朱玉福

中國(guó)扶持人口較少民族政策實(shí)踐程度評(píng)價(jià)及思考*

朱玉福

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視人口較少民族的發(fā)展，新世紀(jì)以來(lái)中央和地方實(shí)施了專門扶持發(fā)展的政策，人口較少民族聚居地區(qū)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活改善、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧、邊防鞏固、睦鄰友好的大好局面，成為我國(guó)民族工作戰(zhàn)略性安排的一大亮點(diǎn)。本文在對(duì)10年扶持人口較少民族政策回顧總結(jié)的基礎(chǔ)上，對(duì)扶持人口較少民族政策的實(shí)踐程度進(jìn)行了總體評(píng)價(jià)。文章指出扶持人口較少民族是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的歷史任務(wù)，扶持人口較少民族政策還面臨許多亟待完善的問(wèn)題，并對(duì)發(fā)展和完善人口較少民族扶持政策提出了若干思考。

人口較少民族;扶持政策;實(shí)踐程度評(píng)價(jià);發(fā)展與完善

人口較少民族具體指1990年第四次全國(guó)人口普查人口在10萬(wàn)以下的22個(gè)民族［1］，即高山、門巴、珞巴、京、毛南、基諾、阿昌、布朗、怒、獨(dú)龍、普米、德昂、赫哲、塔塔爾、塔吉克、俄羅斯、烏孜別克、鄂倫春、鄂溫克、保安、裕固、撒拉族。它們分布在福建、西藏、廣西、云南、黑龍江、新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、青海，大部分是西部邊疆地區(qū)。根據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，除臺(tái)灣的高山族外，其他21個(gè)民族總?cè)丝跒?32434人，主要聚居在10省區(qū)的86個(gè)縣、238個(gè)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、640個(gè)行政村。由于歷史、自然條件等方面的原因，這些民族的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體水平比較落后，貧困問(wèn)題突出。黨中央、國(guó)務(wù)院非常重視人口較少民族的發(fā)展問(wèn)題，21世紀(jì)以來(lái)中央和地方實(shí)施了專門扶持人口較少民族的政策，取得了顯著成效，人口較少民族地區(qū)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定的喜人局面。對(duì)扶持人口較少民族政策回顧分析，對(duì)扶持人口較少民族政策的實(shí)踐程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)發(fā)展和完善人口較少民族扶持政策提出思考，對(duì)大力宣傳黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)施扶持人口較少民族發(fā)展的決策部署，對(duì)深入實(shí)施人口較少民族扶持政策，具有十分重大的意義。

一、我國(guó)扶持人口較少民族政策概述

2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于扶持人口較少民族發(fā)展問(wèn)題的復(fù)函》的復(fù)函批示，標(biāo)志著我國(guó)扶持人口較少民族工作正式提上中央議事日程，2005年《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2005－2010年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)的實(shí)施，標(biāo)志著扶持人口較少民族政策的全面實(shí)施。

(一)扶持人口較少民族政策中“較少民族”的界定

迄今為止，我國(guó)扶持人口較少民族政策中的“人口較少民族”還沒有形成一個(gè)科學(xué)、統(tǒng)一的定義。新中國(guó)成立后，我國(guó)非常重視包括人口非常少的民族在內(nèi)的少數(shù)民族的研究工作，其中20世紀(jì)50年代的民族大調(diào)查為我們所熟知，為黨和國(guó)家民族政策的制定和實(shí)施提供了重要的理論和實(shí)踐支持。而人口較少民族這一概念的提出則僅是20世紀(jì)末21世紀(jì)初的事。至于“小民族”、“少小民族”、“弱小民族”等類似的表述則更早。在西方文化人類學(xué)、民族學(xué)界，往往用“部落民”、“部族民”、“原住民”、“土著”、“小民族”、“初民”等指稱那些人口相對(duì)較少、特別是文化相對(duì)簡(jiǎn)單的民族［2］。在前蘇聯(lián)民族學(xué)界，除用“少數(shù)民族”外，也用“小民族”稱呼其國(guó)內(nèi)的人數(shù)較少的那些民族。比如在“小民族和少數(shù)民族”［3］、 “蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的列寧民族政策與北方小民族”［4］等相關(guān)研究中已出現(xiàn)“小民族”這一提法。中國(guó)國(guó)民政府時(shí)期也有類似的提法，譬如蔣介石領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民政府制定的政策文本中曾提出“扶持弱小民族”的口號(hào)［5］。

20世紀(jì)末，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界用“小民族”、“小小民族”、“弱小民族”、“少小民族”等稱呼人口數(shù)量非常少的鄂溫克、赫哲、珞巴等民族。1990年劉建文在探討建立我國(guó)“小民族學(xué)”時(shí)將人口在十萬(wàn)以下的民族稱為“小民族”［6］。1990年鄭信哲討論如何解決鄂倫春等人口非常少的民族的發(fā)展問(wèn)題時(shí)，將其稱為“弱小民族”［7］。費(fèi)孝通先生在1997年由北京大學(xué)社會(huì)學(xué)人類學(xué)研究所舉辦的第二屆社會(huì)學(xué)人類學(xué)高級(jí)研討班上作的題為“反思·對(duì)話·文化自覺”的演講中，在談到鄂倫春族文化存亡問(wèn)題時(shí)，稱其為“小民族”。鄂倫春是個(gè)長(zhǎng)期在森林中生存的民族，近百年來(lái)由于森林的日益衰敗，威脅到這個(gè)現(xiàn)在只有幾千人的“小民族”的文化生存［8］。1999年費(fèi)孝通在黑龍江的佳木斯、同江等地的赫哲族地區(qū)調(diào)查時(shí)指出要幫助像赫哲族這樣的“小民族”加快發(fā)展［9］。無(wú)論是“小民族”、“小小民族”，還是“少小民族”的提法只是一種一般性表達(dá)，沒有形成嚴(yán)格的科學(xué)定義，其基本含義，主要是指那些不僅相對(duì)人數(shù)少，而且絕對(duì)人數(shù)也很少的民族，但究竟人數(shù)多少才叫“小”，沒有一種明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)［10］。2000年國(guó)家民委組織開展的“中國(guó)人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展調(diào)查”率先明確了“較少民族”的人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，2001年《關(guān)于扶持人口較少民族發(fā)展問(wèn)題的復(fù)函》首次以國(guó)務(wù)院文件形式使用“人口較少民族”這一概念，2005年《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第一次以法規(guī)的形式使用“人口較少民族”的概念［11］。我國(guó)扶持人口較少民族政策中“較少民族”明確了人口數(shù)量劃分的標(biāo)準(zhǔn)，即1990年第四次全國(guó)人口普查人口在10萬(wàn)［12］以下的22個(gè)民族。人口較少民族是一個(gè)相對(duì)的概念，即相對(duì)于人口較多民族而言［13］。在中國(guó)，55個(gè)少數(shù)民族雖然人口有1.138億，僅占全國(guó)總?cè)丝诘?.49%［14］，相對(duì)于擁有12億多人口的漢族來(lái)說(shuō)，他們是少數(shù)民族。而在少數(shù)民族中，一些民族人口數(shù)量更少，有的只有幾千人或幾萬(wàn)人，相對(duì)于那些有幾百萬(wàn)人乃至上千萬(wàn)人口的少數(shù)民族來(lái)說(shuō)，這些民族是名副其實(shí)的人口較少民族。

(二)扶持人口較少民族發(fā)展政策回顧

中國(guó)扶持人口較少民族發(fā)展政策正式提出始于2001年，2005年開始實(shí)施《規(guī)劃》，經(jīng)梳理歸納可以劃分為四個(gè)階段:

第一階段:1999－2000年，中國(guó)人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況調(diào)研階段。通過(guò)對(duì)全國(guó)22個(gè)人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況調(diào)查，初步掌握了人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本情況，為國(guó)家實(shí)施扶持人口較少民族政策提供了重要的決策依據(jù)。

我國(guó)對(duì)人口較少民族的關(guān)注由來(lái)已久，但是把人口較少民族發(fā)展問(wèn)題作為一個(gè)類型集中研究并采取行動(dòng)措施，則是最近10余年的事情。在提出并推動(dòng)人口較少民族發(fā)展情況調(diào)研以及政策制定的過(guò)程中，已故社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生功不可沒。20世紀(jì)80年代，費(fèi)孝通多次深入鄂倫春、鄂溫克、赫哲等人口較少民族地區(qū)了解社情民意，當(dāng)他看到這些民族地區(qū)的生產(chǎn)方式和文化面臨困境，群眾生產(chǎn)生活、精神文化等方面遭遇了很多問(wèn)題。這些問(wèn)題引起了費(fèi)孝通先生的高度關(guān)注，并且開始考慮人口較少民族的發(fā)展問(wèn)題。1999年費(fèi)孝通向國(guó)家民委建議把幫助22個(gè)不到10萬(wàn)人的人口較少民族納入到國(guó)家“十五”計(jì)劃當(dāng)中，他認(rèn)為這些民族人口少、聲音弱，容易受到忽視，需要中央政府的特殊扶助［15］。費(fèi)孝通對(duì)人口較少民族的關(guān)注基于兩方面因素，一是這些民族貧困狀況比較突出，有的呈整體貧困狀態(tài)，這些民族人口很少，便于集中扶持，解決他們的問(wèn)題是有可能的。解決人口較少民族的發(fā)展問(wèn)題，能體現(xiàn)黨的民族政策，對(duì)外展示國(guó)家形象。按照人口規(guī)模來(lái)算，22個(gè)人口較少民族的總?cè)丝谝簿?0多萬(wàn)，投入不多就能夠解決22個(gè)民族的發(fā)展問(wèn)題，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)效果還是政治作用都非常明顯，意義深遠(yuǎn)。二是這些民族有自己特定的文化，但這些文化在文化海洋中是很容易被吞噬的［16］。

在費(fèi)孝通的倡議下，2000年7月，國(guó)家民委組織由費(fèi)孝通擔(dān)任學(xué)術(shù)指導(dǎo)，由國(guó)家民委民族問(wèn)題研究中心、中央民族大學(xué)、北京大學(xué)等單位共同組成了“中國(guó)人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展研究課題組”，對(duì)22個(gè)人口較少民族的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)查研究。這項(xiàng)工作從2000年7月開始，2001年1月結(jié)束。課題組分兩批先后于2000年7至9月和11至12月分赴內(nèi)蒙古、黑龍江、新疆、甘肅、青海、云南、廣西、西藏8省區(qū)，針對(duì)22個(gè)人口較少民族展開實(shí)地調(diào)查。兩批調(diào)研結(jié)束后，形成了一份綜合調(diào)研報(bào)告和24份民族調(diào)研報(bào)告。這些調(diào)研報(bào)告以翔實(shí)的資料和專家的不同視角，為各級(jí)政府部門了解人口較少民族的發(fā)展?fàn)顩r和存在的問(wèn)題，制定解決人口較少民族發(fā)展的政策提供了決策參考［17］。此次調(diào)研是繼20世紀(jì)50年代民族識(shí)別工作大調(diào)查以來(lái)，又一次全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的大規(guī)模民族調(diào)查活動(dòng)，不僅對(duì)加快人口較少民族的發(fā)展步伐，而且對(duì)更好地解決我國(guó)的民族問(wèn)題，促進(jìn)少數(shù)民族共同繁榮發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

第二階段:2001－2004年，扶持人口較少民族發(fā)展政策醞釀、局部實(shí)施階段。通過(guò)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門在各自領(lǐng)域和部分省區(qū)對(duì)人口較少民族的扶持，為全面實(shí)施扶持人口較少民族發(fā)展的政策奠定了堅(jiān)實(shí)的政策和輿論基礎(chǔ)。

《中國(guó)人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展調(diào)查報(bào)告》不僅闡述了制定實(shí)施扶持人口較少民族發(fā)展政策的可行性、必要性，更為重要的是為國(guó)家制定專門扶持人口較少民族發(fā)展提供了決策依據(jù)。2001年，國(guó)家民委向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于建議把22個(gè)人口較少民族發(fā)展問(wèn)題列入國(guó)家“十五”計(jì)劃的意見》，同年8月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于扶持人口較少民族發(fā)展問(wèn)題的復(fù)函》指出“國(guó)家對(duì)支持民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展已有統(tǒng)一政策，扶持人口較少民族的發(fā)展，可以在執(zhí)行統(tǒng)一政策的前提下，在實(shí)際工作中給予更多的支持和照顧。原則同意你委提出的關(guān)于扶持人口在十萬(wàn)以下的22個(gè)民族發(fā)展的具體建議，并請(qǐng)有關(guān)部門、單位和地方負(fù)責(zé)落實(shí)”?！蛾P(guān)于扶持人口較少民族發(fā)展問(wèn)題的復(fù)函》的批復(fù)，標(biāo)志著扶持人口較少民族工作正式提上中央議事日程。

按照《關(guān)于扶持人口較少民族發(fā)展問(wèn)題的復(fù)函》的要求，國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府加大了對(duì)人口較少民族的扶持力度。中央方面，一是從2002年起，中央財(cái)政對(duì)人口較少民族的發(fā)展給予了大力支持。其中僅2002年至2004年中央財(cái)政安排人口較少民族發(fā)展補(bǔ)助資金1.17億元。二是國(guó)務(wù)院相關(guān)部門在各自領(lǐng)域?qū)θ丝谳^少民族地區(qū)給予傾斜照顧。其中，2000年國(guó)務(wù)院扶貧辦和國(guó)家民委聯(lián)合開展“人口較少民族扶貧開發(fā)試點(diǎn)”工作，譬如在云南西雙版納州基諾族聚居的基諾山和布朗族聚居的布朗山開展“兩山”綜合扶持開發(fā)試點(diǎn)，安排7300萬(wàn)元資金幫助解決溫飽問(wèn)題和改善生產(chǎn)生活條件;從2002年開始，對(duì)人口較少民族的義務(wù)教育給予優(yōu)先考慮，2004年將人口較少民族貧困中小學(xué)生全部納入免費(fèi)提供教科書的范圍［18］。此外，在交通、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中央有關(guān)部門也對(duì)人口較少民族聚居地區(qū)給予傾斜照顧。人口較少民族所在的省區(qū)制定實(shí)施了扶持人口較少民族的地方政策，根據(jù)各地實(shí)際，采取“一族一策”、“一村一策”、“一山一策”等特殊措施，有力地推動(dòng)了人口較少民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。以黑龍江省為例，2001－2004年，黑龍江省為人口較少民族鄉(xiāng)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)民族專項(xiàng)資金共2239萬(wàn)元;2002年編制的人口較少民族村級(jí)扶貧規(guī)劃將人口較少民族的14個(gè)村全部納入省扶貧開發(fā)重點(diǎn)村［19］。

第三階段:2005－2010年，扶持人口較少民族發(fā)展政策全面實(shí)施階段。2005年，作為國(guó)家“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃之一的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2005－2010年)》的實(shí)施，標(biāo)志著扶持人口較少民族政策的全面實(shí)施，人口較少民族迎來(lái)發(fā)展黃金時(shí)期。

人口較少民族得到了黨中央、國(guó)務(wù)院的親切關(guān)懷和高度重視。2004年10月，中央政治局舉行的第十六次集體學(xué)習(xí)上，胡錦濤總書記指示有關(guān)部門完善扶持人口較少民族政策措施，加大扶持力度。2004年11月胡錦濤總書記和溫家寶總理作出重要指示，要求加大支持力度，研究制定扶持人口較少民族加快發(fā)展的具體規(guī)劃和政策措施，切實(shí)幫助22個(gè)人口較少民族加快發(fā)展［20］。2005年5月18日，國(guó)務(wù)院通過(guò)《規(guī)劃》，并由國(guó)家民委、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院扶貧辦五部委于2005年8月8日組織實(shí)施。該規(guī)劃提出，“根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，制定扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃，采取特殊政策措施，集中力量幫助這些民族加快發(fā)展步伐，走上共同富裕道路”。該規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)是，“通過(guò)5年左右的努力，使人口較少民族聚居的行政村基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，群眾生產(chǎn)生活存在的突出問(wèn)題得到有效解決，基本解決現(xiàn)有貧困人口的溫飽問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本達(dá)到當(dāng)?shù)刂械然蛞陨纤?。再?jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，使人口較少民族達(dá)到全面建設(shè)小康社會(huì)的要求”。2005年8月29日，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)扶持人口較少民族發(fā)展工作會(huì)議，安排部署扶持人口較少民族發(fā)展工作。2006年起黨中央和國(guó)務(wù)院連續(xù)把扶持人口較少民族發(fā)展列入工作要點(diǎn)，胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)多次深入人口較少民族地區(qū)視察，全國(guó)人大常委會(huì)把這一工作納入執(zhí)法檢查的內(nèi)容，全國(guó)政協(xié)對(duì)人口較少民族發(fā)展給予極大關(guān)注。胡錦濤總書記2006年5月12日在云南基諾族聚居地區(qū)考察時(shí)要求:“各級(jí)黨委和政府加大對(duì)人口較少民族的扶持力度，促進(jìn)人口較少民族改變落后面貌、過(guò)上富裕生活，真正使建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村成為惠及各族群眾的民心工程。［21］”2009年7月10日國(guó)務(wù)院召開全國(guó)扶持人口較少民族發(fā)展工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真學(xué)習(xí)胡錦濤總書記加快人口較少民族發(fā)展的重要指示精神，全面總結(jié)成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，深入分析面臨的形勢(shì)和任務(wù)，落實(shí)規(guī)劃實(shí)施措施和目標(biāo)任務(wù)，推動(dòng)人口較少民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展［22］。此外，部分國(guó)務(wù)院部委也實(shí)施了扶持人口較少民族的政策措施，其中國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家民委2006年共同制定實(shí)施了《扶持人口較少民族發(fā)展專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃》。云南、廣西等人口較少民族所在地省區(qū)也非常重視人口較少民族的發(fā)展，出臺(tái)實(shí)施了扶持人口較少民族的相關(guān)政策，編制了專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃。這些地方性的扶持政策和發(fā)展規(guī)劃有力地推動(dòng)了人口較少民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

第四階段:2011年起，新一輪扶持人口較少民族發(fā)展政策全面深入實(shí)施階段。中央和地方相關(guān)部門在認(rèn)真總結(jié)扶持人口較少民族發(fā)展政策實(shí)施效果和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合人口較少民族的發(fā)展實(shí)際，2011年6月20日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2011－2015年)》，該規(guī)劃加大了扶持力度和扶持對(duì)象。該規(guī)劃的實(shí)施，是我國(guó)全面深入實(shí)施第二輪扶持人口較少民族發(fā)展政策的重要標(biāo)志。隨著新一輪扶持人口較少民族政策的深入實(shí)施，扶持人口較少民族政策進(jìn)入了全面提升和深化時(shí)期，在各項(xiàng)優(yōu)惠政策支持下，人口較少民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)必將又好又快的發(fā)展。

二、扶持人口較少民族政策實(shí)踐程度評(píng)價(jià)

我國(guó)扶持人口較少民族政策實(shí)踐的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效益非常顯著，以2005年《規(guī)劃》為主的第一輪扶持人口較少民族的總體目標(biāo)和任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)，成為新形勢(shì)下我國(guó)民族工作的一個(gè)重要舉措，成為保障和改善人口較少民族地區(qū)各族群眾民生的重要途徑，成為新世紀(jì)我國(guó)民族工作的一大亮點(diǎn)。

(一)2005年《規(guī)劃》的預(yù)期目標(biāo)、任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)

堅(jiān)持“國(guó)家扶持，省負(fù)總責(zé)，縣抓落實(shí)，整村推進(jìn)”的方針，緊緊圍繞“加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件;調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)群眾增收;發(fā)展科技、教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步;加強(qiáng)培訓(xùn)，提高人口素質(zhì)”四大主要任務(wù)，各項(xiàng)優(yōu)惠政策得到有效落實(shí)，扶持人口較少民族政策的目標(biāo)、任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)。為了切實(shí)實(shí)施扶持人口較少民族政策，根據(jù)《規(guī)劃》確定的人口較少民族發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家民委于2007年開展扶持人口較少民族發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，該監(jiān)測(cè)體系由人口較少民族聚居行政村 (嘎查)的“四通五有三達(dá)到”(即指通路、通電、通水、通廣播電視，有安居房、有學(xué)校、有衛(wèi)生室、有安全飲用水、有解決溫飽的穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田或牧場(chǎng)，人均純收入、人均有糧、九年義務(wù)教育普及率達(dá)到國(guó)家扶貧綱要和“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃要求的目標(biāo))等83項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成［23］。截止2010年底，640個(gè)人口較少民族聚居行政村初步實(shí)現(xiàn)“四通五有三達(dá)到”等83項(xiàng)指標(biāo)，部分人口較少民族的發(fā)展水平已經(jīng)達(dá)到甚至超過(guò)當(dāng)?shù)厮健＿@些目標(biāo)任務(wù)的順利完成，為進(jìn)一步深入實(shí)施扶持人口較少民族發(fā)展政策奠定了基礎(chǔ)。

(二)人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面快速發(fā)展

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大突破，生產(chǎn)生活條件明顯改善

扶持人口較少民族政策實(shí)施以來(lái)，人口較少民族地區(qū)狠抓了一大批對(duì)加快發(fā)展具有重大帶動(dòng)作用的交通、水利、通訊、環(huán)保、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，僅“十一五”期間，人口較少民族累計(jì)獲得各項(xiàng)扶持資金25.06億元、各類扶持項(xiàng)目8065個(gè)。其中，云南省將扶持資金總量17.9億元的88%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目［24］。廣西2005－2009年累計(jì)投入資金1.94億元用于改善京族和毛南族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，其中交通項(xiàng)目531個(gè)，建成531條總長(zhǎng)957.7公里的村屯水泥路、瀝青路、沙石路，初步形成了村鎮(zhèn)、村村、村屯之間的交通網(wǎng)路［25］。通過(guò)實(shí)施通路、通電、通水、通廣播電視、通郵以及安居過(guò)程、衛(wèi)生路等項(xiàng)目建設(shè)，人口較少民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件顯著改善，群眾生產(chǎn)生活條件得到極大改善。

2.居民收入大幅提升，群眾生活水平明顯提高

扶持人口較少民族的主要任務(wù)之一是富民和改善群眾生活條件，通過(guò)集中扶持，解決貧困人口的溫飽問(wèn)題，使人口較少民族順利實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。人口較少民族地區(qū)社會(huì)發(fā)育程度低、生產(chǎn)方式落后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)事業(yè)滯后，貧困人口多、脫貧任務(wù)重，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和最難點(diǎn)。因此，第一輪扶持人口較少民族的一大特點(diǎn)是以民生為重點(diǎn)，使少數(shù)民族群眾直接受益，把大量的扶持資金重點(diǎn)用于群眾增收和改善群眾生活條件，扶持人口較少民族政策實(shí)施以來(lái)，人口較少民族地區(qū)群眾生活得到很大改善，自我發(fā)展能力明顯增強(qiáng)。譬如，廣西“京族三島”近2萬(wàn)名京族群眾家家有別墅，戶戶有存款，其中萬(wàn)尾村、巫頭村和潭吉村2009年人均純收入分別達(dá)到8237元、7936元和6418元，遠(yuǎn)高于其所在的東興市的平均水平。又譬如，2009年云南人口較少民族聚居的175個(gè)村委會(huì)農(nóng)民人均純收入達(dá)1956元，比2005年增加1110.3元，年均增長(zhǎng)23%;人均有糧426公斤，比2005年增加89公斤，年均增長(zhǎng)5.9%;11387戶農(nóng)戶住進(jìn)了安居房，告別了茅草房、杈杈房;11.9萬(wàn)人擺脫了貧困，貧困發(fā)生率由2005年的56.3%降至2009年的16%。當(dāng)前，人口較少民族地區(qū)人民群眾精神面貌煥然一新，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改變自身命運(yùn)的積極性非常高漲，進(jìn)一步堅(jiān)定了建設(shè)全面小康社會(huì)的信心和決心。

3.各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展

當(dāng)前，人口較少民族地區(qū)的教育、低保、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展，《規(guī)劃》提出的“發(fā)展科技、教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。實(shí)現(xiàn)基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲的目標(biāo)。加強(qiáng)人口較少民族行政村醫(yī)療衛(wèi)生和文化體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決各族群眾看病難、文化活動(dòng)場(chǎng)所少等問(wèn)題”的任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)。目前，人口較少民族地區(qū)全部完成了“普九”任務(wù)，全部建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村低保制度。譬如，廣西環(huán)江毛南族聚居地區(qū)2005－2010年投入教科文衛(wèi)項(xiàng)目22個(gè)，資金48.2萬(wàn)元，7個(gè)毛南族行政村所在的自然屯能收看到電視節(jié)目26套，收聽到廣播節(jié)目8套;7個(gè)行政村均有一個(gè)60平方米的衛(wèi)生室;7個(gè)行政村均有一個(gè)81平方米的文化室;適齡兒童入學(xué)率達(dá)100%，初中入學(xué)率達(dá)99%，青壯年文盲率下降為1.8%。又譬如，云南省175個(gè)人口較少民族聚居村委會(huì)實(shí)現(xiàn)了村村通電話、通廣播電視，村村都有衛(wèi)生室和文化活動(dòng)室的目標(biāo)。毫無(wú)疑問(wèn)，扶持政策實(shí)施以來(lái)是人口較少民族地區(qū)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展的10年。

4.民族團(tuán)結(jié)和祖國(guó)邊防進(jìn)一步穩(wěn)固，各族人民的凝聚力和向心力明顯增強(qiáng)

扶持人口較少民族政策直接解決了人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的諸多切身問(wèn)題，深得人心，得到各族干部群眾的衷心擁護(hù)。扶持人口較少民族以廣大各族群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，密切了黨和政府與各族群眾的血肉聯(lián)系，使各民族間“三個(gè)離不開”的思想意識(shí)更加牢固，鼓舞了各族干部群眾自力更生、艱苦奮斗的士氣，增進(jìn)了各族人民之間的了解和信任，進(jìn)一步增強(qiáng)了各族群眾對(duì)祖國(guó)的凝聚力，對(duì)維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、反對(duì)民族分裂，鞏固邊防、強(qiáng)國(guó)睦鄰發(fā)揮了積極作用，增強(qiáng)了中華民族的自豪感、凝聚力和向心力。人口較少民族中有15個(gè)民族不僅地處邊境地區(qū)，而且與國(guó)外同一或相似民族跨境而居。通過(guò)實(shí)施人口較少民族扶持項(xiàng)目，特別是通過(guò)加快邊境地區(qū)的交通、通信、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既加快了邊境民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且還促進(jìn)了邊境地區(qū)與鄰國(guó)在經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的交流與合作，促進(jìn)了對(duì)外開放，增進(jìn)了睦鄰友好關(guān)系。

5.人口較少民族地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展

特色經(jīng)濟(jì)成為加快人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)有力引擎。根據(jù)人口較少民族地區(qū)得天獨(dú)厚的自然、地理、氣候、資源稟賦、民族傳統(tǒng)文化等條件，各地因地制宜發(fā)展民俗文化、生態(tài)旅游業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、特色林業(yè)及經(jīng)濟(jì)林果、特色生物產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)民族工藝、養(yǎng)殖業(yè)等特色經(jīng)濟(jì)，著力打造特色產(chǎn)業(yè)［26］。譬如，家庭民俗游使內(nèi)蒙古額爾古納市室韋俄羅斯族鄉(xiāng)室韋村俄羅斯族群眾脫貧致富。該村充分利用大草原、大森林、大濕地和古樸的俄羅斯民俗民風(fēng)、地道的俄式木刻楞和傳統(tǒng)的俄式美食以及曾經(jīng)的“蒙?！な翼f”部落發(fā)源地、天驕故里的美譽(yù)等獨(dú)特的生態(tài)、民俗、歷史文化等特色資源，在扶持人口較少民族發(fā)展資金的資助下，開展以“觀景、科考、體驗(yàn)”為主的民俗家庭游試點(diǎn)。俄羅斯民俗游成為呼倫貝爾大草原之旅必不可少的行程，室韋俄羅斯族家庭游接待戶由10戶迅速發(fā)展到100余戶，截至2008年底，共接待游客15.2萬(wàn)人次，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益達(dá)1096萬(wàn)元，戶均年收入8至10萬(wàn)元，部分家庭年收入達(dá)20多萬(wàn)元，俄羅斯族群眾闊步走上了發(fā)家致富的康莊大道。又譬如，內(nèi)蒙古鄂倫春族自治旗朝陽(yáng)鄂倫春獵民新村的鄂倫春族獵民靠種植大豆和蔬菜等農(nóng)業(yè)，開展鄂倫春獵人部落項(xiàng)目等民俗旅游以及發(fā)展圈養(yǎng)野豬、馬鹿等特色養(yǎng)殖業(yè)，鄂倫春獵民過(guò)上了幸福生活;廣西東興市“京族三島”的京族群眾靠發(fā)展海洋捕撈、養(yǎng)殖、海產(chǎn)品加工和邊貿(mào)以及“金灘”、京族民俗旅游，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，人均純收入達(dá)近萬(wàn)元，成為我國(guó)最富裕的少數(shù)民族之一。

三、扶持人口較少民族政策實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題及對(duì)策

扶持人口較少民族是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的歷史任務(wù)，在這項(xiàng)民族政策的實(shí)踐中還存在亟待解決的問(wèn)題。相關(guān)部門要高度重視，采取切實(shí)可行的措施，使《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2011－2015年)》為主的新一輪扶持人口較少民族政策成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的重要保障。

(一)扶持人口較少民族政策實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

1．政策的“一刀切”，一定程度上影響了人口較少民族地區(qū)的民族關(guān)系

在扶持人口較少民族政策實(shí)施過(guò)程中，由于扶持政策的“一刀切”，出現(xiàn)了一些影響人口較少民族地區(qū)的民族關(guān)系的負(fù)面因素，一定程度上影響、觸動(dòng)了固有的民族關(guān)系?！耙坏肚小北憩F(xiàn)為兩方面，一方面，從民族層面看，人口較少民族政策的扶持對(duì)象是1990年全國(guó)第四次人口普查時(shí)人口10萬(wàn)以下的22個(gè)少數(shù)民族。另一方面，從得到扶持的具體民族層面分析，2005年《規(guī)劃》納入的扶持對(duì)象只是人口較少民族人口占行政村 (嘎查)總?cè)丝?0%或以上的行政村 (嘎查)。根據(jù)這一條件，人口較少民族人口占行政村 (嘎查)總?cè)丝诓蛔?0%的行政村 (嘎查)被排除在第一輪扶持政策之外。由于人口較少民族地區(qū)是多民族雜居地區(qū)，各民族之間的發(fā)展水平差異不大，而且相互了解各自的發(fā)展情況和水平。在扶持人口較少民族政策實(shí)施過(guò)程中，隨著各種項(xiàng)目的建設(shè)，人口較少民族得到了諸多實(shí)惠和好處，相鄰的其他民族 (包括漢族)看到它們的鄰居得到政府的大力扶持，而自己卻被排除在外，感到被國(guó)家、政府遺忘了。由于這種情緒不能也不可能發(fā)泄到政府身上，可能轉(zhuǎn)向相鄰的得到扶持的人口較少民族。事實(shí)上，課題組在人口較少民族地區(qū)調(diào)查時(shí)，沒有聽到或看到人口較少民族或其他少數(shù)民族以及漢族群眾，不同程度流露出對(duì)國(guó)家政策的不理解和不滿，這些情緒和想法一定程度上影響到原來(lái)和諧的民族關(guān)系。值得擔(dān)心的是，一旦被某些別有用心的勢(shì)力所利用，可能造成影響民族關(guān)系、民族團(tuán)結(jié)乃至國(guó)家統(tǒng)一的嚴(yán)重后果。

2．資金有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等級(jí)較低

由于資金投入有限，扶持人口較少民族項(xiàng)目建設(shè)中特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等級(jí)較低。雖然國(guó)家對(duì)人口較少民族發(fā)展加大了資金扶持力度，但扶持資金還是非常有限、單一。2005年《規(guī)劃》實(shí)施6年來(lái)，共投入各項(xiàng)資金37.51億元、實(shí)施項(xiàng)目11168個(gè)，分到22個(gè)民族平均不足1.8億元，分到每個(gè)項(xiàng)目平均不足34萬(wàn)元;分?jǐn)偟?40個(gè)行政村平均不足590萬(wàn)元，每年得到的扶持資金非常有限，有的甚至是杯水車薪，資金缺口非常大。以2009年廣西自治區(qū)組織考核驗(yàn)收的環(huán)江毛南族自治縣的44個(gè)毛南族聚居行政村為例，2005－2009年五年內(nèi)共投入資金12618.82萬(wàn)元，實(shí)施項(xiàng)目1212個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目才10萬(wàn)元左右，資金的嚴(yán)重不足，很大程度上限制了建設(shè)項(xiàng)目的等級(jí)。44個(gè)村的很多村級(jí)道路還是四級(jí)砂石路，經(jīng)雨水沖刷后，通行能力被大大削弱;還有的村級(jí)道路路面僅2.5米寬，達(dá)不到4米寬的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn);屯級(jí)道路在質(zhì)量和等級(jí)上就更差。部分農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，不僅在旱季做不到節(jié)流灌溉，而且在雨季也做不到分流排澇。人口較少民族地區(qū)普遍存在類似毛南族地區(qū)資金投入有限導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目等級(jí)不高的情況。此外，由于監(jiān)督機(jī)制不健全，項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督不力，具體負(fù)責(zé)扶持人口較少民族工作的基層工作人員人手少，沒有專門懂技術(shù)的監(jiān)管人才，部分工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，加之為了趕工期，也影響了項(xiàng)目工程質(zhì)量。

3．項(xiàng)目安排缺乏科學(xué)性，群眾基礎(chǔ)不牢固

我國(guó)扶持人口較少民族發(fā)展的政策主要以大量項(xiàng)目的實(shí)施來(lái)推動(dòng)的，2005年《規(guī)劃》實(shí)施6年來(lái)，共實(shí)施各類項(xiàng)目11168個(gè)。在2005年《規(guī)劃》實(shí)施之初，國(guó)家民委要求人口較少民族聚居行政村 (嘎查)要結(jié)合實(shí)際，制定村級(jí)發(fā)展規(guī)劃和具體的項(xiàng)目，但是由于時(shí)間緊，情況復(fù)雜，上級(jí)部門對(duì)基層情況的了解不夠深入，加之項(xiàng)目的多頭管理，雖然部分人口較少民族聚居行政村(嘎查)制定了村級(jí)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)，并且提出了具體的項(xiàng)目實(shí)施方案，但整體而言，項(xiàng)目安排缺乏科學(xué)性，尤其是沒有充分征求群眾意見，部分項(xiàng)目實(shí)施效果和結(jié)果充分證明了這一問(wèn)題。缺乏科學(xué)性和群眾基礎(chǔ)的項(xiàng)目注定不會(huì)成功。比如，某地讓不擅長(zhǎng)養(yǎng)羊的某個(gè)民族養(yǎng)羊，為每戶免費(fèi)提供了一只母羊和兩只羊羔，出發(fā)點(diǎn)很好，希望以此為基礎(chǔ)，廣泛發(fā)展養(yǎng)羊產(chǎn)業(yè)。但是，由于該民族沒有養(yǎng)過(guò)羊，沒有經(jīng)驗(yàn)，最終沒能實(shí)現(xiàn)通過(guò)養(yǎng)羊脫貧進(jìn)而持續(xù)致富的目標(biāo)。又比如，內(nèi)蒙古敖魯古雅鄂溫克獵民實(shí)施生態(tài)移民圈養(yǎng)馴鹿項(xiàng)目失敗就是一個(gè)典型的例子。由于長(zhǎng)期的狩獵和林業(yè)資源開發(fā)，敖魯古雅鄂溫克民族鄉(xiāng)水害嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境日益惡化，林間可獵物銳減，獵民的生活水平難以提高。為改變這一狀況，2002年，內(nèi)蒙古根河市決定，對(duì)鄂溫克獵民實(shí)施生態(tài)移民整體搬遷，將敖魯古雅鄂溫克民族鄉(xiāng)遷至260多公里外距離根河市2公里的地方。在新的移民地建設(shè)了配有現(xiàn)代生活設(shè)施的62戶新住宅和學(xué)校、博物館、衛(wèi)生所、養(yǎng)老院等配套設(shè)施，并建設(shè)了占地1.68萬(wàn)平方米的48間標(biāo)準(zhǔn)化鹿舍，讓獵民免費(fèi)入住和使用。但是，問(wèn)題隨之而來(lái)，馴鹿圈養(yǎng)實(shí)驗(yàn)遇到了難題，由于新定居點(diǎn)沒有馴鹿喜歡吃的地衣，加上馴鹿是半野生動(dòng)物，離不開森林，根本無(wú)法適應(yīng)新的環(huán)境，很多馴鹿都死了。現(xiàn)在圈養(yǎng)馴鹿項(xiàng)目失敗已成為定論。

4．動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)乏力，難于及時(shí)掌握發(fā)展動(dòng)態(tài)

按照2005年《規(guī)劃》提出的加強(qiáng)對(duì)扶持人口較少民族的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作的要求，為了全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握扶持人口較少民族政策實(shí)施進(jìn)展情況，反映人口較少民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r和趨勢(shì)，評(píng)估《規(guī)劃》實(shí)施情況，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)《規(guī)劃》實(shí)施工作的綜合協(xié)調(diào)和督促檢查，確保扶持人口較少民族政策的貫徹落實(shí)，國(guó)家民委開展了以人口較少民族聚居行政村 (嘎查)為監(jiān)測(cè)對(duì)象的扶持人口較少民族發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作。2006年至2010年，每年對(duì)人口較少民族聚居行政村 (嘎查)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、《規(guī)劃》實(shí)施情況和扶持成果等項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然根據(jù)《國(guó)家民委關(guān)于開展扶持人口較少民族發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的通知》要求，人口較少民族地區(qū)開展了扶持人口較少民族發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，但是發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作存在監(jiān)測(cè)乏力、數(shù)據(jù)報(bào)送不及時(shí)、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問(wèn)題。究其原因，主要是數(shù)據(jù)尤其是村級(jí)數(shù)據(jù)收集困難，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、報(bào)送的工作人員尤其是統(tǒng)計(jì)人才匱乏。

5．缺乏科學(xué)指導(dǎo)政策實(shí)踐的理論

扶持人口較少民族發(fā)展的相關(guān)理論研究相對(duì)滯后，不足以科學(xué)地指導(dǎo)政策實(shí)踐。20世紀(jì)五六十年代，我國(guó)開展了包括人口較少民族在內(nèi)的大規(guī)模的以民族識(shí)別為主要內(nèi)容的民族調(diào)查工作，但是把人口較少民族發(fā)展問(wèn)題作為一個(gè)類型集中研究并采取行動(dòng)措施，則是21世紀(jì)初以來(lái)的事情。總體而言，由于人口較少民族大多居住在偏僻之地，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度低，加之人口少且居住分散，國(guó)家和全社會(huì)對(duì)人口較少民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不是完全了解。其主要原因之一就是對(duì)人口較少民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究的缺失。為了掌握人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本情況，為國(guó)家實(shí)施扶持人口較少民族政策提供決策依據(jù)，2000年7月，國(guó)家民委組織中央民族大學(xué)、北京大學(xué)等單位共同開展了對(duì)22個(gè)人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的專題調(diào)查研究。此次調(diào)查意義重大，初步掌握了人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本情況，為國(guó)家實(shí)施扶持人口較少民族政策提供了重要的決策依據(jù)。但是，相對(duì)而言，我國(guó)扶持人口較少民族政策的實(shí)踐豐富多彩，而其理論研究滯后于政策實(shí)踐且顯得力不從心，還不足以科學(xué)地指導(dǎo)政策實(shí)踐。

(二)加強(qiáng)扶持人口較少民族政策實(shí)施效果的對(duì)策

1.做好政策宣講工作，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)

加強(qiáng)扶持人口較少民族政策宣傳工作，使扶持人口較少民族真正成為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的大政策。在扶持人口較少民族政策實(shí)踐過(guò)程中，存在政策宣傳不到位的情況。由此帶來(lái)了一些負(fù)面問(wèn)題，譬如，人口較少民族群眾不了解國(guó)家扶持人口較少民族政策的具體內(nèi)容，以至于不能積極、自主參與其中;其他少數(shù)民族包括漢族也不能很好理解國(guó)家實(shí)施扶持人口較少民族政策的初衷和目的，甚至對(duì)國(guó)家扶持政策的“一刀切”心存芥蒂，頗有微詞?！斗龀秩丝谳^少民族發(fā)展規(guī)劃 (2011－2015年)》強(qiáng)調(diào)“民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定是人口較少民族實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展的基本保障”。對(duì)此，要加強(qiáng)宣傳黨和國(guó)家關(guān)于扶持人口較少民族發(fā)展工作的方針、政策，廣泛宣傳扶持人口較少民族發(fā)展的重大意義，宣傳扶持人口較少民族政策的指導(dǎo)方針、目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)工程，宣傳扶持人口較少民族政策實(shí)施中的典型經(jīng)驗(yàn)、做法和取得的成效，動(dòng)員全社會(huì)進(jìn)一步關(guān)心、支持人口較少民族的發(fā)展，為扶持人口較少民族政策的有效實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。黨和國(guó)家非常重視人口較少民族地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。通過(guò)大力的廣泛宣傳，使各族干部群眾認(rèn)識(shí)到扶持人口較少民族政策不僅使人口較少民族受益，當(dāng)?shù)仄渌贁?shù)民族和漢族群眾同樣受益，鄰國(guó)尤其是外國(guó)邊民也從中受益。

2．加大政策扶持范圍，增加資金投入

人口較少民族有了很大的發(fā)展進(jìn)步，但仍然是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，還需進(jìn)一步大力扶持。未來(lái)5至10年，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，是實(shí)現(xiàn)“再經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，使人口較少民族達(dá)到全面建設(shè)小康社會(huì)的要求”的關(guān)鍵階段。黨中央、國(guó)務(wù)院比任何時(shí)候都重視人口較少民族的發(fā)展問(wèn)題，地方各級(jí)黨委政府愈發(fā)認(rèn)識(shí)到人口較少民族發(fā)展的重要性和緊迫性，人口較少民族廣大干部群眾要求加快發(fā)展的愿望和呼聲日趨強(qiáng)烈。因此，扶持人口較少民族政策不是短期行為的，而是一項(xiàng)不斷延續(xù)的政策，扶持力度不會(huì)削弱，只會(huì)加強(qiáng)，該政策將成為我國(guó)民族政策一個(gè)重要部分。國(guó)家“十二五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)大力扶持人口較少民族發(fā)展［27］。一是扶持民族對(duì)象范圍擴(kuò)大。順應(yīng)部分少數(shù)民族要求國(guó)家給予扶持的訴求，結(jié)合我國(guó)少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，2011年6月20日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2011－2015年)》將人口在10－30萬(wàn)人但相對(duì)欠發(fā)展的景頗族、達(dá)斡爾族、仫佬族、錫伯族、土族、柯爾克孜族等6個(gè)民族納入扶持范圍，使扶持對(duì)象達(dá)到28個(gè)民族。二是擴(kuò)大人口較少民族聚居村扶持范圍。2005年《規(guī)劃》確定640個(gè)行政村的主要依據(jù)是人口較少民族占行政村總?cè)丝诘?0%，將人口較少民族占行政村總?cè)丝诓蛔?0%的行政村和將人口較少民族聚居的自然村納入扶持范圍的訴求非常強(qiáng)烈［28］。鑒于此，應(yīng)該擴(kuò)大人口較少民族聚居村扶持范圍。三是加大資金投入。在2005年《規(guī)劃》實(shí)施的6年里，雖然國(guó)家投入資金達(dá)近37.51億元，但資金缺口非常大。所以，新一輪扶持人口較少民族政策應(yīng)投入更多的資金。四是國(guó)家民委等部委和地方各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)保證資金足額及時(shí)到位、?？顚Ｓ?，把各項(xiàng)優(yōu)惠措施落到實(shí)處。

3．加強(qiáng)扶持項(xiàng)目的科學(xué)論證，讓群眾參與決策

第一輪扶持人口較少民族工作主要是通過(guò)各類項(xiàng)目推進(jìn)的，2005年《規(guī)劃》實(shí)施6年來(lái)，共實(shí)施各類項(xiàng)目11168個(gè)。由于時(shí)間緊、任務(wù)重，沒有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，人口較少民族群眾沒有積極、主動(dòng)參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程，導(dǎo)致項(xiàng)目安排缺乏科學(xué)性，群眾基礎(chǔ)不牢固。針對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性、可行性，新一輪扶持人口較少民族政策必須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的科學(xué)論證，建立健全扶持人口較少民族工作科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，探索完善群眾參與機(jī)制、項(xiàng)目管理機(jī)制，使所有項(xiàng)目切實(shí)可行。對(duì)于技術(shù)含量高、科學(xué)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，可以邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員參與論證、設(shè)計(jì)、實(shí)施。因?yàn)槿丝谳^少民族群眾既是項(xiàng)目的受益方又是實(shí)施項(xiàng)目的主體，因此，要廣泛發(fā)動(dòng)人口較少民族的廣大干部群眾參與到項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)、實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保項(xiàng)目取得實(shí)效。

4．加大項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督力度，保證項(xiàng)目質(zhì)量

扶持人口較少民族政策實(shí)踐效果顯著，但也存在項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督乏力、項(xiàng)目質(zhì)量不高等問(wèn)題。扶持人口較少民族的政策能否真正落實(shí)，能否取得實(shí)效，關(guān)鍵在于資金足額到位和項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量。所以，加強(qiáng)對(duì)各類項(xiàng)目實(shí)施工作的監(jiān)督、檢查和信息反饋是必不可少的保障手段。各有關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，落實(shí)和強(qiáng)化政策措施，支持和督促地方相關(guān)部門，確保工作落到實(shí)處;人口較少民族所在地省區(qū)黨委和政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起總責(zé)，認(rèn)真履行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實(shí)施、監(jiān)督檢查的職責(zé);人口較少民族所在地 (州、市)黨委和政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面落實(shí)各項(xiàng)任務(wù);人口較少民族所在地縣 (旗、市)黨政“一把手”要切實(shí)履行第一責(zé)任人的職責(zé)，全方位加大項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督力度，保證各類項(xiàng)目質(zhì)量。在項(xiàng)目的組織實(shí)施、資金的撥付中，嚴(yán)格按照國(guó)家專項(xiàng)資金管理的有關(guān)規(guī)定和辦法，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格項(xiàng)目資金報(bào)帳制度，嚴(yán)格項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量管理，自覺接受紀(jì)委、審計(jì)部門等的監(jiān)督。

5．加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，準(zhǔn)確掌握發(fā)展動(dòng)態(tài)

按照2005年《規(guī)劃》提出的加強(qiáng)對(duì)扶持人口較少民族的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作的要求，2006年國(guó)家民委開展了扶持人口較少民族發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作。雖然按照國(guó)家民委關(guān)于開展扶持人口較少民族發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的通知要求，人口較少民族地區(qū)開展了扶持人口較少民族發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，但是發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作存在監(jiān)測(cè)乏力、數(shù)據(jù)報(bào)送不及時(shí)、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，要高度重視扶持人口較少民族發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，安排專人負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)收集、分析、報(bào)送工作;培訓(xùn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、報(bào)送的工作人員，尤其是要培訓(xùn)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)工作的村級(jí)人才;及時(shí)了解和全面掌握人口較少民族的發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)、科學(xué)上報(bào)動(dòng)態(tài)發(fā)展數(shù)據(jù)資料，及時(shí)掌握新情況、新問(wèn)題，為有關(guān)部門科學(xué)決策提供重要的依據(jù)。

6．加強(qiáng)政策實(shí)施的理論研究，科學(xué)指導(dǎo)政策實(shí)踐

作為推動(dòng)人口較少民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家工程，扶持人口較少民族發(fā)展是一個(gè)以富民、興邊、強(qiáng)國(guó)、睦鄰為目標(biāo)的具體實(shí)踐過(guò)程，是黨和國(guó)家共同繁榮發(fā)展、西部大開發(fā)等政策的細(xì)化補(bǔ)充，具有鮮明的實(shí)踐性。由于有政府的推動(dòng)，扶持人口較少民族政策實(shí)踐的效果還是比較理想的。人口較少民族地區(qū)相對(duì)比較封閉，情況差異大且非常復(fù)雜，因此必須加大對(duì)這些民族和地區(qū)調(diào)查和研究的力度，為國(guó)家和有關(guān)部門決策提供科學(xué)的理論依據(jù)。廣泛的政策實(shí)踐為扶持人口較少民族發(fā)展的理論研究提供了實(shí)證基礎(chǔ)，理論研究又對(duì)政策實(shí)踐起到了積極的指導(dǎo)作用。加強(qiáng)扶持人口較少民族發(fā)展的理論研究，正確認(rèn)識(shí)與處理好理論研究與政策實(shí)踐的關(guān)系，也是扶持人口較少民族政策深入實(shí)施必不可少的環(huán)節(jié)。需要強(qiáng)調(diào)的是，扶持人口較少民族工作是一個(gè)綜合性的社會(huì)實(shí)踐過(guò)程，它所提出的問(wèn)題和涉及的研究領(lǐng)域也必然具有綜合性，因此，其理論研究需要多學(xué)科參與和合作，從而形成能夠科學(xué)指導(dǎo)扶持人口較少民族工作的理論體系。

［1］2011年6月20日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011－2015年)》將總?cè)丝?0－30萬(wàn)人的景頗族、達(dá)斡爾族、仫佬族、錫伯族、土族、柯爾克孜族等6個(gè)民族納入扶持范圍，使扶持對(duì)象達(dá)到28個(gè)民族。見《關(guān)于印發(fā)扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃2011－2015年的通知》，http://www.seac.gov.cn，2011.7.1.

［2］何群.現(xiàn)代化與小民族生存問(wèn)題探討［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2006(1).

［3］(蘇)庫(kù)茲涅佐夫著.華辛芝譯.小民族和少數(shù)民族［J］.民族譯叢，1983(2).

［4］(蘇)吉巴列夫著.王攸琪譯.蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的列寧民族政策與北方小民族［J］.民族譯叢，1983(4).

［5］王希恩.中國(guó)民族識(shí)別的依據(jù)［J］.民族研究，2010(5).

［6］劉建文.建立我國(guó)小民族學(xué)芻議［J］.青海社會(huì)科學(xué)，1990(3).

［7］鄭信哲.如何解決弱小民族的發(fā)展問(wèn)題——黑龍江省鄂倫春族發(fā)展情況調(diào)查［J］.黑河學(xué)刊，1990(4).

［8］費(fèi)孝通.反思·對(duì)話·文化自覺［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)，1997(3).

［9］費(fèi)孝通.小民族，大家庭［J］.群言，1999(11).

［10］于長(zhǎng)江.小民族，大課題——以赫哲族為例［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)，2001(1).

［11］國(guó)務(wù)院實(shí)施《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2005.5.27，(8).

［12］10萬(wàn)人也不是一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家民委啟動(dòng)“中國(guó)人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展調(diào)查研究”項(xiàng)目時(shí)，依據(jù)的是1990年第四次全國(guó)人口普查結(jié)果，而2005年納入《人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》的毛南族和撒拉族2000年第五次全國(guó)人口普查時(shí)人口已超過(guò)10萬(wàn)，分別達(dá)到107166人、104503人。

［13］費(fèi)孝通在將壯族與苗、瑤族進(jìn)行比較時(shí)說(shuō)，壯族就和它們不同，它既是一個(gè)小民族，又是一個(gè)大民族;對(duì)于漢族來(lái)說(shuō)，它是個(gè)小民族，對(duì)于苗、瑤族來(lái)說(shuō)，它是個(gè)大民族。見費(fèi)孝通.民族社會(huì)學(xué)調(diào)查的嘗試［J］.中央民族學(xué)院學(xué)報(bào)，1982(2).

［14］中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2011.4.29，(9).

［15］楊圣敏，馬戎.費(fèi)孝通:先見者的智慧［N］.中國(guó)民族報(bào)，2005.7.8，(4).

［16］從學(xué)術(shù)調(diào)研到國(guó)家行動(dòng)［N］.中國(guó)民族報(bào)，2010.12.31，(5).

［17］趙學(xué)義，王鐵志，馬戎，楊圣敏.中國(guó)人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展調(diào)查報(bào)告［R］.北京:民族出版社，2007.9.

［18］國(guó)家發(fā)展改革委.國(guó)務(wù)院有關(guān)部委扶持全國(guó)22個(gè)人口較少民族的發(fā)展［J］.中國(guó)民族，2005(9).

［19］黑龍江省民委突出抓好人口較少民族的發(fā)展［J］.中國(guó)民族，2004(2).

［20］朱玉.胡錦濤溫家寶作出重要指示，大力扶持人口較少民族發(fā)展［N］.人民日?qǐng)?bào)海外版，2005.8.31，(1).

［21］胡錦濤在云南考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展［N］.人民日?qǐng)?bào)，2006.6.16，(1).

［22］全國(guó)扶持人口較少民族發(fā)展工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)召開［N］.人民日?qǐng)?bào)，2009.7.11，(1).

［23］國(guó)家民委扶貧辦.扶持人口較少民族發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作手冊(cè)(內(nèi)部資料)［Z］.2007.8.

［24］課題組負(fù)責(zé)人朱玉福于2011年1月21日在云南省民委經(jīng)濟(jì)處調(diào)查資料，除特殊標(biāo)注外，本文的所有相關(guān)云南人口較少民族的數(shù)據(jù)均為課題組調(diào)查資料。

［25］課題組負(fù)責(zé)人朱玉福于2011年2月11日在廣西壯族自治區(qū)民委經(jīng)濟(jì)處調(diào)查資料，除特殊標(biāo)注外，本文的所有相關(guān)京族、毛南族的數(shù)據(jù)均為課題組調(diào)查資料。在廣西調(diào)研期間，得到廣西壯族自治區(qū)民委周健副主任和廣西民族問(wèn)題研究中心黃潤(rùn)柏副研究員等同志的幫助，在此表示感謝。

［26］朱玉福.人口較少民族特色經(jīng)濟(jì)研究［J］.廣西民族研究，2008(2).

［27］中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［N］.人民日?qǐng)?bào)，2011.3.17，(1).

［28］課題組在內(nèi)蒙古、云南、黑龍江、西藏、甘肅、廣西等省區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人口較少民族聚居的10個(gè)省區(qū)都不同程度的存在這種情況。

The Evaluation and Rethinks on the Effect of the Policy of Supporting Minorities with less population in China

Zhu Yufu

Since 21st century，the Party Central Committee and the State Council attached great importance to the development of the minorities with less population，the central and local government implemented a series of special policy to support minorities with less population.There are showing economic development，national unity，border defense，and good －neighborly and friendly situation in minorities with less population regions，which has became one of the highlights of our national work in the new century.This paper evaluates the effect of the policy of supporting minorities with less population on the basis of review and summary of these policies for 10 years.This paper points out that it is a long and arduous historical task，which still faces many contradictions and problems to be solved，it also gives some rethinks to develop and perfect the policy of supporting minorities with less population.

minorities with less population;support policies;effect evaluation;development and perfection

【作 者】朱玉福，西藏民族學(xué)院法學(xué)院副教授、博士、碩士生導(dǎo)師。陜西咸陽(yáng)，712082

D633.0

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1004－454X(2011)04－0018－010

* 本文為朱玉福博士主持的2009年國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目: “扶持人口較少民族政策的實(shí)踐程度調(diào)查研究”(09XMZ001)的研究成果。

〔責(zé)任編輯:劉建平〕