馬 本,杜倩倩

(中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京100872)

中國(guó)城市生活垃圾收費(fèi)方式的比較研究＊

馬 本,杜倩倩

(中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京100872)

城市生活垃圾收費(fèi)是籌集垃圾處理費(fèi)的重要途徑,也是生活垃圾減量化的重要手段。本文基于中國(guó)典型城市垃圾收費(fèi)的實(shí)踐,從理論充分性、政策效率、政策效果、政策方式選擇等角度,對(duì)定額收費(fèi)、按水量收費(fèi)、計(jì)量收費(fèi)三種收費(fèi)方式進(jìn)行比較研究。結(jié)果表明:(1)定額收費(fèi)民眾負(fù)擔(dān)率較低,由公用事業(yè)部門(mén) (如供水部門(mén))代征能夠明顯提高征收率,是現(xiàn)階段大多數(shù)城市的最佳選擇;(2)按水量收費(fèi)民眾負(fù)擔(dān)率和征收率較高,但理論依據(jù)不充分且無(wú)持續(xù)減量化效果,不能作為向計(jì)量收費(fèi)的過(guò)渡,不應(yīng)提倡;(3)計(jì)量收費(fèi)民眾負(fù)擔(dān)率較高,垃圾減量化效果顯著,可在減量化壓力大、垃圾收費(fèi)經(jīng)驗(yàn)較豐富、新建垃圾處理設(shè)施社會(huì)成本高的城市率先推行。

生活垃圾;收費(fèi)方式;定額收費(fèi);按水量收費(fèi);比較研究

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速城市化,中國(guó)城市生活垃圾問(wèn)題越來(lái)越突出,已成為污染環(huán)境、影響社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的重大問(wèn)題。我國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理資金需求越來(lái)越大,減量化壓力在部分城市凸顯,城市生活垃圾收費(fèi)政策作為資金籌集和減量化的重要手段越來(lái)越引起人們的關(guān)注。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城市生活垃圾收費(fèi)方式進(jìn)行了研究。張?jiān)?(2005)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析生活垃圾收費(fèi)政策,著重探討了計(jì)量用戶收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[1](P46-47);呂軍等 (2007)從資源配置效應(yīng)、環(huán)境保護(hù)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)對(duì)垃圾收費(fèi)政策進(jìn)行理論分析[2](P117-121);丁純 (2007)按照垃圾收費(fèi)方式介紹了國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并對(duì)隨稅征收、隨水費(fèi)征收、直接征收進(jìn)行了對(duì)比評(píng)價(jià)[3](P7-13);譚靈芝等(2008)總結(jié)了主要發(fā)達(dá)國(guó)家垃圾收費(fèi)經(jīng)驗(yàn),提出了我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)以完善定額收費(fèi)制度為主[4](P67-70);楊凌等 (2010)從收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收繳方式、獎(jiǎng)懲方式介紹了發(fā)達(dá)國(guó)家垃圾收費(fèi)政策的經(jīng)驗(yàn),提出了改革中國(guó)垃圾收費(fèi)制度的建議[5](P42-43)。國(guó)內(nèi)針對(duì)垃圾收費(fèi)政策的研究,或者屬于單純的理論分析,或者側(cè)重于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示,而對(duì)不同收費(fèi)方式在中國(guó)實(shí)踐的對(duì)比評(píng)估研究不足,尤其是缺乏對(duì)按用水量征收垃圾處理費(fèi)的系統(tǒng)分析。

本文從垃圾收費(fèi)的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需求入手,從理論依據(jù)的充分性、政策效率、政策實(shí)施效果三個(gè)方面,利用中國(guó)城市生活垃圾收費(fèi)實(shí)踐,對(duì)比評(píng)估了定額收費(fèi)、按水量收費(fèi)、計(jì)量收費(fèi)三種收費(fèi)方式的實(shí)施情況,最后分析了不同收費(fèi)方式在中國(guó)的適用性。分析范圍為設(shè)區(qū)城市的市轄區(qū),分析對(duì)象為城市生活垃圾處理收費(fèi),未包含生活垃圾的保潔、清掃等收費(fèi)。本文涉及的重要指標(biāo)或概念作如下界定:(1)費(fèi)率。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的具體化、量化表達(dá),如針對(duì)居民戶的生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5元/戶·月,即費(fèi)率為5元/戶·月。(2)人均社會(huì)支出額。在市轄區(qū)范圍內(nèi),用于生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置及生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的實(shí)際支出額與市轄區(qū)常住人口之比。(3)理論征收額。按照特定征收標(biāo)準(zhǔn)以及征費(fèi)對(duì)象的數(shù)量,在征收率為100%的假定下,核算出的征收總額。(4)民眾負(fù)擔(dān)率。生活垃圾收費(fèi)實(shí)際征收額占生活垃圾處理實(shí)際支出額的比率,反映民眾直接負(fù)擔(dān)的生活垃圾處理費(fèi)支出比例。

一、垃圾處理收費(fèi)政策依據(jù)

(一)理論依據(jù)

排放生活垃圾,造成環(huán)境質(zhì)量下降,從而對(duì)他人健康造成不利影響,是一種外部不經(jīng)濟(jì)性,生活垃圾收費(fèi)則是使這種外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的手段[6](P103-107)。垃圾的外部性包括由垃圾最終處置造成的環(huán)境污染和由收集、運(yùn)輸及處置垃圾所需要的費(fèi)用。由于環(huán)境影響難以計(jì)量以及隨著垃圾處理設(shè)施的不斷完善,環(huán)境影響越來(lái)越小,環(huán)境治理的費(fèi)用已經(jīng)計(jì)入垃圾處理設(shè)施的成本,已包含在垃圾收費(fèi)之中[7](P125)。生活垃圾排放造成一定的環(huán)境污染,對(duì)排放主體征費(fèi),體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)原則”。

(二)現(xiàn)實(shí)需求

總體而言,我國(guó)垃圾處理設(shè)施不足,無(wú)害化處理率低。2009年全國(guó)生活垃圾清運(yùn)量15 733.68萬(wàn)噸,處理率為89%,無(wú)害化處理率為71.3%。全國(guó)有39.4%的設(shè)區(qū)城市生活垃圾無(wú)害化處理率不足50%。垃圾收費(fèi)不僅可以為垃圾處理設(shè)施建設(shè)籌集資金,更重要的是為垃圾處理廠提供穩(wěn)定的運(yùn)行資金來(lái)源,適應(yīng)生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的需求。

我國(guó)部分城市垃圾產(chǎn)生總量大,減量化壓力凸顯。2009年生活垃圾清運(yùn)量在100萬(wàn)噸以上的城市有25個(gè),垃圾無(wú)害化處理設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的城市占19.5%,清運(yùn)量較大的北京、深圳、廣州垃圾無(wú)害化處理設(shè)施均已超負(fù)荷。垃圾填埋設(shè)施需占用大量土地資源,而隨著居民環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒,垃圾焚燒廠建設(shè)的阻力不斷增加。因此,部分城市垃圾減量化壓力凸顯,垃圾收費(fèi)政策可以提供垃圾減量化的經(jīng)濟(jì)誘因,是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化的重要手段。

二、生活垃圾收費(fèi)方式概述

對(duì)于城市生活垃圾而言,居民戶通常是主要的繳費(fèi)主體,因此以居民戶的收費(fèi)方式定位城市的收費(fèi)類型。根據(jù)我國(guó)的實(shí)踐,生活垃圾收費(fèi)方式有三種:定額收費(fèi)、按水量收費(fèi)和垃圾計(jì)量收費(fèi)。

(一)定額收費(fèi)

定額收費(fèi)是指以住戶 (或個(gè)人)為收費(fèi)單位,按統(tǒng)一的費(fèi)率每年或每月征收垃圾處理費(fèi)用[6](P103-107)。在我國(guó),開(kāi)征垃圾處理費(fèi)的城市絕大多數(shù)采用定額收費(fèi)的方式。根據(jù)對(duì)我國(guó)2009年垃圾處理收費(fèi)與支出情況的統(tǒng)計(jì)分析,全國(guó) (不含港澳臺(tái))有57.2%的設(shè)區(qū)城市出臺(tái)并實(shí)施了生活垃圾收費(fèi)政策。在374個(gè)征收垃圾處理費(fèi)的城市中,有369個(gè)采用定額收費(fèi)的方式。本文列出了16個(gè)定額收費(fèi)的省會(huì)城市或直轄市 (如表1所示)。針對(duì)居民戶的定額收費(fèi)費(fèi)率一般在3～10元/戶·月,大部分城市采取市政部門(mén)或委托社區(qū)物業(yè)上門(mén)征收的方式,部分城市采用由公用事業(yè)部門(mén)代征,如南京、武漢、南寧等城市由供水公司代征。

表1 生活垃圾定額收費(fèi)的城市列表 (部分省會(huì)城市、直轄市)

(二)按水量收費(fèi)

按水量收費(fèi)是指采用“水消費(fèi)量折算系數(shù)法”(簡(jiǎn)稱“水消費(fèi)系數(shù)”)計(jì)收生活垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)方式?！八M(fèi)系數(shù)”即每消費(fèi)1噸水的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或生活過(guò)程所產(chǎn)生的生活垃圾量的比率。根據(jù)用水主體或垃圾產(chǎn)生主體的不同,制定有差別的“水消費(fèi)系數(shù)”。按水量收費(fèi)與自來(lái)水公司定額代征不同,前者用水越多,繳費(fèi)越多,后者只是定額收費(fèi)的征收手段。當(dāng)前,我國(guó)多個(gè)城市采用按水量收費(fèi)的方式,如中山、惠州、烏魯木齊、邵陽(yáng)、?？诘?個(gè)城市;我國(guó)臺(tái)灣的大部分城市采取按水量征收,如臺(tái)北 (1991—1999)、高雄等 (如表2所示)。

表2 生活垃圾按水量收費(fèi)的城市列表

(三)計(jì)量收費(fèi)

計(jì)量收費(fèi)是指以每戶 (或人)產(chǎn)生垃圾數(shù)量的多少征收垃圾處理費(fèi)用,依據(jù)處理單位生活垃圾所需的費(fèi)用作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)方法[8](P98-100)。計(jì)量收費(fèi)的額度是變動(dòng)的,收費(fèi)金額由生活垃圾的排放量決定。目前,我國(guó)內(nèi)地尚沒(méi)有全面實(shí)施垃圾計(jì)量收費(fèi)的城市,臺(tái)北市于2000年實(shí)施生活垃圾處理費(fèi)隨袋計(jì)量征收。

三、不同收費(fèi)方式的比較分析

(一)理論充分性分析

城市生活垃圾處理收費(fèi)是基于“污染者付費(fèi)原則”的經(jīng)濟(jì)刺激政策手段。“污染者付費(fèi)原則”要求污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān),不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家和社會(huì)[9](P127-129)。生活垃圾收費(fèi)將污染的外部費(fèi)用和處理污染的費(fèi)用引入到垃圾處理和服務(wù)的價(jià)格中,污染排放和收費(fèi)之間的聯(lián)結(jié)越緊密,與“污染者付費(fèi)原則”就越一致[10](P7-13)。本文將生活垃圾排放行為與收費(fèi)之間的關(guān)聯(lián)性劃分為三個(gè)層次:排放主體關(guān)聯(lián)、排放行為關(guān)聯(lián)和排放數(shù)量關(guān)聯(lián)。其中,“排放主體關(guān)聯(lián)”指政策規(guī)定的繳費(fèi)對(duì)象是否與生活垃圾產(chǎn)生主體相一致;“排放行為關(guān)聯(lián)”指生活垃圾繳費(fèi)是否針對(duì)排放主體的排放行為征費(fèi);“排放數(shù)量關(guān)聯(lián)”指生活垃圾繳費(fèi)額的多少是否以垃圾排放數(shù)量為依據(jù)。“排放數(shù)量關(guān)聯(lián)”以“排放主體關(guān)聯(lián)”、“排放行為關(guān)聯(lián)”為前提。

定額收費(fèi)政策將城市居民 (常住、暫住)、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、集貿(mào)市場(chǎng)、餐飲、旅館以及其他商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)作為生活垃圾排放主體納入政策框架之中,分門(mén)別類制定費(fèi)率,體現(xiàn)了排放主體的強(qiáng)關(guān)聯(lián);而是否繳費(fèi)與垃圾排放行為無(wú)關(guān),則排放行為無(wú)關(guān)聯(lián);繳費(fèi)額與垃圾排放量無(wú)關(guān),則排放數(shù)量無(wú)關(guān)聯(lián)。按水量收費(fèi)隱含的假定為垃圾產(chǎn)生主體和用水主體的一致性。按水量收費(fèi)只能針對(duì)用水戶,特別是只能針對(duì)公共供水用戶,排放主體呈現(xiàn)弱關(guān)聯(lián);按水量征收垃圾費(fèi)針對(duì)的是用水行為,而不是垃圾排放行為,排放行為無(wú)關(guān)聯(lián);雖然用水量越多繳費(fèi)越多的同時(shí),垃圾排放也傾向于越多,但垃圾排放量不是繳費(fèi)多少的依據(jù),排放數(shù)量弱關(guān)聯(lián)。垃圾計(jì)量收費(fèi)針對(duì)垃圾產(chǎn)生主體的垃圾排放行為,并根據(jù)排放量征收垃圾處理費(fèi),體現(xiàn)為排放主體強(qiáng)關(guān)聯(lián),排放行為強(qiáng)關(guān)聯(lián),排放數(shù)量強(qiáng)關(guān)聯(lián)。

綜上,垃圾計(jì)量收費(fèi)完全符合“污染者付費(fèi)原則”,其次是定額收費(fèi)方式,按水量收費(fèi)由于排放主體弱關(guān)聯(lián),排放行為無(wú)關(guān)聯(lián),及排放數(shù)量弱關(guān)聯(lián),與“污染者付費(fèi)原則”的要求相距較遠(yuǎn) (如表3所示)。

表3 三種垃圾處理費(fèi)征收方式理論依據(jù)對(duì)比

(二)政策效率分析

1.費(fèi)率評(píng)價(jià)。通常,生活垃圾費(fèi)率制定的依據(jù)是生活垃圾處理全程的社會(huì)成本[11](P93-96)。本文通過(guò)垃圾處理人均社會(huì)支出額與費(fèi)率的對(duì)比,判斷現(xiàn)行費(fèi)率是否足以支持城市生活垃圾支出。居民戶是定額垃圾收費(fèi)的主要對(duì)象,針對(duì)案例城市,當(dāng)收費(fèi)費(fèi)率超過(guò)7元/戶·月,費(fèi)率均高于人均社會(huì)支出,如昆明、重慶等。由于這里的費(fèi)率僅指針對(duì)居民戶的費(fèi)率,未包括對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等其他單位的收費(fèi),實(shí)際上是生活垃圾收費(fèi)費(fèi)率的保守值。因此,對(duì)于多數(shù)案例城市而言,定額收費(fèi)費(fèi)率可以滿足當(dāng)前垃圾處理費(fèi)支出的需要 (如圖1所示)。

對(duì)于按水量收費(fèi),根據(jù)水的用途及各自費(fèi)率,估算了中山市、烏魯木齊市2009年垃圾收費(fèi)理論額 (如表4所示)。

圖1 定額收費(fèi)城市垃圾收費(fèi)費(fèi)率評(píng)價(jià)

表4 中山市、烏魯木齊市2009年垃圾處理費(fèi)理論征收額估算

中山市2006—2009年垃圾處理年均支出為6 734萬(wàn)元,占理論征收額的83.4%;烏魯木齊2006—2009年垃圾處理年均支出為1 104萬(wàn)元,僅占理論征收額的6.2%。從滿足垃圾處理資金需求方面看,中山市的費(fèi)率基本合適,而烏魯木齊市費(fèi)率明顯偏低。

2.征收率分析。通過(guò)2009年人均垃圾處理費(fèi)征收額與費(fèi)率的比值,分析城市生活垃圾征收率。由于住戶只是生活垃圾征費(fèi)對(duì)象之一,因此該比值是對(duì)征收率的最高估計(jì)。選取2009年垃圾收費(fèi)方式和費(fèi)率不改變的城市作為案例城市,其中,南京市采用供水公司代征,重慶市采用燃?xì)夤敬?其他城市則上門(mén)收取 (如圖2所示)。

圖2 2009年定額收費(fèi)城市征收率評(píng)估

定額收費(fèi)上門(mén)收取的方式征收率普遍較低,如合肥、福州等。由供水公司代征可以顯著提高征收率。南京人均垃圾費(fèi)征收額與費(fèi)率的比值較大。2009年南京城區(qū)公共供水覆蓋率為92.9%,較高的公共供水覆蓋率是由供水公司代征的前提。由燃?xì)夤敬鞑荒芨纳普魇章瘦^低的狀況,如重慶。

由于按水量收費(fèi)和定額收費(fèi)隨水征收的征收方式十分相似,因此,南京收費(fèi)的實(shí)踐可以說(shuō)明,按水量收費(fèi)具有較高征收率。

(三)政策實(shí)施效果分析

1.分配效應(yīng)。政策的分配效應(yīng)指城市垃圾處理支出在民眾和政府之間的分配,用民眾負(fù)擔(dān)率表征。通過(guò)三種收費(fèi)方式民眾負(fù)擔(dān)率的比較,可以看出,按水量收費(fèi)的民眾負(fù)擔(dān)率明顯高于定額收費(fèi),臺(tái)北隨袋計(jì)量收費(fèi)的民眾負(fù)擔(dān)率較高,且穩(wěn)定在80%左右 (如表5所示)。

民眾負(fù)擔(dān)反映垃圾處理費(fèi)民眾支付額度。對(duì)比分析按水量收費(fèi)和隨袋計(jì)量收費(fèi)民眾負(fù)擔(dān),臺(tái)北人均民眾負(fù)擔(dān)逐年下降,而按水量收費(fèi)的中山、烏魯木齊人均民眾負(fù)擔(dān)明顯上升,與臺(tái)北民眾負(fù)擔(dān)趨近(如圖3所示)。

2.減量化效果。城市生活垃圾清運(yùn)量是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市生活垃圾被運(yùn)出區(qū)域范圍的數(shù)量[12](P85-90)。垃圾清運(yùn)量是衡量垃圾收費(fèi)政策減量化效果的核心指標(biāo)。

(1)定額收費(fèi)無(wú)減量化效果。定額收費(fèi)缺少“排放行為關(guān)聯(lián)”和“排放數(shù)量關(guān)聯(lián)”,故沒(méi)有減量化效果 (如圖4所示)。

表5 垃圾收費(fèi)民眾負(fù)擔(dān)率對(duì)比 (單位:%)

(2)按水量收費(fèi)不能實(shí)現(xiàn)持續(xù)減量化。按水量收費(fèi)的減量化效果需要健全的“水消費(fèi)系數(shù)”更新機(jī)制和精細(xì)化分類。收費(fèi)政策介入后,隨著生活用水習(xí)慣發(fā)生變化及“排放數(shù)量弱關(guān)聯(lián)”在短期內(nèi)對(duì)垃圾減量化的作用,使得“水消費(fèi)系數(shù)”發(fā)生較大變化,健全的系數(shù)更新機(jī)制是確保政策公平及減量效果的保障。每一類征費(fèi)對(duì)象的“水消費(fèi)系數(shù)”不盡相同,同一類對(duì)象不同消費(fèi)主體的系數(shù)也不同。針對(duì)微觀主體,由于減少垃圾排放所帶來(lái)“水消費(fèi)系數(shù)”降低的收益是由用水戶共享,增加垃圾排放導(dǎo)致“水消費(fèi)系數(shù)”增加的成本也由用戶分擔(dān),因此按照大類制定系數(shù)的方式缺乏減量化激勵(lì)。因此,不具備健全“水消費(fèi)系數(shù)”更新機(jī)制和精細(xì)化分類的按水量收費(fèi),可以在短期內(nèi)產(chǎn)生一定減量化效果,但不能實(shí)現(xiàn)持續(xù)減量化 (如圖5所示)。

圖3 案例城市垃圾收費(fèi)人均民眾負(fù)擔(dān)的變化及對(duì)比

圖4 定額收費(fèi)案例城市人均生活垃圾清運(yùn)量的變化

圖5 按水量收費(fèi)和計(jì)量收費(fèi)案例城市人均生活垃圾清運(yùn)量的變化

(3)計(jì)量收費(fèi)具有顯著的減量化效果。計(jì)量收費(fèi)充分體現(xiàn)了“排放主體關(guān)聯(lián)”、“排放行為關(guān)聯(lián)”、“排放數(shù)量關(guān)聯(lián)”,最符合“污染者付費(fèi)原則”。排放多繳費(fèi)多,排放少繳費(fèi)少,可提供垃圾減量化激勵(lì),通過(guò)消費(fèi)者行為模式的改變實(shí)現(xiàn)垃圾減量化。2000年,臺(tái)北垃圾處理費(fèi)通過(guò)銷售專用垃圾袋方式征收,是臺(tái)灣率先實(shí)施垃圾費(fèi)隨袋征收并已取得較大成功的城市[13](P18-21)。臺(tái)北垃圾減量化效果明顯,人均年生活垃圾清運(yùn)量由2001年的377.5千克/人·年下降到 2008年的 152.8千克/人 ·年,降幅達(dá)59.5%。需要說(shuō)明的是,臺(tái)北垃圾減量化效果是在垃圾減量化一攬子措施下的結(jié)果,包括1997年實(shí)施的“垃圾不落地”和“三合一資源回收計(jì)劃”、2005年推行的強(qiáng)制垃圾分類等。

四、結(jié)論與建議

通過(guò)以上分析,對(duì)城市生活垃圾收費(fèi)方式的選擇可得出以下結(jié)論:

(一)完善定額收費(fèi)的征收機(jī)制是重點(diǎn)

定額收費(fèi)具有一定的實(shí)踐基礎(chǔ),是中國(guó)垃圾收費(fèi)政策的主要形式,收費(fèi)方式簡(jiǎn)單,適宜在垃圾處理產(chǎn)業(yè)化初期應(yīng)用。定額收費(fèi)的首要目標(biāo)是籌集垃圾處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金,實(shí)現(xiàn)生活垃圾無(wú)害化處理。完善定額收費(fèi)政策是現(xiàn)階段我國(guó)垃圾收費(fèi)政策的立足點(diǎn)[14](P46-47)。定額收費(fèi)難以滿足垃圾處理資金需求的主要原因在于征收率太低。探索有效的定額收費(fèi)征收方式是當(dāng)務(wù)之急。定額收費(fèi)的征收方式包括直接入戶征收、由供水、供電、供燃?xì)獠块T(mén)代征等,為避免重復(fù)征費(fèi),針對(duì)同一地區(qū)只能采用一種代征方式。實(shí)踐表明,通過(guò)公用事業(yè)部門(mén)代征的方式有利于提高征收效率,如由供水公司代征。2009年,我國(guó)城市中心城區(qū)公共供水覆蓋率達(dá)到88.4%,其中上海、深圳、廈門(mén)、長(zhǎng)沙等39個(gè)城市市轄區(qū)公共供水覆蓋率在90%以上,為代征垃圾處理費(fèi)提供了保障。相對(duì)于公共供水而言,供電部門(mén)的覆蓋率更高,個(gè)別城市也開(kāi)始探索由供電部門(mén)代征生活垃圾處理費(fèi),如山西大同。

(二)按水量收費(fèi)不是計(jì)量收費(fèi)的過(guò)渡方式

按水量收費(fèi)可以提高征收率,但計(jì)征對(duì)象不是生活垃圾,而是水消費(fèi)量,并非嚴(yán)格意義的準(zhǔn)計(jì)量收費(fèi),不是定額收費(fèi)向計(jì)量收費(fèi)的過(guò)渡。按水量收費(fèi)對(duì)建立、完善回收體系和監(jiān)督機(jī)制的作用甚微,對(duì)提高垃圾付費(fèi)意識(shí)與由公用事業(yè)單位代征定額收費(fèi)的效果基本相同。因此,按水量收費(fèi)并非向計(jì)量收費(fèi)過(guò)渡的必然選擇,對(duì)計(jì)量收費(fèi)體系的貢獻(xiàn)不大。

(三)計(jì)量收費(fèi)可在特定城市逐步推行

計(jì)量收費(fèi)是垃圾收費(fèi)的最終模式,需要通暢的回收體系、完善的監(jiān)督機(jī)制、較高的垃圾付費(fèi)意識(shí)等實(shí)施條件。臺(tái)北的實(shí)踐表明,在垃圾分類等相關(guān)政策的協(xié)同作用下,計(jì)量收費(fèi)的減量化效果十分顯著,居民垃圾處理負(fù)擔(dān)持續(xù)明顯降低?？稍谏罾a(chǎn)生量大、垃圾收費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、垃圾無(wú)害化處理率高且處理設(shè)施服役期將滿的城市率先開(kāi)展試點(diǎn)。生活垃圾產(chǎn)生量大的城市,垃圾減量化壓力較大,如北京、深圳、廣州等;垃圾收費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)的地區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)豐富、居民垃圾付費(fèi)意識(shí)較高,如南京。隨著生活垃圾持續(xù)增加,達(dá)到或超過(guò)垃圾處理設(shè)施的處理能力時(shí),實(shí)施計(jì)量用戶收費(fèi),相較于大規(guī)模興建垃圾處理設(shè)施具有成本優(yōu)勢(shì)[2](P117-121)。對(duì)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施垃圾分類政策的城市,應(yīng)當(dāng)注重垃圾分類政策與垃圾收費(fèi)政策的結(jié)合,如廣州[14]。

綜上,定額收費(fèi)仍然是當(dāng)前中國(guó)垃圾收費(fèi)政策的主要方式。對(duì)于垃圾無(wú)害化處理水平較低、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化處于初期的城市,生活垃圾收費(fèi)的首要目標(biāo)是籌集資金。定額收費(fèi)的征收率普遍較低成為生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的重要制約因素。因此,現(xiàn)階段中國(guó)垃圾收費(fèi)的重點(diǎn)是完善定額收費(fèi)的征收體系。實(shí)踐表明,由公用事業(yè)單位代征可作為提高征收率的重要手段。由于理論依據(jù)不充分,且不能作為定額收費(fèi)向計(jì)量收費(fèi)的過(guò)渡,按水量收費(fèi)的方式不應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膭?lì)。由公用事業(yè)部門(mén)代征的定額垃圾收費(fèi)方式是中國(guó)現(xiàn)階段大多數(shù)城市的最佳選擇。計(jì)量收費(fèi)可為生活垃圾處理設(shè)施的運(yùn)行提供持續(xù)的資金來(lái)源,是垃圾收費(fèi)的最終模式,可在垃圾減量化壓力大、垃圾收費(fèi)經(jīng)驗(yàn)較豐富、新建垃圾處理設(shè)施社會(huì)成本高的大城市逐步推行。

[1]張?jiān)?魯明中.城市生活垃圾收費(fèi)政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].環(huán)境科學(xué)動(dòng)態(tài),2005,(1).

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[9]賈曉燕,封延會(huì).消費(fèi)者環(huán)境責(zé)任問(wèn)題探討[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì),2010,(12).

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[14]廣州市人民政府.廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定[EB/OL].http://www.gz.gov.cn/business/htmlfiles/GZ00/2.1/201102/767495.html,2011-02-22.

(責(zé)任編輯 朱 蓓)

Study on the Contrast of the Methods of Charging Municipal Solid Waste in China

MA Ben,DU Qian-qian
(School of Environment and Natural Resources,Renmin University of China,Beijing100872,China)

Charging municipal solid waste is an important approach to raising money for solid waste disposal,and also a main way to reduce solid waste amount.Based on the practice of charging municipal solid waste in typical cities,this paper studies the contrast of three methods(general fee of waste,fee by each unit of water,fee by each unit of waste)of charging municipal solid waste from the aspects of theoretical sufficiency,policy efficiency,policy effect and policy options.The results indicate that:1)residents have a lower cost by way of charging general fee of waste,and charging fees by civil service(such as water administration department)can significantly improve the collection rate,which is the best choice at present in most cities;2)charging by each unit of water has a higher resident cost and collection rate,but its theoretical basis is inadequate and it does not have a continuous reduction effect,so it cannot be considered as the transition from charging by each unit of water to charging by each unit of waste;and 3)charging by each unit of waste has a higher resident cost and a remarkable reduction effect,so this method could be adopted firstly in cities where there is large amount of waste,rich charging experience and high social cost of building new waste treatment facilities.

municipal solid waste;charging method;general fee of waste;fee by each unit of water;comparative study

F299.23

A

1671-0169(2011)05-0007-08

2011-05-03

馬 本 (1986—),男,河南洛陽(yáng)市人,博士研究生,研究方向:資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。

杜倩倩 (1986—),女,山東青島市人,碩士研究生,研究方向:環(huán)境規(guī)劃與管理。