，并促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。美國沒有一般意義上的“身份證”，而是通過“社會(huì)保障號(hào)”對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行追蹤和信息管理。每個(gè)美國人一生下來就有一個(gè)“社會(huì)保障號(hào)”，記錄其個(gè)人全部信息。存儲(chǔ)“社會(huì)保障號(hào)”信息的電腦實(shí)現(xiàn)了真正的聯(lián)網(wǎng)，一個(gè)人無論遷徙到哪里，相關(guān)政府部門、企業(yè)等都可以查詢其記錄。一個(gè)人如果有不良信息在案，則工作和生活可能面臨諸多不便。德國20世紀(jì)50年代為促進(jìn)流動(dòng)人口快速融入城市，采取多種手段加速住宅建設(shè)，鼓勵(lì)企業(yè)建造工人住宅，成立半官方的建筑協(xié)會(huì)或合作社，并為低收入者提供公共住宅。德國還建立了“雙軌制”的職業(yè)教育體系，學(xué)員先在政府創(chuàng)辦的職業(yè)學(xué)校里學(xué)習(xí)，再到工廠中接受實(shí)踐培訓(xùn)，既提高了培訓(xùn)的針對(duì)性又減輕了國家負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，為防止人口無序涌向大城市，德國還確立了城鄉(xiāng)“等值化”的建設(shè)理念，提出農(nóng)村的生活應(yīng)與城市“等值但不等同”。為此一方面從法律上確立了城鄉(xiāng)平等的原則，建立了統(tǒng)一的社會(huì)保障體系和便捷的交通系統(tǒng)，消除城鄉(xiāng)生活上差距；另一方面強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)村的歷史人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，使小城鎮(zhèn)的生活別具吸引力。

第三，建立適合國情的基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，提高公共服務(wù)的效率和水平。當(dāng)前國外城市社區(qū)管理模式主要有自治型、行政主導(dǎo)型和混合管理型三種模式，三者各有其特點(diǎn)和優(yōu)勢。英國保守黨政府歷來強(qiáng)調(diào)大社會(huì)、小政府，卡梅倫首相上臺(tái)后大力推動(dòng)“大社會(huì)運(yùn)動(dòng)”，將更多的權(quán)力和資金由政府下?lián)芙o社區(qū)、慈善機(jī)構(gòu)以及公眾。根據(jù)卡梅倫的建議，政府將成立專門的“大社會(huì)銀行”，把“休眠期”不低于15年的銀行賬戶內(nèi)的數(shù)億英鎊撥給社會(huì)組織和慈善機(jī)構(gòu)。政府向社會(huì)組織購買社會(huì)服務(wù)，由它們向社區(qū)公眾提供政府沒有提供或者效果不佳的公共服務(wù)。獲得資金的社會(huì)組織和慈善機(jī)構(gòu)可以自主管理郵局、圖書館以及交通服務(wù)設(shè)施，制定住房建設(shè)計(jì)劃，還能招聘志愿者為博物館等公共機(jī)構(gòu)服務(wù)。新加坡實(shí)行的是行政主導(dǎo)型管理模式，政府行為和社區(qū)行為緊密結(jié)合。政府通過支持、引導(dǎo)人民協(xié)會(huì)和社區(qū)基金，從而掌握社區(qū)發(fā)展大局。人民協(xié)會(huì)包括公民咨詢委員會(huì)、民眾聯(lián)絡(luò)所管委會(huì)以及居民委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)政府與選民之間的信息傳遞，社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)的開展以及協(xié)調(diào)鄰里之間的關(guān)系，增進(jìn)種族和睦和社會(huì)團(tuán)結(jié)。社區(qū)基金主要負(fù)責(zé)為社區(qū)基礎(chǔ)教育提供資金和設(shè)施，開辦學(xué)前教育、電腦培訓(xùn)和培智教育，建立兒童圖書館和兒童托管中心以及提供獎(jiǎng)學(xué)金等，并向中低收入家庭提供住房補(bǔ)貼。澳大利亞、新西蘭則實(shí)行混合型管理模式，政府除設(shè)立負(fù)責(zé)社區(qū)的官方機(jī)構(gòu)外，還設(shè)有半官方的社區(qū)委員會(huì)和自治性的社區(qū)服務(wù)組織。政府在促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和管理上，基本采取“政府規(guī)劃，社區(qū)具體實(shí)施”的管理模式。

第四，強(qiáng)化公共安全管理體系建設(shè)，將生產(chǎn)、食品藥品安全等作為嚴(yán)防死守的重點(diǎn)。各國均把公共安全視為社會(huì)管理的重中之重，多數(shù)國家實(shí)施政府首腦掛帥、多部門參與的安全責(zé)任體系，日常管理則由一些應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)或一些公共組織進(jìn)行協(xié)調(diào)和指揮。日本在經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代的生產(chǎn)事故高峰后，加大對(duì)安全監(jiān)管和事故預(yù)防的投入力度，頒布了完善的法律法規(guī)，積極開展安全培訓(xùn)教育。建立了覆蓋全國98%的勞動(dòng)人口的工傷保險(xiǎn)系統(tǒng)，工傷保險(xiǎn)完全由企業(yè)承擔(dān)，保費(fèi)根據(jù)所處行業(yè)和安全記錄的不同區(qū)別劃分。日本還重視采取科學(xué)手段加強(qiáng)生產(chǎn)安全，勞動(dòng)省下設(shè)產(chǎn)業(yè)安全研究所，對(duì)生產(chǎn)流程、技術(shù)工藝，特別是新設(shè)備和新材料的安全性進(jìn)行全面試驗(yàn)和檢測，并對(duì)生產(chǎn)事故進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，為指導(dǎo)安全生產(chǎn)提供了依據(jù)。巴西實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管措施，力保食品安全。2005年起，巴西強(qiáng)制執(zhí)行食品營養(yǎng)成分標(biāo)簽規(guī)定，要求企業(yè)必須注明食品的具體成分和營養(yǎng)含量，以保障公眾健康。奶制品安全是巴西食品監(jiān)管的重點(diǎn)，政府專門針對(duì)奶制品質(zhì)量出臺(tái)了一系列法規(guī)和檢測標(biāo)準(zhǔn)，每年在生產(chǎn)、銷售等不同環(huán)節(jié)進(jìn)行一千余次抽樣檢查，抽檢不合格的企業(yè)將受到?jīng)]收、罰款、停業(yè)、責(zé)令召回產(chǎn)品直至遭到起訴等處罰。此類措施打消了別國對(duì)巴西食品質(zhì)量的疑慮，鞏固了巴農(nóng)產(chǎn)品大國和食品出口大國地位。

第五，依法強(qiáng)化對(duì)新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)的管理和引導(dǎo)，維護(hù)輿論安全，營造積極的輿論氛圍，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。俄羅斯獨(dú)立之初放任新聞媒體自由發(fā)展，導(dǎo)致媒體出現(xiàn)庸俗化和寡頭化等不良傾向。普京上臺(tái)后提出“媒體是國家服務(wù)者”，一方面強(qiáng)調(diào)不會(huì)恢復(fù)前蘇聯(lián)的新聞審查制度，要依據(jù)《傳媒法》保障新聞自由，另一方面加大了對(duì)新聞?wù)u謗和侵權(quán)案件的訴訟力度，樹立公共利益至上的新聞原則。普京還采取嚴(yán)厲手段懲治傳媒寡頭，扶持國有媒體，加強(qiáng)中央政府對(duì)地方媒體的指導(dǎo)，通過國有媒體的輻射作用引導(dǎo)輿論方向。在政府大力整治下，新聞媒體和政府逐漸形成默契，在宣傳俄形象和維護(hù)國家利益方面成為政府的有力助手。與傳統(tǒng)媒體相比，互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的傳播速度更快，影響力更廣，因此各國對(duì)待新媒體的態(tài)度也更為謹(jǐn)慎。敘利亞等國建立健全網(wǎng)絡(luò)法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管理，管控信息傳播渠道，防范內(nèi)外勾結(jié)和串聯(lián)，危害國家安全。對(duì)YouTube等社交媒體，土耳其、泰國等國實(shí)施臨時(shí)審查，乃至進(jìn)行封殺。俄羅斯還力圖推動(dòng)國際社會(huì)通過《保障國際信息安全》國際公約，禁止利用互聯(lián)網(wǎng)推翻他國政權(quán)，允許各國政府對(duì)本國網(wǎng)絡(luò)采取自由行動(dòng)。英國、美國也因近期的社會(huì)騷亂和“占領(lǐng)華爾街”等活動(dòng)加強(qiáng)了對(duì)社交網(wǎng)站的監(jiān)控，美國政府還選擇性地阻止串聯(lián)電郵。

第六，寬嚴(yán)相濟(jì)，完善對(duì)非政府組織活動(dòng)的監(jiān)管，發(fā)揮非政府組織在社會(huì)管理中的積極作用。多數(shù)國家對(duì)非政府組織(NGO)的成立和運(yùn)作都有相應(yīng)的規(guī)定，總的原則是盡量發(fā)揮NGO來自民間、貼近基層、獨(dú)立靈活的優(yōu)勢，為NGO填補(bǔ)政府管理空白提供有利空間；同時(shí)通過完備的跟蹤、檢測和評(píng)估審核體系防止其損害公共利益乃至國家安全。英國對(duì)慈善組織的監(jiān)管極為細(xì)致，早在1860年即成立“慈善委員會(huì)”負(fù)責(zé)監(jiān)管和規(guī)范。要求慈善機(jī)構(gòu)每年提交兩份報(bào)告，即年度報(bào)告和財(cái)務(wù)管理報(bào)告，信息披露程度不低于上市公司。民眾可以對(duì)每筆善款進(jìn)行監(jiān)督，如果對(duì)哪個(gè)機(jī)構(gòu)的籌款用款方式不理解或不滿，都可以起訴。同時(shí)還設(shè)立齊全的媒體以及第三方監(jiān)督和評(píng)估制度，使得慈善組織的運(yùn)營高度透明和公開。印度是第三世界中的NGO大國，NGO數(shù)量超過三百萬個(gè)。印度NGO成立的門檻很低，政府不設(shè)專門管理機(jī)構(gòu)，而是把NG0分為社團(tuán)、公益信托、公司、合作社、工會(huì)五種類型，依據(jù)相應(yīng)法律歸口管理。值得一提的是印度對(duì)于接受國外捐助的NG0進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，制訂了《外國捐助法》，規(guī)定NGO接受國外捐助須經(jīng)中央政府審批，并詳細(xì)披露捐助的數(shù)額、來源、經(jīng)辦銀行及用途。該法還嚴(yán)禁各類政黨、出版商、專欄作家、記者等接受外國捐贈(zèng)。印度的管理辦法符合本國NGO的特點(diǎn)，促進(jìn)了NGO的規(guī)范發(fā)展，對(duì)政府管理形成了有益補(bǔ)充。

對(duì)中國社會(huì)管理改革與創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考

其一，加快政府職能轉(zhuǎn)變，樹立“以人為本”的社會(huì)管理觀念，以保障和改善民生為突破口，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，在人均GDP1000美元至8000美元的階段，社會(huì)管理的重點(diǎn)是建立完善的社會(huì)福利保障體系和社會(huì)關(guān)系管理制度。近年來，中國經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)高速發(fā)展態(tài)勢，人民生活水平不斷提高，但是尚未建立健全完備的社會(huì)保障體系，成為影響社會(huì)穩(wěn)定和誘發(fā)社會(huì)矛盾的突出問題。加強(qiáng)社會(huì)管理，應(yīng)在源頭抓起，建立健全同社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的公共服務(wù)和社會(huì)福利體制，著力改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧。

其二，加強(qiáng)制度化和法治化建設(shè)，完善社會(huì)管理機(jī)制，優(yōu)化管理流程，為社會(huì)管理的順利推進(jìn)提供制度保障。進(jìn)一步細(xì)化政府治理，以制度化的形式將民意納入政策范疇。對(duì)不同領(lǐng)域的社會(huì)管理要深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，解決目前社會(huì)管理中“管理空白”和“管理過度”并存的現(xiàn)象。同時(shí)堅(jiān)持立法先行，為依法管理社會(huì)奠定制度基礎(chǔ)。關(guān)鍵是結(jié)合中國國情，從觀念、主體、手段、機(jī)制等方面完善中國的社會(huì)管理體制。堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的原則，防止干預(yù)司法或以權(quán)代法。

其三，加強(qiáng)對(duì)NGO和互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管與引導(dǎo)，重視NGO和互聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)利益協(xié)調(diào)和表達(dá)方面的獨(dú)特作用，引導(dǎo)其成為防范和化解社會(huì)矛盾的“減壓閥”。一是高度重視社會(huì)結(jié)構(gòu)變化帶來的社會(huì)利益分化問題，發(fā)揮NGO在利益表達(dá)方面的建設(shè)性作用，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善，規(guī)范非政府組織的活動(dòng)范圍和方式，使非政府組織的發(fā)展有章可循，管理有法可依，引導(dǎo)和支持其成為政府和民眾之間的緩沖帶。二是要適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政治生態(tài)。各級(jí)政府要“與網(wǎng)俱進(jìn)”，取之所長，避之所短，建立健全網(wǎng)上輿論引導(dǎo)機(jī)制，在發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)輿論監(jiān)督功能的同時(shí)，防范通過互聯(lián)網(wǎng)放大和擴(kuò)散社會(huì)矛盾。

其四，加大改革和創(chuàng)新力度，不斷擴(kuò)展社會(huì)管理格局，發(fā)展科學(xué)化、多樣化的管理工具。發(fā)揮社會(huì)管理各主體的積極性，尊重基層的首創(chuàng)精神，引導(dǎo)和教育居民創(chuàng)新符合基層的社會(huì)管理方式。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)、街道辦和事業(yè)單位的建設(shè)和改革，增強(qiáng)其服務(wù)社會(huì)的能力。充分利用廣播、電視、電話、網(wǎng)絡(luò)、物流等現(xiàn)代化手段，加強(qiáng)信息的收集與整理，使社會(huì)管理更為靈活、方便、快捷，提升社會(huì)生活質(zhì)量。同時(shí)，政府也要強(qiáng)化主體作用，通過有效的制度管好各類社會(huì)組織，限制其可能的負(fù)面影響。

（責(zé)任編輯：李瑞蔚）