高殿松,蒲含勇

(1.中國地質大學 (北京)地球科學與資源學院,北京100083;2.河南省地質博物館,河南鄭州450016)

1 礦山環(huán)境問題及恢復治理現狀

據2007年《中國地質環(huán)境公報》數據,截至2007年底,全國礦業(yè)開發(fā)占用和損壞的土地面積為165.8萬hm2,其中尾礦堆放90.9萬hm2,露天采坑52.2萬hm2,采礦塌陷20.3萬hm2(見圖1)。

圖1 2007年《中國地質環(huán)境公報》數據

2001～2008年,中央財政共投入資金50億元,下達礦山地質環(huán)境治理項目1418個,用于歷史遺留的礦山地質環(huán)境問題的治理,項目涉及31個省 (區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山,其中投入煤炭礦山最多。與此同時,各級地方財政治理礦山地質環(huán)境投入力度也呈現逐年增加趨勢,自2001年以來,全國用于礦山地質環(huán)境治理的地方財政資金累計達62億元,企業(yè)自籌資金累計達47億元[1]。這些項目的實施在很大程度上改善了礦山環(huán)境,增加了耕地,預防了礦山地質環(huán)境災害,保護了人民財產安全,取得了很好的經濟、環(huán)境和社會成效。

按照2007年的數據計算,全國全年321個項目,投入資金12.9億元,平均每個項目401.9萬元。我國環(huán)境保護投資的主體一直是政府投入,但數量有限。雖然近年來,我國財政支出中礦山環(huán)境治理投資支出所占比例有所增加,但這部分資金越來越不能滿足日益增長的礦山環(huán)境治理的需要。雖然我國早已建立了治理專項基金,但是效果并不明顯,礦山環(huán)境保護投資只有很少比例的資金來自環(huán)保基金。環(huán)境治理恢復保證金是新礦山和在建礦山未來環(huán)境治理的主要資金來源,對新建和在建礦山環(huán)境治理有很大的幫助,但是我國礦山開發(fā)歷史較長,留有很多的歷史問題,政府每年投入的資金對于當年項目來說已顯不足,對于歷史問題更是顯得杯水車薪。在這樣的背景下,必須引入新的投融資渠道,擴大資金投入,才能從根本上解決我國礦山環(huán)境治理的問題。BOT方式代表著一個完整的主要用于公共設施建設的項目融資模式,在我國引入時間較長,進入不少領域,比如公路建設,污水處理設施,垃圾焚燒廠等,也有很多成功的案例,這為將BOT模式引入礦山環(huán)境治理領域提供了寶貴的經驗。

2 BOT融資模式可行性分析

2.1 BOT特點

BOT即 (Build-Operate-Transfer,建設-經營-轉讓),BOT實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式,以政府和私人機構之間達成協(xié)議為前提,政府向私人機構頒布特許,允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施;管理該設施及其相應的產品與服務[2]。政府對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制,但必須保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和私人機構分擔。但特許期限結束時,私人機構按約定將該設施移交給政府部門,轉由政府指定部門經營和管理。BOT方式無需政府的財政、銀行或其他機構提供還款擔保,使投資商直接參與項目,并擁有較大的自主權和主動權;同時,投資商也可以是多元主體,由此盡可能地分散了投資風險。

2.2 礦山環(huán)境治理項目的特點證明其可行

一方面,對礦山環(huán)境進行治理符合國家可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃,也符合我們廣大群眾對生態(tài)環(huán)境日益提高的要求。可持續(xù)的發(fā)展要求我們必須考慮今后的發(fā)展,礦山開采本來就是一種破壞性的、索取式的開發(fā)活動,礦產資源的開發(fā)利用不可避免地要占用和破壞一定面積的土地,造成礦山環(huán)境的破壞。消除礦業(yè)活動帶來的環(huán)境破壞,合理利用有限的土地資源實現可持續(xù)發(fā)展,已成為擺在我們面前的迫切問題。我國礦山環(huán)境治理的困難在于資金不足,解決資金問題,必須考慮融資,BOT模式在我國已經有一定程度的應用,有不少成功的經驗可供參考,選擇一個熟悉的融資模式風險更低,成功的可能性更大。

另一方面,礦山環(huán)境治理項目符合BOT融資方式的要求。礦山環(huán)境治理項目BOT融資,具有一般基礎設施BO T融資的特點,如利用資金、風險轉移、減輕責任、成本控制、滿足需求、學習先進技術和管理經驗等。BOT項目融資具有建設周期長、經濟產出效益相對較低、要求一次性投資數額較大的基礎產業(yè)提供國際融資渠道為特點。在國內資金緊張的情況下,可以利用項目融資獲取外部資金的支持。把BOT引用到我國森林生態(tài)效益補償制度中來,不僅是可行的,而且也是可能的。

2.3 礦山環(huán)境治理具有效益性

不論是哪種融資模式,授權方和投資方的最終目的雖然不同,但是都要達到一定目的,這就要求一個項目具有效益性,如果礦山環(huán)境項目不具有效益性這個最基本的特點,BO T融資也就無法達成。

2.3.1 環(huán)境效益

礦山環(huán)境治理需借助工程技術手段,來恢復或者重建礦山周圍的地貌和生態(tài)環(huán)境,進而消除礦山開發(fā)活動給周圍環(huán)境帶來的影響。但是也可能出現一種情況,就是無法完全恢復,或者說無法恢復,那么,礦山環(huán)境治理工作就變成新建一個礦山環(huán)境,使之具有自然屬性,比如說整理土地、恢復植被、恢復生態(tài)系統(tǒng)。

2.3.2 經濟效益

礦山環(huán)境治理是一項有資金及勞動力投入的過程,是一個典型的經濟行為。經濟行為最顯著的特點就是取得回報。礦區(qū)礦山環(huán)境治理經濟效益是指投資行為主體或其他經濟行為主體通過對礦區(qū)環(huán)境進行資金、勞動、技術等的投入所獲得的經濟效益。經濟效益是BOT融資的最基本的要求。通過礦山環(huán)境治理,整理好的土地可以種植作物;蓄水的池塘可以養(yǎng)殖;山體可以植樹造林,放牧。這部分收入加上政府的環(huán)境投資,構成了投資主體的利潤來源。

2.3.3 社會效益

礦區(qū)礦山環(huán)境治理的社會效益是指礦山環(huán)境治理工作實施后,對社會環(huán)境系統(tǒng)的影響及其產生的宏觀社會效應。礦山環(huán)境治理在獲得環(huán)境效益、經濟效益的基礎上,從社會角度出發(fā),為促進礦區(qū)經濟發(fā)展、增加就業(yè)機會、提高環(huán)境質量、促進社會公平等方面都將作出貢獻。礦區(qū)礦山環(huán)境治理的社會效益因涉及的范圍廣,具有明顯的間接性、潛在性和滯后性,且與經濟效益、生態(tài)效益交叉,所以對其難以進行評判。但是很明顯,通過礦山環(huán)境治理,不僅可以體現政府的陽光形象,提升政府公信力,也可以明顯地減少礦區(qū)環(huán)境地質災害,提高人們生活水平和質量,促進社會和諧和穩(wěn)定。

3 礦山環(huán)境治理BOT融資運行設計

3.1 礦山環(huán)境治理采用BOT融資方式的有關主體設計

在BOT項目融資方式框架中,最重要的就是確定項目發(fā)起人、項目公司、貸款方三者之間承擔的責任與義務及資金流轉的關系,礦山環(huán)境治理采用BOT方式也必須理清楚這三者之間的關系。

1)項目發(fā)起人。項目發(fā)起人是項目所在國政府指定的,通過給予項目某些特許經營權和一定數額從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開發(fā)和融資支持的法人主體。在融資結束后,無償地獲得項目的所有權和經營權。在我國,礦山開采開發(fā)歸國土資源部管理,也是礦產資源企業(yè)的監(jiān)管部門。鑒于礦山環(huán)境治理成果具有地方行政屬性和環(huán)境效益屬性,所以,可以考慮將國土資源部和環(huán)境部作為BOT融資項目的項目發(fā)起人。

2)項目公司。項目公司是BOT模式的主體,它從項目所在國政府獲得建設和經營項目的特許權,負責組織項目的建設和生產經營,提供項目開發(fā)所必需的股本資金和技術,安排融資,承擔項目風險,并從項目投資和經營中獲得利潤。項目公司一般是專門組織起來的。它的組成以在這一領域具有技術能力的經營公司和工程承包公司作為主體,有時也吸收項目產品或服務的購買者和一些金融性投資者參加。具體到礦山環(huán)境治理項目,需要分兩種情況進行分析,一種情況是礦山正在開發(fā)的或者擬開發(fā)的,產權歸屬明確,礦山開采企業(yè)負有礦山環(huán)境治理的主要任務和責任,因此,應該將礦山開采企業(yè)作為項目公司。第二種情況是對于歷史遺留的礦山及廢棄礦山,這種礦山因為已經停止生產,所以應該組建新的開發(fā)公司,具體負責相關項目的融資和運營。

3)項目的貸款方。BOT模式中的貸款銀行組成較為復雜。除了商業(yè)銀行組成的貸款銀團之外,政府的出口信貸機構和世界銀行或地區(qū)性開發(fā)銀行在BOT模式中也不容忽視。貸款的條件取決于項目本身的經濟強度、項目公司的經營管理能力和資金狀況,但在很大程度上依賴于項目發(fā)起人和所在國政府為項目提供的支持和特許權協(xié)議的具體內容。

除以上三方外,BOT模式在許多情況下通常由項目所在國政府機構、擔保受托人、保險公司、有關國際機構、律師、專家及評估咨詢機構等參與。他們分別擔當不同的配角,以共同促進BOT模式的實現。

3.2 我國礦山環(huán)境治理采用BOT融資方式的實施過程設計

采用BO T融資方式進行礦山環(huán)境治理,絕不是將一般基礎設施項目BOT融資方式簡單地與礦山環(huán)境治理對接,而是該方式的再度創(chuàng)新。根據BOT融資方式的一般原理和操作流程,結合礦山環(huán)境治理的特點,礦山環(huán)境治理采用BO T的基本運作模式可設計如下:

1)項目立項。由項目發(fā)起人也就是國土資源部和環(huán)境部根據具體的礦山環(huán)境治理需要、生態(tài)效益、和社會效益規(guī)劃礦山環(huán)境治理項目,并結合項目投資資金需求,分別由各地發(fā)展改革委員會或國家發(fā)展改革委員會審批立項,并從技術、經濟和法律等方面開展項目的可行性研究和報批。在確定對某一項目采用BOT投資方式后,政府要為公開招標準備,如制作投標申請表、發(fā)出投標通知等,邀請投標者提交具體的設計、建設和融資方案。

2)招標。包括競爭性招標、單一來源采購或某種有限的招標方法。由發(fā)起人以投資的質量、成本和及時性以及吸引有誠意的投資者作為設計招標程序的出發(fā)點,根據實際情況選擇向省內、國內或國外進行。公開招標的有關條件,接受有興趣參加投資建設的國內外私人企業(yè)、民營企業(yè)或大型企業(yè)集團的項目建設經營方案及建議。

3)選標。在收到投標方案后,由投資銀行發(fā)起人組織有關單位和專家包括政府官員、技術、財務和法律顧問,對得到的方案進行綜合分析和評價。根據事先確定的方案,選擇資金雄厚、具有承擔此項目工程經驗和能力的國內外企業(yè)或由他們組成的項目公司來負責工程的融資、建設、運營和管理。

4)項目開發(fā)。中標企業(yè)可以組成項目公司或確定項目公司結構。政府與選定的投資方就項目各方面 (如工程建設質量、投資方式、經營期限、違約責任等事項)的條款進行談判和協(xié)商,經過特許權協(xié)議談判并簽訂BOT合同后,項目開始進行財務交割。然后在發(fā)起人參與下,由項目公司選擇國內外有實力的單位進行工程設計與承包。

5)項目的建設和經營。項目經有關部門批準開工后,在監(jiān)理公司的全程監(jiān)督下,由施工單位進行建設。工程竣工后,項目通過規(guī)定的竣工試驗,項目公司最后接受而且政府也原則上接受竣工的項目,建設階段結束。項目公司作為業(yè)主,全權負責項目的建設及項目建成后的生產經營,同時負責對其融資部分的債務償還。整個項目運營一直持續(xù)到特許權協(xié)議期滿。

6)項目的移交。根據特許權協(xié)議,在特許權期滿后,項目移交給發(fā)起人,之后一切生產經營與項目公司無關。而由發(fā)起人重新組建的企業(yè)負責項目的生產經營活動。政府在移交時應注意項目是否處于良好狀態(tài),以使政府能夠繼續(xù)運營該項目。

4 我國礦山環(huán)境治理采用BOT融資方式預計會遇到的問題

任何事物都有其兩面性,BOT這種項目融資方式有不少優(yōu)點,但其在我國具體操作時會有如下一些問題需要加以考慮。

1)國內項目發(fā)起人遇到的問題。這其中包括招標問題,融資成本問題,風險分擔問題和BOT項目的融資途徑的創(chuàng)新等經濟方面的問題。

2)項目投資者遇到的問題。如投資回報率等方面限制的法規(guī)問題,外商投資與我國外匯管理政策的不一致問題,價格問題及收益問題,項目公司的資金結構問題。

3)政府面臨的問題。如對政府擔保,BOT項目范圍的限制等政策法規(guī)方面的問題,缺乏系統(tǒng)的項目實施管理體制問題,缺乏實施BOT投資方式的人才問題?？偟膩碚f,采用BOT這種融資模式確能做到擴大資金來源、打破壟斷提高效率和工程質量,另外實施BO T項目還能在很大程度上減少政府在參與這些基礎設施建設項目中所承擔的風險。雖然現階段我國在實施BOT項目時還存在一系列問題,但BOT項目融資區(qū)別于獲取外國政府或國際金融組織的貸款資金,更具靈活性和針對性,帶有權益資金的性質。對于我國大規(guī)模林業(yè)生態(tài)建設而言,BOT項目融資無疑是一種嶄新的外部資金組織模式。

[1] 中央投入50億治理礦山環(huán)境 [J].環(huán)境工程,2010(02):117.

[2] 王玉紅.BOT項目融資風險控制探討 [J].現代商業(yè),2010(26):176.