劉玉香 張金德

[摘 要] 國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)或使用土地過(guò)程中，時(shí)常涉及土地用途的問(wèn)題。為準(zhǔn)確理解和適用《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，防范國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者提供以下粗淺的意見(jiàn)。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)；使用土地；遵守；土地用途

一、《土地管理法》關(guān)于土地用途的規(guī)定

《土地管理法》第四條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

二、對(duì)《土地管理法》第四條的理解

1.土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國(guó)家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國(guó)、加拿大等國(guó)家稱之為“土地使用分區(qū)管制”；瑞典稱“土地使用管制”；英國(guó)稱“土地規(guī)劃許可制”；法國(guó)、韓國(guó)則稱“建設(shè)開(kāi)發(fā)許可制”。實(shí)行這種制度的目的，是通過(guò)土地利用規(guī)劃引導(dǎo)合理利用土地，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制、這些國(guó)家實(shí)行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來(lái)，就是主管地政的部門經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，用科學(xué)方法主動(dòng)規(guī)劃土地用途，先把區(qū)域內(nèi)土地劃分成各種使用區(qū)，再把使用區(qū)內(nèi)土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區(qū)劃分合理，各種使用地編定恰當(dāng)，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各方面的需要。從一些國(guó)家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護(hù)方面取得了良好的效果。

2.土地用途管制制度，是指國(guó)家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國(guó)家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級(jí)限額審批制度的主要區(qū)別，在于主動(dòng)依據(jù)土地利用規(guī)劃劃定土地用途，并依法規(guī)范土地利用行為，劃分土地管理權(quán)限，控制土地用途變更。

3.土地管理法對(duì)土地用途管制制度的具體內(nèi)容和各個(gè)環(huán)節(jié)作了以下全面的規(guī)定：

（1）明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的依據(jù)。

（2）明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的批準(zhǔn)權(quán)限。根據(jù)土地用途管制的要求，建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃所確定的用途，并且嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。因此，本法規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的．應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。前述以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

（3）適當(dāng)集中了征地審批權(quán)。根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，土地征用權(quán)屬于國(guó)家。這次土地管理法修訂，針對(duì)以往土地征用權(quán)過(guò)于分散帶來(lái)的弊病，適應(yīng)土地用途管制的要求，適當(dāng)集中了征地審批權(quán)。征用基本農(nóng)田，或者征用基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的，其他土地超過(guò)70公頃的，都必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。征用前述以外的土地的、都由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。取消了省級(jí)以下人民政府的征地審批權(quán)。征用農(nóng)用地還必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)省級(jí)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，還要依法另行辦理征地審批。

（4）完善了土地登記制度。土地登記是指國(guó)家依照規(guī)定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬、用途、面積、政府對(duì)該宗地的利用設(shè)置的管制條件等情況登記在專門的簿冊(cè)上，同時(shí)向土地所有者和土地使用者頒發(fā)土地證書的一種法律制度。

（5）健全土地監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化土地法律責(zé)任。實(shí)行土地用途管制制度，要求使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。為加強(qiáng)監(jiān)督檢查，這次土地管理法修訂專門增加了監(jiān)督檢查一章，授權(quán)縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門，對(duì)包括違反土地用途管制在內(nèi)的土地違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)各種土地違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。□

（編輯/李舶）